公證改革與發展調查報告

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我國現行的公證制度,產生的時間較短,發展很慢,不完善之處很多，公證界始終也沒有停止過對公證改革的探討,改革了十多年,但收效甚微，幾乎仍是原地不動。究其原因,是因為我們沒有明確的目標，沒有明確的發展方向。我們的發展只不過是被動的隨著社會的發展而發展罷了。

找出一條適合我國國情，具有中國特色的公證體制，是當前公證界必須解決的首要問題，要解決這一問題就要了解我國的基本國情，研究我國公證發展的歷史；研究我國的風土人情，研究人們的法制觀念，公證意識。唯有如此才能找出一條真正適合我國發展的道路來。

公證發展的歷史背景

我國歷史悠久，長期深受君主專政統制的影響，人們法制思想相對較弱，人們潛在的意識形態里，官本位思想較濃重，崇尚的是“權”，優其是公權，直至今日依然如此，人們對公權的向往和追求，是中國人傳統的意識，本能的反應，無論外界的影響如何，一定時期內也很難改變，這種對公權崇尚也為公證的存在創造了有利的條件。

在我國的歷史上也早就有了“公證”。據西安出土的鼎上記載，西周,歷王年間，某人買地邀請幾位大夫作為“公證人”證明買地這一事實,并鑄鼎以記之，鼎上詳細記錄了，買賣雙方當事人，宗地的位置、大小、價值、證明人等，這個鼎上的記載與我們今天的公證書非常相似，這也是典型的以公權的形式證明民事活動的方式，可見，此時“公證”已經行成了，這比羅馬要早近千年，有人說“公證”一詞源于羅馬，也許有可能，要說公證源于羅馬，可就錯了，只不過是我國歷史上均是“諸法合體”，沒有劃分部門法，沒有提出“公證”這一法律概念，沒有文字化罷了，然而,這并不能否定我國歷史上公證的存在。再如，我國歷史上無論是奴隸社會還是封建社會，對耕牛的保護均可見諸于律文當中，無一例外的是，在交易過程中，必須要蓋有“官印”來證明之，這個蓋印的官員，也類似于今天的公證員吧！這種做法一直延續到現在，今天的“牛行事”便是由此演變而來，從某種意義上說這種方式就是公證的活文物了。由此看來我國的公證也源遠流長，在研究公證改革時不要總是把眼光放在國外，什么德國、法國、意大利，他們的風土人情，思想意識，法律理念，與國人截然不同。他們的公證制度，公證體制也必然不適合我國國情。我們只有認真研究我國的基本國情，量體裁衣，才能找出一條適合我們發展的道路來。

我國歷史上的“公證”是利用公權來加以證明的，這取決于人們思想上對公權的追求，因此公證機構絕不能私有化，是符合我國現狀的。

公證的價值取向

公證的價值取向也就是說我們利用公證來謀取哪方面的利益，在哪些方面發揮作用，用他來為我們做什么，其實公證的價值取向無非兩種，一種是經濟效益，一種是社會效益。如果我們追求前者，即以經濟效益為主或僅僅為了經濟效益。那么，就將公證推向市場，將公證企業化，也無可厚非。社會發展到今天，人們都能清楚的看到經濟實體經營最好的方式，無外乎股份制、合伙制、私有制，這些方式將更有利于效益最大化，有利于爭取更多的經濟效益，同時也將給他的員工們帶來更多的經濟實惠。從經濟效講，似乎也是調動公證人員積極性的最有效的手段，壟斷行業，一夜之間，造就一批百萬富翁（公證員）是沒有多大問題的，從單純經濟效益角度上出發，也沒有哪位公證員會提出反對，人為財死嗎，這也是人的本性。然而這樣的后果會呢，什么公信力、公證質量、公證形象將全部被利所掩蓋了，古人所云，“見利忘義”，便是這個道理了。可見，以公證來謀取經濟利益，是不可取的，借助國家賦予的權力，來謀取私利，這顯然也是不公平的。

只追求經濟利益，已經給我們這個發展中國家，帶來了很多的負面影響，帶來了很多的社會問題。決策者也早已看出了這一問題，“一手抓經濟，一手抓文明，兩手都要抓，兩手都要硬”正是在這種情況下提出的。君不見，“以德治國”，“構建和諧社會”的治國方針正在深入貫徹。從北京奧運會也可以看到，我們泱泱大國，孔孟之鄉，禮儀之幫，我們悠久的人文文化，數千年的文明，再現了我中華民族的優良傳統，這是民族的精髓，一個優秀的民族絕不會丟掉他的優良傳統，這也是成就大國、強國的先決條件，而這些優良傳統是要靠一部分人，有組織的去秉承，去發揚，去光大，我們公證責無旁待。

公證的目的之一是為了預防糾紛，穩定社會，達到一個“和”的目的，這與我國的傳統，孔孟思想，構建和諧社會如出一轍，一脈相承，公證利用其監督、預防的功能，對于維護經濟秩序，維護社會的穩定，具有不可替代的作用，同時，公證以其溝通、服務的功能對于傳承民族文化和優良傳統也不容忽視。因此公證對于傳承我國人文文化，構建精神文明，構建和諧社會，具有得天獨厚的條件，公證也必將成為精神文明建設，構建和諧社會不可或缺的部門，這也就是我們公證的社會效益的體現。

社會的文明程度也制約著國家的發展，不文明，不和諧的社會也絕不能成為強國，要成就強國、大國夢，公證就要勇擔傳承文明的使命。可見，公證的社會效益大有可為，且勢在必為。

我們研究了我國的基本原國情，明確了公證的作用和他的使命后。不難得出這樣一個結論，在社會主義初級階段，我們的公證形式只能是公有制形式（行政體制），不能將公證私有化，也不能將公證市場化，公證只能是代表國家行使公證權，這一權利力，直接關乎國家的形象，不能授予任何帶有私有性質的組織和部門，否則他的社會效益就會被削弱退變，甚至會便成謀取經濟利益的手段。

公證的“公有制”，是公證的內在形式，有了內在形式，還要有外在形式，那就是公證的“體”，即以何利形式存在。我們公證體制改革這么多年，“體”幾乎沒有任何改變，這也是我們改革的未果的關鍵所在，從目前來看，制約和束縛公證機構發展的，就是這個“體”的問題，體制不清，權責不明，公證機關的主管機關是誰？他享有哪些權利，應盡哪些義務？職責何在？獨立的公證機關應享有哪些權利？不能獨立該項怎么辦？主管機關濫用權利橫加干涉公證權構內務怎么辦？如果因此出了事將由誰承擔責任？地方司法行政機關的監督權具體是哪些？如此種種，均不明確，而且大多數各級司法行政機關都是把公證機構當作自己的科室來對待，直接或間接地撐握控制公證機構的人、財、物。他們對從公證機構取得利益的需求，要遠遠大于對公證改革的需求，一旦兩者出現矛盾，他們便毫不猶豫的拋棄改革而謀取利益，我們一次次的改革都成一紙空文，便理所當然了，更奇怪的是，他們只享有種種權利卻無須承擔任何責任。試問，在這樣的情況下，公證機構能改變什么，又能革掉什么？

針對這一問題我認為，既然，公證機構沒有上下級之別，哪為什么要劃分省、地、縣三個級別呢，矛盾呀！冠個名又有何意義，形式而已，實屬沒有必要啊，婆婆越多越不利于公證的發展，可否將公證機構全部上劃為省級，由省司法行政機關和省公證協會統一管理、指導，全國公證機構一體化。地縣級司法行政機關對公證機構不享有任何權利（實際上地縣級司法行政機關也沒有能力指導公證機構業務），不得干涉公證機構的任何事務。以便公證機構擺脫地方司法行政機關的束縛。同時完善省級對公證機構的管理和指導方法辦法。明確各方的權利義務，明確責任范圍，這樣的“體”對公證來說，如魚得水，一定會發展很快，這樣也與我們公證協會的體系相一致。誠如是，則公證也應具有如下幾個特征。

一、公證隊伍精英化

業內曾有人揚言：“辦理公證只要有中學文化就足夠了，不就是出具一份公證書嗎，太簡單了”。我想，說這話的人對公證根本就不了解，是的，僅僅出一份公證書并不難，然而對一個公證事項，是否合法，能否給予公證，該出具何種公證這就需要一定技巧和相當高的法律知識作為基礎，否則，就有可能出錯。現在已不是以前，錯了無所謂，很少有人投訴，而現在人們的法律意識普遍提高了，只要有一點不適當，都有可能當被告。實際操作當中，業務水平越高的公證員，越謹慎，拒辦率越高。而那些業務不高的公證員，卻什么事都敢辦，無知者無畏啊！投訴多了，就麻木了，投訴在他們看來，只是運氣不好，沒遇到好人罷了。象這樣的公證員焉能提高公證質量。

公證法中規定公證員從通過司法考試中錄用，這無疑是正確的，但第十九條的規定卻大大降低了門檻，又留了一個不小的后門，到目前為止，該進的都已經進來了吧！這個后門還是關上為好。

大家都知到木桶效應，那個最低的木板才是決定水平高低的關鍵，這個后門（最低的木板）在一定程度上也將影響公證隊伍素質的重要因素，因此我們呼吁盡快關閉這個后門，有真本事你就考進來。

未來的公證員，都必須且應當是法律專家；應具有很高的法律水平和熟練技巧，應具有謹慎的態度，個個都是精英。才能確保公證質量和公信力。基于此，我們應當有步驟，有計劃地將不合格、不能勝任公證工作的公證員或者通過非法途徑騙取公證員資金格人員分離出去。“將在精而不在廣”，應本著寧缺勿濫的原則，從整體上提高公證隊伍的素質。同時在法律上提高公證員的法律地位，實行高薪養廉，達到風險責任與利益成正比。以利形成良性循環。否則有可能出現后繼無人，事實上，近年來我們公證隊伍已呈下降趨勢。

二、法定化

公證既然是以社會效益為本，公證的作用也越來越顯得重要，那么，就應當在法律中規定一定的事項必須公證，如對國有資產的處置，國家機關，國有企事業單位，重大經濟活動，及招標，拍賣等，對這些經濟活動進行法定，必須公證，更能體現這些機關行為的公平、公證性，也有利于遏制暗箱操作，走形式，走過場等違紀行為，也能預防貪污、受賄等到腐敗行為的發生。

為什么總是有那么多的貪官，這在很大程度，是因為對他們在經濟活動中，缺乏監督造成的，對這些活動法定公證的同時。也填補了國家對這個領域監督的空白。

三、獨立化

公證機構應當完全獨立于政府之外，才能不受干涉地行使公證權，如前所述公證機構全部上劃，獨立于地方之外（類似于法院、檢察院），這對于公證機構獨立行使公證權，提高公證質量、提高公信力是非常有利的，如對政府某些經濟行為的監督公證時，公證員可以不再擔心個別領導人的可能對自己不利的行為，不被其左右，依法監督，從而真正達到公平、公正。

公證的獨立遠非僅僅是脫離了當地司法行政機關的干預，更重要的是體制上的獨立。成為名符其實獨立的公證機構，也只有這樣才能夠真正不受任何干預的行使公證職權，才能更好的服務于人民，也才能更進一步推進民主的進程，進一步促進社會的有序性。

公證的性質

一、國有性

即公證只能是國家所有，不能私有化，這是由公證的本性的決定的，公證的任務之一是維護法律的正確實施，他不是單純的維護申請人的利益，而是以“公正人”的身份出現，依法律為準繩，兼顧各方的利益，優以國家利益和社會利益為重。如，違背社會公德的行為、規避國家利益的行為，將不予公證。國有更能體現公證的公正性，否則其公正性，就值得懷疑。

二、社會效益性，

公證是隨著社會的發展，是為了滿足社會的需求而產生的，具有一定的公益性和社會性，他從一開始產生便是為了服務于社會各方面的需求，這也正覯和了我們公證的服務、溝通、監督的職能，因此他從產生到現在都不是經濟主體，而是狹義的社會主體，公證不是為了謀取經濟利益的機構，而是服務社會的公益性的組織。這是公證的本質屬性。如果把這種公益性的社會需求，壟斷后，變成謀取經濟利益的手段，那就會變性，就會帶來很多不利的社會效應。

三、公平、公正性

公平、公正即處理事情合情、合理，正直，沒有偏私，不偏袒哪一方。這是公證的基本要求，是公證存在的前提，也是公證的天職，這是公證固有的性質。

四、預防性

眾所周知，公證的預防性，他的作用便是防范于未然,未雨綢繆,從而減少訴訟,降低社會成本,防止糾紛的發生,防止矛盾產生,進而維護社會的穩定和有序進行,促進社會的和諧。例如，經過公證的民間借貸合同百分之九十九都能履行完畢，而未經過公證的民間借貸合同完全履行的連百分之六十都達不到。由此可見公證的預防性非同一般。試想，如果將國家機關、國有企事業單位的經濟活動，列為法定公證，還會有那么多的貪官污吏嗎？可見公證還具有預防貪污、受賄等犯罪行為發生的作用。

綜上所述，在現階段我國的公證形式，應當是公有制，行政主體，相對獨立于政府之外的體制，公證隊伍應是精英化，公證業務法定化，公證機構一體化，以謀求社會效益最大化為已任。我們在進行公證改革時，請不要忘記公證的社會屬性，不要忘記公證的社會本位、不要忘記公證的功能。也不能只顧部門利益，而不顧國家利益和社會利益，不為利所驅使。應當充分認識到公證不僅僅能取得經濟利益還能維護法律的正確實施，維護社會秩序，更重要的是促進社會文明進程，促進社會文明和諧，傳承民族精神、弘揚祖國優良傳統。這才是我們公證所應承擔的使命。讓我們為這一神圣使命而奮斗吧！！