解讀涉法信訪

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涉法信訪在過去、現在和未來一個較長時期內將一直存在著，涉法信訪的巨大功效人民不會忘記，歷史也不會忘記。但是，從依法治國建設社會主義法治國家的高度看，從發展的角度看，從一方面我們目前的立法不斷豐富和科學完善，另一方面卻又要面對大量的涉法信訪案件，以致于這些涉法信訪案件引起中央領導的高度重視這一現實看，我們有必要對涉法信訪進行反思和探討，從而獲得一些前瞻性意見。

一、問題的提出

1、涉法信訪機制中的國家權力成分不清、界線不明。一方面，幾乎所有的涉法案件都有法律上的救濟途徑：公民對其不服的行政行為可以在行政復議、行政訴訟中解決，犯罪行為可以在由國家或者自訴人啟動的刑事訴訟中解決，民事糾紛可以在民事訴訟中解決，也就是說，從理論上講，依照憲法以及民事、刑事、行政三大訴訟法等法律行使國家審判權的人民法院本可以成為幾乎所有涉法案件的終局裁判者，即司法權為終局權。人民法院將起到十分重要的作用。另一方面，現行信訪機制中又存在著涉法信訪案件處理權這一國家權力——但是，我們對這一權力的認識和界定遠遠不夠：它的設定是否科學？它屬于何種國家權力？它是對原有依法設定的國家權力的必要補充，還是多余的重復？它的行使是否有全局上的效果？它依照哪一部法律處理哪些案件？等等，我們必須對此有個深刻而科學的認識。客觀現實是，信訪部門接待了大量的涉法信訪案件，徹底處理了其中一部分，但涉法信訪案件卻與日俱增，這反映了涉法信訪案件處理權與原有依法設定的處理權之間，已經出現了互為消蝕的傾向。另外，大量的涉法信訪案件屬于沒有進入訴訟程序，或者沒有窮盡訴訟程序的案件，這又反映了涉法信訪案件處理權往往有臨時或者永久取代司法權的一面。例如這樣一個案件：土地延包期間，某村違中央政策將原承包戶種有成規模果樹的土地無償發包給另一承包戶，引發土地使用權糾紛；新承包戶又分三次將果樹全部砍毀，引發刑事案件和民事賠償案件。至此，該一案包含三個小案：土地糾紛、刑事、民事。但是，該案始終只能進入信訪部門，并且在基層久拖未決，最后在省級信訪部門的接待下，在省級內參的呼吁下，才以被害人得到賠償后不得已息訪而告結。從客觀上講，被害人始終沒有要求放棄刑事訴訟，因此，該案中的刑事案件在法律上并未得到處理，但在信訪機制內，該案就這樣結了。

2、信訪指導思想本身存在著某種矛盾。一方面，憲法規定公民有申訴權，尤其是“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”等所謂信訪經驗的廣泛流傳，和它在某種程度上所起到的示范作用，使得公民或者單位進行信訪大有不到北京不罷休的信心和理由，于是，大量本應由基層解決的案件不得已而擺上高級領導的案頭。另一方面，我們“將問題解決在基層”的指導思想，又往往使我們將很多公民或者單位在基層解決不了的案件仍然批回基層就算了事，不再做督促、檢查和落實。這樣，既賦予公民或者單位有信訪的權力，又將大量信訪案件空批回去了事，這是一個嚴重的矛盾。

另一個更為嚴重的矛盾是，幾乎所有的涉法案件，都有法律上（不含狹義上的信訪法律法規）的申訴渠道，這個申訴渠道就可以看作是具體法律對憲法規定的公民申訴信訪權的落實，我們只需要嚴格執行這個具體法律的規定，就應該是保障了公民的申訴信訪權；否則，社會效益就無從談起，終局結論更是遙遙無期。打個比方，憲法規定公民有勞動（工作）和管理國家事務的權利，但這并不意味著每個公民都可以僅僅以此為由要求進入國家機關成為國家工作人員。顯然，選拔國家工作人員自有一套法律法規來規范，我們只需要嚴格依照這一套法律法規來選拔國家工作人員就足夠了。但是，我們在前述這個申訴渠道（即本來能夠產生終局結論的法律程序）之外，再設定一個抵觸或者部分抵觸該法律程序的信訪機制，這確實是一個不易解決的矛盾。

3、涉法信訪的成因。總體上說，基層工作（不含基層信訪工作——下同）與信訪工作、對基層工作有一定的領導、指導作用的有關機關的工作之間，互相成為對方工作質量不高、效率不高的原因。基層工作對“上”有依賴性，信訪工作對“下”也有依賴性，雙方互相依賴，質量與效率不高自是必然。分開來說，基層工作不過關是根本。但基層工作不過關的原因又是什么呢？筆者以為其主要原因如下：所處的環境不佳，缺乏按規律辦事的機制，責、權不明，違法成本低，冗員多，人員素質不高，缺乏科學競爭機制。例如，河南省高級人民法院副院長謝德安在公開發行的刊物（《公民與法》審判版）2004年第7期上發表文章稱，某基層法院共有工作人員128人，但其中具有法官資格（含院領導）的僅21人。這就是說，該院具有審判案件資格的人數僅為21人，比例僅為1/6——一個絕對驚人的比例。造成這一絕對驚人的比例本身就有違反《法官法》之嫌——誰對造成這一絕對驚人的比例負責呢？再讓這樣的法院完全依法辦案，理論上講是不太可能的！等等。信訪工作監督基層工作不到位是關鍵。信訪工作就案辦案，越辦案越多，養成了基層工作的惰性和依賴性，還容易使那些問題未得到解決的信訪主體誤認為基層工作與信訪工作“官官相護”，是一個利益共同體。

二、問題的解決

1、加強信訪理論研究，創新信訪工作機制。筆者注意到，關于信訪工作機制，理論界進行的研究很少，實務界的研究也只是在近年來才得到自上而下的重視，傳媒從制度層面進行的專題報道或者研究也幾乎沒有。為此應積極引導理論界、實務界加大研究信訪理論的力度，尋求信訪工作機制的創新。

2、科學界定信訪的條件和程序，強化依法辦案并且形成終局結論的觀念，達到減少涉法信訪案件的目的。信訪的條件和程序必須規范，要讓隨意信訪、接訪、違法信訪、接訪者承擔相應的后果；否則，隨意信訪、接訪、違法信訪、接訪必然造成對信訪機制之外原本可以產生終局結論的法律法規的抵觸，降低這些法律的權威性、有效性、統一性。要樹立和強化依靠信訪機制之外那些原本可以產生終局結論的法律法規辦結案件的信心和觀念，并付之于行動，堅定不移地執行下去，形成萬眾一心維護這些法律法規的權威性、有效性和統一性這一局面，從而使使絕大多數案件還沒有進入信訪程序就結案。誠如斯，豈有涉法信訪案件不大幅減少之理？

3、適時改革，加強依法辦案的力度。如前所述，從理論上講，涉法信訪案件幾乎都可以在信訪機制之外得到解決，但現實中，確實有部分案件遲遲不能解決或者錯誤解決而導致當事人信訪的情形。例如，某法院為了迎合不同的當事人而對同一案件炮制了兩份關鍵內容和結論相異的判決書，最后在上訴審程序中才露餡；某檢察機關對自己承認的十多萬元債務先是拒不退還，后又擬制了一份每年退還1000元的協議，最后被央視報道稱，這竟比香港回歸祖國的期限（一百余年）還長；湖北某公安機關違法辦案造成四名教師被錯誤羈押一年多，最終于2004年被央視報道后才撤銷案件；某公安機關為了求得證據而讓被害人再次被強奸，最終仍然辦了一個更大的錯案——將另一個無辜者錯誤羈押一年多；河南某公安機關指派兩名交警出警，該兩名交警趕到現場后卻以自己不管治安為由拒不下車出警，放任被害人圍著他們的警車轉圈而被歹徒繼續追砍；等等。筆者認為，對此主要應從改進第一手工作的質量和效率入手：該查辦有關國家工作人員違法瀆職的堅決查辦，決不手軟；該引入競爭機制的堅決引入，決不遲疑；該淘汰冗員劣員的堅決淘汰，決不含糊；該高薪保障的堅決高薪保障，決不顧此失彼；該下放權力強化責任的堅決下放和強化，決不保守。果如此，豈有第一手工作不硬、不令人民滿意、社會秩序和道德風尚不好之理？豈有涉法信訪成為難題之理？

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4、提高信訪工作人員的法律素養，強化信訪工作的監督、糾錯功效。一個信訪工作人員如果沒有一定的法律素質，那么他的工作就不太可能產生法律意義上的功效，甚至還可能鬧出大亂子，鬧出法律上的大笑話。因此，信訪工作人員應努力提升自己的法律素養，增強其做好信訪工作的能力。

信訪工作的主要角色應定位于：從信訪案件中發現國家工作人員違法瀆職的蛛絲馬跡，并堅決查辦。為此，應從紀檢、監察等部門抽調人員進入信訪機構，進行單獨辦公或者聯合辦公，將重點放在剔除國家工作人員中的害群之馬上，放在糾正國家工作人員的違法瀆職行為上——以此作為信訪工作邁向大有可為、利國利民的方向，從而使基層工作與信訪工作各行其是、各負其責。誠如斯，豈有涉法案件不被解決、涉法信訪成災成害之理