水利工作改制規劃調研報告

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為深入貫徹落實國家、省、市關于進一步加快水利事業改革發展的戰略部署，促進全市水利事業又好又快發展，年7月底至8月初，市政協組成了以分管領導為組長，市政協研究室、經濟委，市水務局、發改委、農業局等相關單位和部門負責人參加的調研組，就全市水利基礎設施建設情況進行了調研。調研組分別在思茅、景東、鎮沅、江城等縣（區）召開由縣（區）政府、相關涉水部門和單位分管領導以及部分市政協委員參加的座談會，實地走訪查看了5縣（區）已建、在建和擬建的部分水利工程，廣泛聽取意見建議，形成此調研報告。現將調研情況報告如下：

一、全市水利基礎設施建設的基本情況

（一）全市水資源概況。市縱橫，溪流眾多，水利資源豐富，年平均降雨量為1600毫米。市境內共有大小河流600余條，徑流面積在5000km2以上的河流有5條、1000—5000km2的有17條、100—1000km2的有41條。全市總徑流面積45385km2，分屬（江）、江、（江）三大流域，年徑流量326.12億m3，占全省的14.7%。其中，流域15341.7km2，占33.8%，產水量為112.6億m3；江流域27768.5km2，占61.2%，產水量為174.6億m3；流域2274.8km2，占5%，產水量為23.94億m3。全市水利資源的分布在空間上呈現出山區少、壩區多，在時間上表現出冬春季節少、夏秋季節多的特點。

（二）全市水利基礎設施建設情況。歷屆市委、市政府始終高度重視水利基礎設施建設，團結和帶領全市各族人民，堅持不懈大干水利建設，取得了令人矚目的成就。“十一五”期間，全市共完成水利投資25.2億元，是“十五”期間的2倍。截止2010年底，全市共建成中型水庫13座、小(一)型水庫59座、小(二)型水庫218座、塘壩368座，引水工程4.9萬余件。水利工程總件數達5萬多件。蓄水庫容達到5.3億m3，人均庫容204.9m3；年供水能力達11.8億m3，人均供水量456m3。有效灌溉面積173萬畝，有效灌溉率達22.6%。水資源開發利用率為4.7%。水利建設為我市經濟社會發展和人民生活水平的提高發揮了重要的支撐和保障作用。

1、突出重點水源工程建設，水利保障能力得到提升。“十一五”期間，全市緊緊抓住中央擴大內需的機遇，建設了一批骨干水源工程。續建完成了、、口中型水庫工程建設；新開工建設了鎮沅五一、小壩子、景谷曼轉河中型水庫及8座重點小（一）型水庫工程；新建水廠4座。全市新增蓄水庫容6256.6萬m3，新增年供水能力1.2億m3，新增有效灌溉面積16萬畝。水資源開發利用率比“十五”時期提高了1.3個百分點。

2、加快病險水利設施除險加固，防災減災效益良好。五年共投資2.5億元，實現防災減災效益8.1億元。全面完成了4座中型、30座小（一）型病險水庫除險加固，增加了蓄水量、發揮了綜合效益，保障了下游群眾的生命財產安全。積極爭取8條中小河流列入國家年—2015年中小河流治理工程規劃，預計投資1.88億元，年內將開工治理3條。概算投資2.98億元的孟連中緬界河、江城中越界河治理工程已開工建設，將整治河堤63.3公里。

3、重視城鄉居民飲水安全，民生水利得到改善。“十一五”期間，投資2.74億元，共解決了10縣（區）61.22萬農村人口飲水安全問題；投資2.6億元，新建成農村“五小水利”工程17851件，有效促進了糧食增產、農民增收；投資755萬元，實施農村水電電氣化、小水電代燃料建設項目，為促進當地群眾脫貧致富提供了有力的電力支持。各縣（區）城鎮供排水管網體系建設順利推進，管網覆蓋范圍進一步擴大，供水水質合格率明顯提高。工業園區的2個水庫、3個水廠已建成投入使用，第三水廠開始向思茅主城區供水。思茅主城區供水水質合格率達99%，日平均供水2.96萬立方米。

4、強化水資源管理，生態環境建設與保護取得新進展。一是加強水文網絡建設。建成國家基本水文站14個，專用水文站10個，泥沙站10個，土壤墑情站6個，蒸發站15個，水質常規監測斷面37個，雨量站131個，基本形成了覆蓋全市主要、湖庫和飲水水源地的水文要素信息監測、采集、分析、傳輸水文網絡體系。二是強化依法治水。先后頒布和修訂了《市主城區供水管理辦法》、《市主城區排水管理辦法》、《市思茅河道管理辦法》等一批地方性法規，水資源管理進一步加強；堅持每年向社會《市水資源公報》；組建了全市水政監察隊伍，水政監察執法工作得到加強。三是加大城鎮污水處理力度。全市共爭取污水處理項目10個，項目總投資54366.36萬元，累計到位資金17207.37萬元，累計完成投資25143.1萬元。思茅二期、景谷及墨江污水處理廠已建成并投入試運行，其他縣（區）7個污水處理廠正抓緊推進。四是重視水生態環境綜合治理和水源地保護。全市縣級以上城市供水水源地保護力度加大。實施了7件小流域水土保持重點治理工程，累計治理水土流失面積516km2，保護生態面積2273km2。思茅中心城區河道環境綜合整治工程已被列入國家發改委、財政部外國政府貸款備選規劃，項目已通過德國復興信貸銀行評估，可行性研究報告已通過省發改委評審。

5、加大農田水利建設力度，農業綜合生產能力得到提升。全市完成中低產田（地）改造27.83萬畝。認真組織實施大型灌區續建配套與節水改造項目，完成了概算投資1999.97萬元的全省重點中型灌區景東縣川河中型灌區節水配套改造項目建設。全市新建、維修改造溝渠48531件，其中流量0.3m3/s以上溝渠262件，控制水量10.42億m3，機電提灌78處。新增灌溉面積1.72萬畝，改善灌溉13.7516萬畝。

6、創新機制體制，水利改革穩步推進。2006年完成了市級水務一體化改革，2010年完成了各縣（區）城鄉水務一體化改革。水利工程管理體制改革得到推進，水價改革繼續深化。進一步加快推進以小型水利工程產權制度改革為核心的農村小型水利工程管理體制改革，按照《市農村小型水利工程管理體制改革實施意見》的要求，6個縣基本完成了改革任務，4個縣完成了60%，今年內將全面完成。加強水資源費征收管理，努力發揮市場機制在水資源配置中的基礎性作用。各縣（區）加快了水價改革步伐，積極推進農業水價綜合改革，主城區綜合水價達3.5元/m3。

二、存在的主要困難和問題

（一）水利基礎設施仍然脆弱。一是水利設施分布不均，工程性缺水問題較為突出。全市已建成的水利工程設施壩區多、山區少，水利有效灌溉程度僅為22.6%，近4/5的耕地“靠天吃飯”。現有水庫人飲或農田灌溉水利設施不配套，綜合效益沒有得到很好地發揮，溝渠防滲標準低，供水保障能力弱。按現有水利工程的供水能力，至2015年和2020年，全市將分別缺水10.7億m3、17.3億m3，缺水率分別達47.6%和59.5%。二是骨干水源工程較少。全市小型水庫占已建成水庫的比例高達95.5%。三是病險水利設施較多。已建成的290座水庫中，小（二）型以上病險水庫占到了總數的76%。四是蓄引水比例不合理，供水保證率低。蓄水工程僅占總供水量的30.6%，蓄引水比為1:2.2。五是防洪抗旱減災體系建設滯后。泥石流、滑坡、山洪等災害監測與防御能力不足。縣(區)及鄉（鎮）集鎮人口集中的地方防洪工程體系薄弱，非工程措施體系不健全，防洪標準偏低。全市約有40%的人口、15%的耕地和3.14%的工農業總產值直接受洪水威脅。抗旱基礎設施薄弱，應急備用水源建設滯后，抗旱應急管理體制機制不完善，應對氣候變化和突發水公共安全事件的能力還不強。六是水資源開發利用率不高。我市水資源量占全省的14.6%，居全省第一，但水資源時空分布不均、年際變幅明顯，水資源利用方式粗放，與城市、人口、耕地等分布極不協調。全市水資源開發利用率僅為4.7%（不含水電開發），不到全省平均水平的1/2、全國平均水平的1/7。

（二）水利建設投入仍然不足。一是項目建設投入不多。“十一五”期間完成的25.2億元水利基建投資，僅占全市固定資產總投資的3%，是全國平均水平的1/3，并且基本集中在了大中型水利設施建設上，與人民群眾生產生活密切相關的小型水利設施方面財政投入相對不足，特別是農村取消“兩工”之后,基層“五小”水利投入銳減,建設力度明顯放緩。二是前期工作經費、配套資金等籌措困難。水利工程項目前期工作經費投入不足，配套資金沒有及時足額到位，致使一些亟需建設的骨干水源、民生水利及病險水利設施除險加固項目前期規劃不到位，項目儲備不足，制約了項目的規劃、論證、儲備，影響了全市向國家、省爭取支持和建設的力度。

（三）城鄉居民飲水水利設施建設壓力大。城市及農村水源建設滯后，城鄉安全飲水覆蓋率低，與人民群眾生產生活密切相關的水利問題依然突出。一是農村居民飲水安全困難面大。全市78.17萬農村居民飲水安全問題還沒有得到徹底解決，占全市總人口的30%，占全市農業總人口的37.4%；已解決飲水安全的部分地區，建設標準低、水源不穩、水源保護壓力大、保障程度不高，集中式供水比重低。二是城鎮居民安全飲水保障能力不高。孟連、景東、西盟、等縣城供水仍靠天然河道徑流引水，安全隱患較大。

（四）“重建輕管輕用”現象較為普遍。我市國管水利工程管理單位49個(其中純公益性水管單位33個，準公益性水管單位16個)，現有職工428人(其中退休人員70人)。水管人員冗員多、年齡偏大、歷史包袱重。一是小（一）型以上水庫工程運行維護管理人員及資金投入不足，“兩費”（即公益性崗位人員基本支出和公益性工程維修養護經費）還沒有完全足額落實。二是小（二）型水庫的管理人員和經費基本沒有落實，以包代管、以租代管的現象比較普遍，水庫的運行維護管理還處于空白。三是大量的農村“五小”水利設施更是無人管護，尤其是農村“兩工”取消后，情況更為嚴重。四是已建成的水利設施中，尤其是投資比較大的骨干水源工程，除國家和省里的投入外，市縣（區）配套資金不足，致使溝渠等硬件基礎設施配套不完善，蓄水、防洪、人飲、灌溉、發電等綜合效益發揮不充分。

（五）水利建設、管理和經營人才匱乏。目前全市水利系統人員老化，結構不合理，文化與專業知識結構出現斷層，綜合素質參差不齊，水利專業人才緊缺。一是水利部門現有的人員數量、結構和專業知識很難適應水利事業發展的需要。全市水利系統在職職工1408人，其中水利及相近專業人員578人，占41％，平均年齡接近50歲，特別市水務局在職職工平均年齡高達52歲。二是基層水利單位專業技術設備老化，辦公條件簡陋，工作經費不足，無法滿足工作需要。三是缺乏培養和引進中高級人才的激勵機制和物質基礎。

（六）水利體制機制改革亟待深化。水利科學發展的長效機制還未形成，行業能力還不適應現代水利事業發展的要求。一是水管理體制還不健全。水利基礎設施投資、建設和管理職責尚不夠明確，“一龍治水，多龍管水”的局面還沒有真正改變；二是水價形成機制不完善。現行農用水費價格還沒有體現價值規律，有的地方甚至連收取水費都很困難；三是水利投融資體制、水資源管理體制改革還需進一步深化。

三、加快推進全市水利基礎設施建設的建議

緊緊抓住黨中央、國務院出臺中發〔〕1號文件、國務院關于支持云南建設面向西南開放的重要橋頭堡及省委、省政府關于加快實施“興水強滇”戰略等機遇，堅持科學規劃、統籌兼顧、民生優先、促進發展的原則，以保障供水安全、防洪安全、生態安全為核心，全面貫徹落實水利改革發展的戰略部署，以水資源的可持續利用保障經濟社會可持續發展，為推進生態、和諧、妙曼建設提供堅實的水利支撐和保障。

（一）加強組織領導，突出抓好項目儲備。從事關全市經濟社會發展全局和經濟安全、生態安全、邊防鞏固的高度來認識和加快水利事業發展，把水利發展納入各級領導班子政績考核的主要內容。切實落實水資源規劃、建設、管理行政首長負責制，建立水利發展激勵和問責機制。發改、財政、國土、水利、林業、農業、環保、電力、煙草等部門和單位應盡快細化完善各項配套措施和辦法，合力推進水務事業的建設與發展，為水利發展提供優質服務。加強統籌規劃，著力做好項目前期工作和儲備工作。借鑒、景東等縣的經驗，實行項目前期費滾動使用的辦法，突出抓好必要的項目儲備，做到開工一批、推進一批、論證一批、儲備一批，最大限度地爭取一批重大水利工程項目列入國家和省里的計劃盤子。認真規范項目審批，簡化項目審批程序，積極推行部門并聯并行審批。

（二）加大資金投入力度，切實改變水利基礎設施脆弱的局面。積極爭取中央投資、努力增加地方財政投入、多方面吸納社會資金、充分調動群眾投工投勞積極性，切實改變現階段水利投資渠道單一，資金嚴重不足的局面。一是通過強化農村金融貼息貸款、水資源費征收再投資,建立“以錢養事”新機制，努力增加各級財政投入。二是積極整合資金。充分發揮涉農資金富聚效應和放大效應作用，采取資金分部門、按原渠道管理,項目建設內容按水利總體規劃布局,整體推進，綜合治理。三是通過“一事一議”、“民辦公助”、“以獎代補”等形式調動農民群眾投工投勞進行水利建設的積極性。四是積極吸納社會資金，按照“民主謀水利、民眾干水利、民營興水利”的發展思路，推進民營水利工程建設。

針對全市水利基礎設施比較脆弱的狀況，建議一是生命安全方面，重點推進病險水利設施除險加固工程、縣（區）城鎮防洪排澇工程建設，進一步增強、水庫、堤壩的防汛抗旱應急能力。抓住重點，全面完成大獨田、草壩、丁家凹、曼昔等4座病險水庫出險加固，推進9座小（一）型、179座小（二）型病險水庫及15座病險水閘除險加固。二是生活保障方面，進一步加快城鄉供水工程建設，切實解決飲水安全問題。積極有效整合資金，提高建設標準，推行集中供水。重點提升10縣（區）主城區及不在縣城駐地93個鄉（鎮）集鎮安全供水保障能力，有條件的地方延伸集中供水管網，探索發展城鄉一體化供水。高度重視民生水利，下大力氣推進新農村飲水安全工程建設，徹底解決78.17萬居住在山區、半山區農村居民的飲水安全問題，進一步提高城鄉安全飲水覆蓋率。三是生產發展方面，重點推進骨干水源工程建設、大中型灌區節水配套工程改造和“五小”水利工程建設，提升現代農業綜合生產水平。加強現有工程的挖潛改造，開工建設一批前期工作基礎扎實、對產業發展帶動力強的水利建設項目。一方面，推進骨干水源工程規劃建設，解決工程性、區域性缺水問題。緊緊抓住“十二五”期間省里規劃建設300件骨干水源工程的機遇，全面完成在建3座中型水庫建設，抓緊推進列入項目儲備庫的12件中型水庫前期工作，爭取開工13件小（一）型、16件小（二）型水庫。通過兩個“五年”的努力，徹底解決“兩山”和“三江”（江、江、江）流域工程性缺水問題。另一方面，推進農田水利基本建設，服務全市標準化農田建設。抓住省里“十二五”期間實施小型農田水利重點縣建設，完成200萬件“五小水利”工程的機遇，結合我市山區面積大的實際，因地制宜，大力發展受農民群眾歡迎，投資少、見效快、效益好的山區“五小”水利等民生水利設施，盡快改善山區、半山區農村用水條件，讓廣大山區群眾共享公共財政的陽光。整合項目和資金，加快推進已建小（一）型以上水庫配套溝渠、規模以上農業灌區干支渠防滲及田間渠系續建為重點的配套節水改造工程建設，進一步提升農業綜合生產能力。四是生態保護方面，重點推進水源、水體和水環境保護工程建設。大力實施水土流失、重點中小河流綜合治理項目，開展河道清淤疏浚和鄉鎮防洪抗旱試點工程建設，進一步加強水資源管理和水土保持工作。抓住全市林地利用總體規劃修編的機遇，積極探索生態公益水源林防護體系建設，重點加強城鄉飲用水供水水源、水體保護和水質監測，積極爭取和實施水保項目。加快城市污水處理項目建設進度，積極探索城市污水處理廠正常運行的長效機制，切實推進水資源可持續利用。

（三）堅持水利基礎設施建設、管理、使用并重的原則，切實提高水資源綜合利用率。充分挖掘潛力，最大限度發揮已建水利設施的功能和綜合效益，統籌解決飲水和農田灌溉用水問題，努力提高水利設施綜合利用效率。加大對大中型、小（一）型、小（二）型水庫的管理和使用力度，充實管理人員，落實管理經費，創新管理機制，完善管理制度，提高利用效益，充分發揮其骨干水源的輻射帶動作用。高度重視事關千家萬戶的“五小”水利設施的建設和運行管理，以構建和完善農民用水戶協會內部管理機制為重點，以行政區域或水利工程為單元，推動基層用水戶協會的不斷建立和發展，切實改變重建、輕管、輕用的局面。已建成的各類水電站應在可控范圍內進一步加快補建城鄉供水和農田灌溉用水工程；新建水電開發項目對城鄉飲水和農田灌溉用水確有影響的，應把二者納入規劃，同時審批部門應將其作為項目審批的前置條件。

（四）加快水利體制機制改革，實現科學治水和依法管水。加快水管體制改革，增強內在動力和活力，建立一種調動各方面積極性、增強自我造血功能、具有激勵作用的科學體制機制，促進水利事業持續、穩定和健康發展。一是堅持依法管水。嚴格執行《水法》、《防洪法》和《水土保持法》等法律法規，加強地方水務立法，重視廣大農村涉水管理的村規民約等約束機制建設，把水利建設、發展、管理納入法制軌道。健全水事糾紛調處機制，加強執法隊伍建設，促進社會和諧穩定。二是堅持科技強水。以提高創新能力為核心，以支撐全市水利發展為目標，加快對水資源優化配置、防災減災、節約用水等適用技術的吸收、消化和推廣應用，強化水文氣象和水利科技的支撐作用。三是堅持改革活水。科學制定水資源利用總體發展規劃，推進水資源管理體制、水利工程建設和管理體制、水價改革及投融資體制改革。按公益性、準公益性、經營性等不同水利基礎設施性質，分類推進改革。穩定和加大公益性、準公益性水利基礎設施財政資金投入建設和管理的機制；發揮市場機制的作用，引導經營性水利基礎設施建設和管理走向市場，實行自主經營、自負盈虧；深化小型水利設施產權制度改革，探索社會化、專業化水利工程管理模式。吸收借鑒城市建設積累的一些有益經驗，在國家的支持下，讓一部分經營性水利基礎設施建設嘗試走市場化的路子。四是堅持人才興水。全面實施水利人才戰略，下大力氣，加大投入，創新人才招聘、管理和使用機制，大力引進和培養水利建設、管理和經營技術人才；加強職業教育培訓，不斷提高基層水管人員的業務能力和技術水平，為全市水利事業全面發展提供人才智力支持。