詮釋公共行政倫理的制度基礎

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論文關鍵詞：公共行政倫理憲政黨政政府基礎

論文摘要：公共行政倫理的出現是一個新時代的產物。鑒于社會生活的復雜化和公眾需求的多樣化，公共行政倫理不能僅僅停留在規范論或美德論等的傳統論域之中，須從制度基礎層面做出澄清才能獲得共識，從而保證公共行政倫理的有效進行，這正是目前中國公共行政的薄弱環節，也應成為亟待解決的問題。

行政倫理涉及的是行政活動的價值導向之類的根本問題，這樣的價值導向一經確認就可以成為政府內全部行政組織和行政人員日常行為的整體價值目標，影響政府及其工作人員所做出的決策和行動。由行政向公共行政的轉變在西方始于?.0世紀80年代，隨之出現了公共行政倫理的吁求。與前者相比，公共行政倫理突出的是公共性、公眾性和社會性，制度基礎不再是傳統的行政機關或政府官員，還擴展到市民社會、公民團體、非政府組織以及公民個人等更大的范圍，它將行政的“統治”(8}’~})改造成“治理”(gover-~)，力圖將行政主體對行政相對人的控制方式轉向為行政主體與行政相對人的雙向互動。可以說，良好的制度設計和適宜的制度理念不僅構成了公共行政倫理的前提，其本身也成為公共行政倫理不可分割的重要內容。

依照行政學首創者威爾遜的設想，將政治與行政區分開可以保證行政隊伍的穩定、行政活動的專業化以及行政程序的持續性，這是基于他對政治包含不同層面活動形式的深刻洞察。他認為民選的代表(政客)通過政治程序決定政府應采取何種方案，行政官員則負責具體執行這些方案。也就是說，將政策的制定與政策的執行劃分成不同的類型，由兩類人群分別去擔當。所以，他主張，一旦一個機構的使命得到確立，立法機關通過了行政機關的預算，那么政治過程便結束了，行政過程也隨之開始。(Wilson,1887)在他看來，行政活動的本質就是實施決策。不難看出，威爾遜的思想反映了當時科學主義思潮的印記，簡單地將行政活動當作純粹技術化的活動，行政人員必須完全擯棄個人好惡，持價值中立立場進行工作。但這顯然是行不通的，幾十年政治/行政二分的實踐證明，完全無視價值和道德原則的行政人員是冷冰冰的行政工具，不僅無助于公眾利益的實現，反而會傷害公眾的利益。

公共行政興起后，人們開始轉變觀念，越來越強調行政部門和行政人員價值信守的責任，否則，公權就容易淪為私利的手段，行政活動就會背離其初衷。而且行政活動決策，即政府公共決策是根本不同于私人決策的，其最大區別在于，私人決策的后果最終是私人自己來承擔，但公共決策的后果最終卻要由公眾來承擔。一個有錢的人如何支配他的錢只是一個私德問題，但政府官員如何支配財政預算就不能僅僅出于他個人的偏好，而必須服從公共意志。

如何明確公共意志，通過什么途徑保證行政活動所追求的正是公共意志呢?西方人(特別是美國人)將之歸于憲法，因憲法是根本大法，體現了國家理念和人民愿望，所有人的所有訴求只有經過憲法的檢驗才是恰當的，這就是憲政理念。

憲政思想的源頭是近代啟蒙思想，即對專制的警覺和對民權的張揚。當時的一些思想先行者意識到封建專制的最大弊端在于權力分配的極端不公以及有權者對權力的任意支配，所以提出了“法治”(theruleoflaw)的思想。法治的鼓吹者主張法律必須合乎自然的普世原則，法律必須由自由選舉產生的、代表人民的、作為國家最高權力機關的立法機構來制訂。早在1215年英國約翰王為取得發動戰爭所需的征稅權，不得不與領主們達成妥協而在《大憲章》上簽字，這一憲章成為西方世界最重要的法律文件，這一事件本身直接引申出憲政的理念，因為它為王權(以后就擴展為行政權力和官員的權限等)的范圍立下了界標，肯定了公民個人獨立并受切實保護的法定權利，通過合約、協商的形式來表達最低限度的最廣泛共識，對這種共識的尊重、服從就構成了人們行為的可預期性，憲政提供了“和平演變”、“權利斗爭”之類政治進步和社會演進的全新方式。

在過去的幾十年間，西方許多學者在行政倫理研究方面做出了探索，提出了有關公共行政道德基礎、清晰而簡明的主張。例如，貝萊(Bailey,1965,p263)認為“公共組織中最基本的三個道德品質是樂觀、勇氣和仁慈的公平”。威爾伯(YorkWillbern,1984,p102)則考察了公共服務的道德性，提出“公共官員的道德水平可以劃分出六個類型或六個層次”，它們是:忠誠和服從法律、調節利益沖突、堅持服務取向和程序公平、履行民主責任、信守公共決策制訂的倫理規范、維持各集體和社會協調的倫理規范。庫拍(TerryCooper,1987)則主張正義是公共行政實踐中最核心的內在善，實現正義的過程伴隨著廣泛的自治、責任、正當程序、追求完善等要求。沃斯雷和格魯特(WorthleyandGrurnet,1983)建議公共服務系統的價值包括法治、義務、效率、自主、責任、能力、客觀和公平。無論如何，他們都堅持了憲政這一基本理念，憲政構成了西方公共行政倫理的制度基礎。

中國現代行政可上溯到民國時期。此前數千年的封建王朝統治，只有“家政”或“朝政”，而無行政。一方面因其事務主要局限于少數官宦和皇室成員，廣大民眾無緣接近，存在高度封閉性甚至神秘性;另一方面因其毫無章法或鮮有章法，或有政而不行，或行所非政，結果，因人設位，政因人出，隨意性和偶然性太大，無法用理性預先推知朝廷或皇帝或官員的行為，同時他們的也不總是以追求效率化為目標。嚴格意義上的行政行為無從產生。

孫中山先生創立民國政府時，洞悉中國傳統封建王朝之弊端，力主采取歐美民主方式組建國民政府，與此同時，他也深刻意識到由于當時普通國人政治知識匾乏，不識民主為何物，甚至他們鮮有對公共事務、政治活動的興趣，所以，需要采取漸進的方式，孫中山提出了“軍政”、“訓政”、“憲政”三步走的方案。首先由革命的軍人以武裝手段推翻舊制度，建立新政權，確立革命軍人的統領地位。在訓政階段，則通過開展新式教育，在民眾中傳播先進理念，使民主深人人心。在民眾習得民主、自由等新思維之后，時機成熟，便可實行“憲政”。

然而，孫中山彈精竭慮，英年早逝，現代行政的實踐成了未竟事業。后因軍閥混亂，變異的“軍政”背離了孫中山先生的初衷。統一中國后，為控制各地軍閥，不得不強化軍政，對民眾也不強調訓政，遲遲不肯向憲政邁進，終于釀成1931年前后由一些開明知識分子所掀起的民主大討論。胡適等人明確提出推行憲政本身就是一個學習過程，民眾也在其間感受憲政的影響。如果非要等條件成熟，民眾完全開化，則遙遙無期也。他們邇不無深刻地指出，民國政府推遲憲政的實質就是避憲政而固守訓政甚至退化至軍政而已。

中國共產黨早在延安時期就開始了行政實踐，充分總結了中國歷史教訓以及國民黨政權的失誤，將馬克思主義經典作家的若干論述加以實踐化運用，開始了許多富有建設性的革新，創造了新天地。例如頒布了若干法案、條例，將軍隊、黨政、民生等活動納人到依法而治的框架下;普及文化知識，提高識字率，增強民眾參政能力;廣開言路，吸納民主人士的參與;進行廣泛的群眾動員，同時開展各種形式的教育、推廣活動，許多基層群眾第一次被組織起來。

中華人民共和國建立后，中國共產黨成為執政黨，全面執掌國家政權，并著手恢復國民經濟。要在一窮二白、百廢待興的基礎上建立先進的工業國，不得不采取國家主義的體制。行政政權全面滲透社會生活的方方面面，甚至抵達民眾日常生活的全部領域。1956年社會主義改造的完成，最終確立起中國共產黨的核心地位，黨領導下的行政結構也得以正式形成，行政與政治高度融合，行政與黨政密不可分，這一方面可以順利地將政治理想、黨政道德價值貫徹下去，另一方面又可以強化行政人員的隊伍建設，為此，逐漸設置了相對排斥性的限制條件，從而導致行政活動“政治化”和行政隊伍“精英化”。參與到政府機關的人們只是那些政治上可靠的人，他們經過了黨的各級組織的考核，獲得了黨組織或黨的領導人的信任，一些階層的人群，如工農子弟、轉業軍人等更由于出身的優勢和個人經歷的“清白”而獲得青睞。此外，為了有效地推動現代化進程，作為新中國行政的經濟基礎，國家又實行了農村貼補城市、農業支持工業的模式，并由國家擔當起組織生產、銷售、分配等職能，建立起計劃經濟體制。

在近30年間的改革開放過程中，國家有關部門充分意識到了現存的行政體制對市場、對變化了的社會生活的不適應，進行了多次改組、重塑，并展開了較為深人的行政機構改革。然而，不可否認，成效遠比預期的小。若做橫向比較，我們更加清楚地看到，中國現代行政的滯后已經嚴重影響到中國社會的發展進程，究其根源在于缺乏為公共行政倫理設置切實可行且有足夠穩定性的制度基礎。這是我們必須認真對待的重要問題。

其實，西方公共行政倫理建設也并非一帆風順，分贓制、寡頭制、黑金政治等也曾困繞他們多年，但隨著逐漸確立起憲政理念的核心地位，公共行政倫理才走上了正軌。美國學者庫拍就曾指出，作為一門有前景的學術事業同時也獲得了學院研究認可的公共行政倫理學的研究不會早于20世紀70年代。遲至90年代才得到突飛猛進的發展。他總結認為，70年代至90年代的20年間美國及西方行政倫理學的研究著述主要關心如下七個主題:公民身份和民主理論、德性、建國思想和憲法傳統、行政組織的背景、倫理教育、哲學理論和運用、道德認知發展等。

公共行政人員的角色是其社會職能的體現，這樣的社會職能又受制于不同的公共行政體系的制度安排。概括地說，公共行政人員的角色定位在當代有三種主要形式:(1)在黨政一體的制度設計中，公共行政人員主要是政治的代言人;(2)在普遍民主的政體中，公共行政人員是全體人民意志的體現者;(3)在代議制政府下，公共行政人員是各種利益的協調者。我國正在實施的包括政體分開的行政改革力圖突破黨政一體的模式，中國共產黨領導下的行政制度又要避免代議制政府的動蕩，因此，行政改革的目標是確認普遍民主的政體，但在中國的公共行政活動中由于“委托人缺席”，不存在完備的委托關系，這就容易導致公共行政活動缺少制度激勵，使得普遍民主的政治理念追求僅僅維系于公職人員的思想覺悟之上，必然變得非常脆弱。這就回到了我們在上文中提到的政府安排的問題上。

可以說，當代中國公共行政倫理不興的一個重要原因是公共行政人員的角色不明，這就意味著行政倫理的主體定位不清，也正是角色不明或錯位才導致了公共行政活動中不道德現象的大量發生。

行政行為的最終依據是什么?這是一個難以有令人滿意回答的問題。由于制度基礎不明確、不切實，這就給行政活動留下了太大的伸縮空間，造成了行政活動的隨意性。效益和功利這樣的可視、易于量化的目標就受到各級政府和行政人員們的追捧。其實，關于行政行為的最終依據的問題在思想史上始終存在爭論。目的論者認為，政績是最主要的，而道義論者調符合道德原則或人類普遍認可的規則的行為才是有價值的。行為效果在公共機構和公職人員的價值譜系中占據著極其重要的地位。現代國家政治權力的合法性和合理性的主要支柱是其政績，但若僅僅為了追求政績，可能會驅使相當部分行政人員不擇手段，這就根本背離了公務活動的初衷，所以必須對政績進行價值引導，給出經過道德辨思的政績觀。

“狹義的公共行政往往只注重效率和經濟等管理層面的價值。廣義的公共行政，除了重視管理的價值之外”，還強調公民精神、公正、公平、正義、倫理、回應性和愛國主義等的價值〔’〕。“當我們在政府活動中使用效率和經濟這樣的詞語時，公共行政人員就置于將這些詞語轉化成如下的行動過，即有意或無意地反復強調經濟理性，把它視為全部活動的預定推論。……如果他們以這樣的方式進行行政活動，公共事務就成為手段性的了，因而任何意義上的公共善都被降低為一系列個人偏好的某種功利結果。”[z]公共決策單一以是否有利于經濟成長為標準，在某種程度上不惜犧牲國民健康、生命安全、環保以及社會正義—這可能是我們近20多年來的最大教訓。這也從一個側面表明公共行政倫理在我國仍未引起足夠重視，許多官員甚至高級官員并沒有自覺地將倫理價值目標、社會道德風尚、公眾道德需要等轉化為衡量公共行政活動的重要參數。片面強調經濟效率、提高物質財富的增長的結果是在公務員隊伍中普遍存在庸俗唯物論傾向，在公共行政過程中倫理考量被遺忘。

目前，我黨在進行堅持科學發展觀，建設和諧社會的偉大實踐，這就意味著行政倫理必須體現人民意志和共產黨的理想社會信念。所以，當代中國行政倫理應有兩個層次，在較低層次上，努力建成以服務為基點、以公正為目標、以合法為方式的倫理體系。要充分尊重公民的自由和權利，切實落實公務活動中的職責，促使公務員以專業化和職業精神從事公務活動。這樣的行政倫理要求應借助各種立法、程序等成為日常行政活動常態。在較高層次上，要做到以人類理想目標為宗旨，追求普遍的平等、幸福的實現。這一點要體現在行政精神上，成為裁斷具體行政沖突和行政道德規范沖突的終極價值體系。