黨執(zhí)政方式的深刻轉(zhuǎn)變

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----論黨依法執(zhí)政

黨的十六屆四中全會(huì)明確指出：“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個(gè)基本方式。”這是我們黨全面總結(jié)半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)執(zhí)政的歷史經(jīng)驗(yàn)，積極適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的客觀需要，主動(dòng)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化和錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際局勢(shì)所提出的戰(zhàn)略性論斷，具有重大的理論和實(shí)踐意義。從黨的十五大提出依法治國(guó)的基本方略，到十六大提出提高依法執(zhí)政的能力，再到十六屆四中全會(huì)提出依法執(zhí)政是黨執(zhí)政的基本方式，這既反映了我們黨在新的歷史條件下對(duì)治國(guó)執(zhí)政思路一以貫之的理論探索，更反映了我們黨對(duì)治國(guó)執(zhí)政方式與時(shí)俱進(jìn)的制度創(chuàng)新。

一、黨依法執(zhí)政的必然性和現(xiàn)實(shí)性

黨的十六大深刻指出：“我們黨歷經(jīng)革命、建設(shè)和改革，已經(jīng)從領(lǐng)導(dǎo)人民為奪取全國(guó)政權(quán)而奮斗的黨，成為領(lǐng)導(dǎo)人民掌握全國(guó)政權(quán)并長(zhǎng)期執(zhí)政的黨；已經(jīng)從受到外部封鎖和實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家建設(shè)的黨，成為對(duì)外開(kāi)放和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家建設(shè)的黨。”這一論斷揭示了我們黨在新的歷史時(shí)期依法執(zhí)政的必然性和現(xiàn)實(shí)性。

從通過(guò)革命奪取政權(quán)到領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)掌政權(quán)，是黨依法執(zhí)政的歷史選擇。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的武裝斗爭(zhēng)，摧毀了舊的國(guó)家機(jī)器，廢除了舊法統(tǒng)，確立了自己在全國(guó)的執(zhí)政地位，開(kāi)始了執(zhí)掌政權(quán)的歷史新時(shí)期。黨如何從領(lǐng)導(dǎo)人民奪取政權(quán)的革命黨迅速轉(zhuǎn)變為執(zhí)政黨，把執(zhí)政黨與國(guó)家政權(quán)的關(guān)系建立在規(guī)范、穩(wěn)定、有序的基礎(chǔ)之上，需要進(jìn)行艱辛的探索和不懈的努力。在這方面，我們黨曾有過(guò)指導(dǎo)思想上的嚴(yán)重失誤，“沒(méi)有自覺(jué)地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項(xiàng)制度，法制很不完備，也很不受重視”，（《鄧小平文選》第2卷第332頁(yè)）導(dǎo)致黨內(nèi)民主、人民民主遭受破壞，直至最終發(fā)生十年動(dòng)亂。鄧小平同志深刻總結(jié)了這段歷史，明確指出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”1980年，鄧小平同志在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。這種制度問(wèn)題，關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”（同上，第333頁(yè)）這些具有里程碑意義的精辟論斷，把法治的地位提到了前所未有的高度，開(kāi)辟了我國(guó)民主法制建設(shè)的新時(shí)期，從而使黨依法執(zhí)政成為一種必然的歷史性選擇。

從在封閉條件下實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到在改革開(kāi)放條件下發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，是黨依法執(zhí)政的時(shí)代要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，它必然要求民主立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，要求實(shí)行依法治國(guó)的基本方略，努力建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程，也就是大力推進(jìn)依法治國(guó)和依法行政的過(guò)程。依法治國(guó)、依法行政的關(guān)鍵，是黨必須依法執(zhí)政。當(dāng)前，我國(guó)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革和實(shí)施依法治國(guó)方略都正處在攻堅(jiān)階段，迫切需要我們黨適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和法制建設(shè)規(guī)律的要求，堅(jiān)持和實(shí)行依法執(zhí)政，不斷提高黨依法領(lǐng)導(dǎo)和駕馭社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力。

從黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)高度集中的一元化領(lǐng)導(dǎo)到黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的法治化領(lǐng)導(dǎo)，是黨依法執(zhí)政的體制呼喚。在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代和建國(guó)初期，我們黨實(shí)行的高度集中的一元化領(lǐng)導(dǎo)方式，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人民奪取政權(quán)和鞏固新生政權(quán)起到了至關(guān)重要的作用。但在改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期，繼續(xù)實(shí)行這種領(lǐng)導(dǎo)方式，就很容易使黨包辦一切、領(lǐng)導(dǎo)一切、決定一切、管理一切，直接導(dǎo)致各級(jí)政權(quán)組織的功能難以發(fā)揮，社會(huì)成員處于缺乏主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性的狀態(tài)。改革開(kāi)放以后，我們黨進(jìn)行了黨政分開(kāi)的探索，黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)始朝著政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)的方向轉(zhuǎn)變。依法執(zhí)政方式的提出和確立，適應(yīng)了黨在新的歷史條件下執(zhí)政方式創(chuàng)新的需要。這一執(zhí)政方式要求在有利于鞏固黨的執(zhí)政地位、有利于完善人民代表大會(huì)制度這一執(zhí)政載體的前提下，依法明確界定黨與國(guó)家機(jī)關(guān)的不同職能、權(quán)限和責(zé)任，以及規(guī)定它們之間不同的活動(dòng)范圍、活動(dòng)原則和活動(dòng)方式，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)范化和制度化。它有助于通過(guò)憲法和法律確認(rèn)黨在國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，表明我們黨既不能置身于國(guó)家權(quán)力之外，也不是凌駕于國(guó)家權(quán)力之上，而是依照憲法和法律執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)，在依法執(zhí)政中更集中、更有力地實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

二、黨依法執(zhí)政的三大核心要素

中國(guó)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政是一個(gè)前無(wú)古人的重大法治創(chuàng)新。在法治領(lǐng)域，主體、行為和責(zé)任是三大核心要素，是任何法學(xué)研究和法治實(shí)踐都無(wú)法回避的基本問(wèn)題。因此，我們要從理論和實(shí)踐的視角來(lái)厘清依法執(zhí)政的執(zhí)政主體、執(zhí)政行為和執(zhí)政責(zé)任這三大核心要素。

依法執(zhí)政需要明確執(zhí)政主體。誰(shuí)是依法執(zhí)政的主體？我們認(rèn)為，依法執(zhí)政的主體是作為整體的中國(guó)共產(chǎn)黨以及黨的中央委員會(huì)和地方各級(jí)委員會(huì)。黨的最高執(zhí)政權(quán)由黨的全國(guó)代表大會(huì)及由其產(chǎn)生的中央委員會(huì)行使，閉會(huì)期間由中央政治局和它的常務(wù)委員會(huì)行使；地方各級(jí)黨委在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下行使所在區(qū)域的執(zhí)政權(quán)，以保證黨對(duì)地方各級(jí)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，并明確地方各級(jí)黨委的執(zhí)政責(zé)任。

依法執(zhí)政需要規(guī)范執(zhí)政行為。當(dāng)前，依法規(guī)范黨的執(zhí)政行為十分重要和緊迫。首先，要依法規(guī)范黨的執(zhí)政權(quán)的行使范圍。黨的執(zhí)政權(quán)主要是指黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、思想領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。其次，要依法規(guī)范黨的執(zhí)政權(quán)的行使方式。黨的執(zhí)政權(quán)作為一種核心的公權(quán)力，既要依法保障，也要從實(shí)體和程序上依法進(jìn)行監(jiān)督和制約。第三，要依法規(guī)范黨與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。既要發(fā)揮黨委（黨組）對(duì)同級(jí)人大、政府、政協(xié)等各種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又要支持人大、政府、政協(xié)和審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依照法律和章程獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開(kāi)展工作，以從體制、機(jī)制及制度上鞏固和加強(qiáng)黨的執(zhí)政地位和執(zhí)政權(quán)力。

依法執(zhí)政需要落實(shí)執(zhí)政責(zé)任。依法執(zhí)政作為一個(gè)重大的法治問(wèn)題，必須落實(shí)執(zhí)政責(zé)任。落實(shí)黨的執(zhí)政責(zé)任是個(gè)新課題，在責(zé)任主體和責(zé)任形式方面都顯現(xiàn)出復(fù)雜性和特殊性，既涉及各級(jí)黨組織，也涉及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部；既涉及政治責(zé)任和道義責(zé)任，也涉及黨紀(jì)責(zé)任和法律責(zé)任。我們既要重視落實(shí)地方黨委在貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策，遵守憲法和法律，以及重大決策、任用干部、廉政建設(shè)等方面的執(zhí)政責(zé)任，更要重視黨的領(lǐng)導(dǎo)干部、特別是高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人的執(zhí)政責(zé)任。《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第一次把黨的工作人員納入了公務(wù)員的范圍，這將有利于黨和國(guó)家工作人員法律責(zé)任的統(tǒng)一，有利于黨的執(zhí)政責(zé)任的落實(shí)。我們要以憲法和黨章為根本依據(jù)，以貫徹《黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《紀(jì)律處分條例》和《公務(wù)員法》為契機(jī)和突破口，通過(guò)對(duì)違法執(zhí)政行為的追究并使相關(guān)責(zé)任人承擔(dān)黨紀(jì)和法律責(zé)任，來(lái)達(dá)到監(jiān)督執(zhí)政權(quán)力和規(guī)范執(zhí)政行為的目的，這既是執(zhí)政黨內(nèi)部的一項(xiàng)重要制度保障，也是依法治國(guó)和依法執(zhí)政的重要法律保障。

三、黨依法執(zhí)政要實(shí)現(xiàn)執(zhí)政方式的深刻轉(zhuǎn)變

依法執(zhí)政是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政方式的歷史性跨越，具有長(zhǎng)期性、根本性、全局性和復(fù)雜性。要從制度上真正落實(shí)依法執(zhí)政，要求我們黨在執(zhí)政方式上實(shí)現(xiàn)三大轉(zhuǎn)變。

從主要依靠政策執(zhí)政向主要依靠法律執(zhí)政轉(zhuǎn)變。黨的政策是黨動(dòng)員人民、組織人民和領(lǐng)導(dǎo)人民的重要法寶，是黨奪取政權(quán)和鞏固政權(quán)的有力武器。但是，政策與法律相比，在規(guī)范性、穩(wěn)定性、公開(kāi)性、民主性、程序性以及國(guó)家強(qiáng)制力等方面，存在明顯的不足。在黨由革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨、依法治國(guó)成為基本治國(guó)方略之后，黨就需要及時(shí)果斷地實(shí)現(xiàn)從主要依靠政策執(zhí)政向主要依靠法律執(zhí)政的轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，法律與政策在指導(dǎo)思想及其服務(wù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治制度和根本任務(wù)等方面的高度一致，決定了兩者都是執(zhí)政黨執(zhí)政的重要依據(jù)，兩者之間經(jīng)常有著密不可分的相互依存關(guān)系。但從總體上和根本上看，黨治國(guó)執(zhí)政的主要依據(jù)和主要方式應(yīng)該是法律而不應(yīng)當(dāng)是政策，這是黨依法執(zhí)政的內(nèi)在要求。因此，在黨從主要依靠政策執(zhí)政向主要依靠法律執(zhí)政的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，我們一定要正確處理法律與政策之間的關(guān)系，既要正確處理不同效力等級(jí)的法律、法規(guī)、規(guī)章與不同層次的政策之間的關(guān)系，也要正確處理不同級(jí)別的執(zhí)政主體依據(jù)不同效力等級(jí)的法律、法規(guī)、規(guī)章與不同層次的政策之間的關(guān)系，做到既積極、主動(dòng)，又平穩(wěn)、有效地實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變。

從強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格遵守法律執(zhí)政向既嚴(yán)格遵守法律、又主動(dòng)創(chuàng)制和運(yùn)用法律執(zhí)政轉(zhuǎn)變。依法執(zhí)政包含兩層含義：一是執(zhí)政黨執(zhí)政要嚴(yán)格遵守憲法和法律，不能超越憲法和法律行使執(zhí)政權(quán)；二是執(zhí)政黨要主動(dòng)創(chuàng)制并運(yùn)用法律執(zhí)政。前者是黨依法執(zhí)政的前提和基礎(chǔ)，后者是現(xiàn)階段黨依法執(zhí)政的重點(diǎn)和方向。既要防止因過(guò)分強(qiáng)調(diào)黨主動(dòng)創(chuàng)制和運(yùn)用法律而使其享有法外特權(quán)，削弱與損害憲法和法律的權(quán)威；又要防止由于片面強(qiáng)調(diào)黨嚴(yán)格遵守憲法和法律，而不能及時(shí)對(duì)憲法和法律進(jìn)行修改，不能迅速把黨的政策和主張轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家意志，影響黨有效解決重大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題。憲法和黨章都明確規(guī)定：黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，沒(méi)有超越憲法和法律的特權(quán)。我們要在嚴(yán)格執(zhí)行憲法和黨章規(guī)定，保證黨執(zhí)政行為合法性的前提下，高度重視黨主動(dòng)創(chuàng)制和運(yùn)用法律執(zhí)政。

從加強(qiáng)自身制度建設(shè)與領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家法制建設(shè)分頭實(shí)施向二者同步推進(jìn)，統(tǒng)一于依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家轉(zhuǎn)變。在加強(qiáng)黨內(nèi)制度建設(shè)與推進(jìn)國(guó)家法制建設(shè)的關(guān)系上，我們必須明確，一方面，建立嚴(yán)格和完善的黨內(nèi)規(guī)章制度，是黨依法執(zhí)政的基礎(chǔ)。治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)。加強(qiáng)黨內(nèi)制度建設(shè)，既是鞏固和提高黨的執(zhí)政能力的迫切需要，也是引導(dǎo)和推動(dòng)國(guó)家法制建設(shè)的迫切需要。另一方面，黨內(nèi)規(guī)章制度本身并不是黨依法執(zhí)政的直接依據(jù)。黨執(zhí)政的對(duì)象是國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，依法執(zhí)政的“法”，只能是憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章。黨內(nèi)規(guī)章、條例是用以規(guī)范黨內(nèi)生活和黨員行為的，而不是用來(lái)規(guī)范國(guó)家、社會(huì)生活以及國(guó)家工作人員和普通公民行為的。總之，我們既要高度重視黨內(nèi)制度建設(shè)與國(guó)家法制建設(shè)之間的依存和銜接，又要準(zhǔn)確把握二者之間的界限和區(qū)別，始終牢牢抓住中國(guó)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政這個(gè)核心和關(guān)鍵，始終緊緊圍繞依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家這個(gè)宏偉目標(biāo)，努力把加強(qiáng)黨內(nèi)制度建設(shè)與推動(dòng)國(guó)家法制建設(shè)統(tǒng)一起來(lái)，把堅(jiān)持依法執(zhí)政的基本方式與實(shí)行依法治國(guó)的基本方略統(tǒng)一起來(lái)，做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法，帶頭守法，保證執(zhí)法，不斷推進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)生活的法制化和規(guī)范化。