農村改革情況調研報告

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縣農村綜合改革工作從年開始，至年底已全面完成，鄉鎮機構、農村義務教育、鄉鎮財政管理均按照新的體制和模式運行。改革后，鄉鎮機構、財政體制、義務教育體制運轉基本正常，社會政治大局保持穩定，但也還存在一些問題需要做深入研究加以解決，進一步深化和完善農村綜合改革成果，為建設社會主義新農村創建更好的體制機制。

一、我縣農村綜合改革的基本情況

1．以轉變政府職能為重點推進鄉鎮機構改革。一是合理調整了行政區域。將30個鄉鎮調整為23個鄉鎮（其中建制鎮18個，鄉5個），精簡了23.4%，一類、二類、三類鄉鎮分別為9個、12個和2個。二是科學配備了鄉鎮領導班子。按照一、二類鄉鎮9名，三類鄉鎮7名的標準配備領導職數，實行鄉鎮黨政一把手一肩挑，提倡在法律允許范圍內交叉任職，全縣鄉鎮領導職數由337人精簡為203人，精減39.8%。三是規范了鄉鎮機構設置。根據市委、市政府批復的改革方案，全縣鄉鎮機關工作機構統一設置“四辦一所”，即黨政綜合辦、人口和計劃生育辦、經濟發展辦、民政與社會勞動保障辦、財政所。鄉鎮事業站所統一設置為以縣管為主的林業站、水管站、國土所、動物防疫站和鄉鎮管理為主的計劃生育技術服務站（與人口和計劃生育辦公室合署辦公）、農村綜合服務站、村鎮建設站、文化體育站共八個事業機構，并于去年9月1日整合到位，按新的職能掛牌運轉。四是完成了人員定崗分流任務。通過改革共分流人員754人。其中通過動員自愿選擇分流、整體退出分流、恢復真實年齡分流、查處違紀違規人員分流等方式分流人員578人，占分流人數的76.7%；通過競崗分流人員176人，占分流人數的23.3%。五是落實了分流人員的基本待遇。縣級財政下拔資金676萬元用于分流人員的基本生活費的發放，通過預留、借支和壓縮其他支出等途徑籌措資金500多萬元用于辦理分流人員的養老保障和醫療保險。今年起，分流人員的基本生活費和養老保險、醫療保險單位部分納入縣級財政預算。

2．以落實經費保障新機制為重點推進農村義務教育改革。一是撤銷鄉鎮聯校，理順管理關系。30個鄉鎮聯校全部撤銷，減少了管理層次，減輕了財政負擔，提高了工作效益。同時將教師資格認定、招聘錄用、職務評聘、調配交流、培訓培養、考核獎懲、檔案管理等職能均按上級要求劃歸教育行政部門履行。二是開展競聘上崗，優化教師隊伍。從年起，我縣連續三年開展教師優化組合與競聘上崗工作，先后有1569名教師通過提前退養和離崗學習等途徑分流。三是調整學校布局，改進辦學條件。經過改革，全縣中小學由2000年的1245所調整到目前的308所﹙小學255所、初中45所、高中8所﹚，調減937所，學校總數調減了四分之三。三年來，縣財政共安排危改資金1000萬元，累計改造危房7.12萬平方米，學校D級危房全部消除；實施寄宿制學校建設項目10個，現已全部竣工投入使用；爭取上級專項資金548萬元，縣級配套資金200多萬元，為236所學校裝備了現代遠程教育設施，全縣中小學以上學校全部實現了教育裝備現代化。四是切實加大投入，提高保障水平。近三年來，我縣每年獲農村稅費改革轉移支付4459萬元，其中用于教育3031萬元，占68%，高于全市65%的平均水平。“兩免一補”經費、教師工資及學校公用經費落實到位，教師工資全部由縣統籌，基本工資直接撥入教師在銀行的個人工資帳戶。同時，縣財政對學校公用經費的預算有較大幅度的增加，教育經費得到了有效保障。

3．以增強財政保障能力為重點推進鄉鎮財政管理體制改革。一是促進鄉鎮依法組織收入。對鄉鎮使用票據實行“存量控制、網上申購、規范填錄、對號核銷、票款同行、當月結清”的管理辦法，同時實行了“單位開票、銀行代收、財政統管”的新型非稅收入征管模式，有效杜絕了違規使用非稅收入票據行為，確保收入及時足額入庫，既堵住了收入漏洞，防止了截留挪用、坐收坐支行為，又治理了亂收費、亂攤派行為，確保了減輕農民負擔工作落到實處。二是促進了鄉鎮支出規范管理。對鄉鎮支出實行“年初預算、分月申請、明確職責、把握權限”的管理，嚴格執行“一支筆審批”和“聯審會簽”制度。整個支出管理工作均在網絡上進行，確保了鄉鎮支出報審及時，違規支出得到了有效控制，重點支出得到了保障。三是促進了鄉鎮銷赤減債。鄉鎮債務臺帳建立后，全縣建立了嚴格的縣級審批制度，從源頭上防止鄉鎮盲目舉債。同時，將消赤減債納入全年目標管理考核內容，并引入創新機制，建立了償債準備金。四是促進鄉鎮財政職能轉變。鄉鎮財政管理體制改革后，鄉鎮財政的工作重心及時發生了轉移。首先是將涉農補貼資金全部納入了鄉鎮財政信息化管理范圍，保證了涉農補貼及時足額發放到戶；其次是調整財政支出結構、整合政府支農資金，加大了對農業和農村基礎設施與公益事業的支持力度；然后是加強了對村級財政的監管，有62個村實行了“村帳鄉代管”。

二、農村綜合改革存在的困難與問題

1．鄉村財力缺口大，鄉村正常運轉難。農村稅費改革后，盡管上級財政給予了稅改轉移支付補助，但與稅改前相比，鄉鎮可用財力大幅減少，鄉村財力缺口較大，雖然通機構改革減人、減事、減支，精減了一批財政供養人員，但大部分轉崗分流人員的一些費用還要靠財政支付，加之法定硬性支出、政策性增支措施不斷出臺，離退休人員、優扶對象還要靠財政保障，鄉鎮財政實際支出一時難以減少，收支缺口仍不斷增大，財政運行日益困難。另外稅改后鄉鎮可調劑資金減少，鄉鎮財政在運行中舉債和擠占專項資金現象時有發生，對鄉鎮政權的運轉、社會各項事業和鄉鎮經濟的發展產生沖擊和影響。農村稅費改革后，對村統籌提留全部取消，村級沒有了辦公經費來源，村級干部大多是義務工作，村級運轉舉步維艱。

2．鄉鎮機構情況復雜，完全整合到位難。鄉鎮雖然統一設置了“四辦一所”和八個事業站所，但部分鄉鎮沒有按新的機構、新的職能開展工作，仍然沿用老模式運作，導致部分工作難開展，難協調，難對口。如鄉鎮企業辦、鄉鎮勞動站在改革中已被撤銷，其職能和上崗人員都已分別劃入經濟發展辦和民政與勞動保障辦，若不進行整合，兩個單位已不具備事業單位法人資格，難以正常開展工作；農技站、農機站應合并成立農村綜合服務站，但是由于人員待遇、工作經費、債權債務等不好處理，難以真正進行整合。部分劃歸鄉鎮為主管理的事業站所，如農村綜合服務站、村鎮建設站、文化體育站，因鄉鎮財力有限又沒有執法權，出現了鄉鎮和縣局都不好管理的現象。加上改革時，我縣根據實際情況，為鼓勵選擇自愿分流，減小分流人員的心理落差，在改革方案中對上崗人員的編制性質沒有明確，只講了對上崗人員逐步提高財政供養標準，事業站所人員待遇沒有一步全部到位，在工作中重經營、收費，而執法、服務等公益性職能沒有很好地發揮。還有個別鄉鎮因工作需要，出現了分流人員在上崗而上崗人員離崗的現象。這些情況對工作開展和社會穩定都產生了一定的影響。

3．鄉村債務沉重，有效化解難。據統計，至底，全縣鄉鎮債務為1.93億元，其中興辦企業形成負債1470萬元，占7.6%；興建公共設施負債4590萬元，占23.8%；彌補經費開支形成負債4548萬元，占23.6%；農村“兩會一部”清理轉嫁負債5532萬元，占28.7%；墊付稅收及其他負債3160萬元，占16.3%。全縣村級債務為6861萬元，1128個行政村有959個負債，占總村數的85%，債務中借款金額達4784萬元，占總債務的70%。居高不下的鄉鎮債務，嚴重阻礙了農村綜合改革各項工作進程，成為農村綜合改革必須越過的一道坎。改革前，鄉村債務可以通過提留、統籌和各種渠道攤派逐步消化。稅費改革后，統籌和各種收費一律取消，村提留的征收和使用辦法也進行了改革，債務的償還缺乏后續資金來源，而且鄉村負債面廣、時間跨度長、成因復雜，負債的鄉村大多數是底子薄、基礎差、經濟發展緩慢的地方，盡管各地都在設法化解鄉村債務，但效果甚微。特別是對化解重點、難點鄉村債務（如欠上級的支農周轉金、銀行貸款、農村合作基金會股金等）方法不多，效果差，消化難度很大。

三、深化農村綜合改革的對策和建議

農村綜合改革工作涉及面廣，政策性很強，情況復雜，研究農村綜合改革時，即要從總體上研究農村各項體制改革的問題，把它作為一個系統工程通盤考慮，又要針對具體問題對癥下藥，做到分步實施、逐步深化、不斷完善。

1．完善“三項改革”，鞏固成果。一是鞏固鄉鎮機構改革。鄉鎮內設機構要按規定整合設置。要嚴格按市縣相關文件精神進行整合設置，對規定之外的機構要一律撤銷，牌子要一律摘除，要嚴格按照改革方案和有關文件所核定的機構和劃定的職能開展工作。人員要按規定到崗到位。凡是在鄉鎮事業單位競聘上崗中選擇了自愿分流和競聘分流的人員，要一律離開工作崗位，凡是競聘上崗人員一律要到崗到位。個別鄉鎮確因工作需要，可從分流人員中進行反聘，但反聘人員不得享受分流人員待遇。根據市里的改革方案和有關文件規定，凡競聘上崗人員都是公益性崗位，納入財政供養。上崗人員希望出臺具體的案，如要通過幾年時間，每一年提高的幅度是多少，到哪一年實現全額財政供養，以平息他們內心的燥動，能夠全身心地投入工作。進一步理順事業站所管理體制。從調查的情況來看，以縣管為主的事業站所工作運轉良好，基本待遇有保障，有工作目標，有管理辦法，有考核機制，執法與服務都能較好到位。而以鄉鎮管理為主的事業站所，因為待遇、經費難以足額到位，鄉鎮除了把上級的撥款全部給予站所外，很難再提供資助，站所不得不以經營、收費為主來彌補經費缺口，以致公益性職能很少有人去理會。因此，按照管理權限和執法權限建立以縣局管理為主的事業站所管理體制，對各站所的工作職責做進一步的明確，并建立目標管理考核機制，促進事業站所真正地肩負起公益性職能，為農業生產提供良好、及時地服務，才能更好地促進農村經濟發展。二是深化財政體制改革。加快公共財政建設，進一步調整財政支出結構。各級財政要向農村傾斜，財政收入新增部分要增加農村支出的比重，新增教育、衛生、文化等投入主要用于農村。把農村公共支出逐步列入財政支出范圍。鄉村道路建設等農村社會事業經費和村干部報酬、村辦公經費、五保戶供養等村級經費應列入縣級以上財政支出范圍。建立村級組織運轉經費保障機制，并采用“村帳鄉代管”管理辦法，規范村級財務開支與管理，確保村級組織正常運轉。推廣“鄉財縣管鄉用”管理辦法。在堅持鄉鎮財政預算管理權不變、資金所有權不變、資金使用權不變、財務審批權不變的前提下，實行“鄉財縣管”，進一步規范鄉鎮財政預算管理和收支行為，強化財政監管措施，保證鄉鎮政權正常運轉。轉變鄉鎮財政所職能。逐步向鄉鎮會計核算中心過渡，負責鄉村優撫、農村補貼發放及財政支農資金、農村低保和農村合作醫療資金管理。三是完善農村義務教育管理體制改革。完善教育經費保障機制。建立政府投入為主、各級責任明確、財政分級負責、經費穩定增長的農村義務教育經費保障機制。重點做到四個保障，即：保障教師基本工資、政策性津貼全額納入財政預算；保障學校公用經費；保障校舍維修改造資金；保障貧困生救助資金。要按照“整體規劃、分級負責、分步實施、逐年推進”的要求實施初中標準化建設工程，加大農村寄宿制學校建設力度。完善教育人事制度。建立教育人才交流服務中心，構建教師流動統一管理與服務平臺。建立城鎮教師到農村支教、示范學校教師到薄弱學校支教制度。全面推行教師“三考”（文化水平考試，教育教學能力考評，現實表現與績效考核），建立教師成長檔案，實施名師工程。完善農村教育管理體制。建立縣級教育行政部門管初中、初中管理生源地小學的體制。進一步完善農村義務教育經費管理體制，以中小學為單位實行部門預算，并逐步實行國庫集中支付。整合農村普通中小學、縣級職教中心、農村廣播電視學校、鄉鎮農校等教育資源，統籌區域內農村教育發展。

2．妥善處理鄉村債務，杜絕發生新債。一是分類化解，妥善處理老債務。要分清涉農債務形成原因，在核實債務的基礎上，集中財力、資產、資源，在近期內優先予以全部化解。對鄉村借貸和擔保用于興辦企業所形成的債務，嚴格實行政企分開，重新明確債務主體，按《企業法》、《破產法》等規定處理。對用于鄉村辦學辦醫所形成的債務，要通過增加收入和資產置換，予以清償。對尾欠工程款，要采取逐項審計等措施予以進一步核實，把不合理、不合法的支出核減下來，在核實的基礎上，及時清理結帳，通過產權置換和籌集現有資金，制訂還款計劃，分期予以償還。對鄉村老債務的化解，一方面要鄉村通過增收節支、大力壓縮非生產性開支，拍賣交通工具，拍賣、租賃閑置辦公用房、公共設施等資產籌集資金化解債務；另一方面要爭取上級財政安排專項資金幫助基層化解鄉村債務，重點是鄉村借債興辦企業現已倒閉破產無法歸還的債務及鄉村對教育事業、道路、農業開發、農業結構調整、農業稅與統籌款尾欠、基礎設施建設等形成的債務。二是創新機制，從根本上控制新增債務的產生。要建立起精簡高效的鄉村行政管理體制。合理界定鄉鎮財權事權，深化行政、教育、衛生等事業單位的體制改革，不斷加大“減人、減事、減支”的力度，控制政府和部門經費支出的增長。同時嚴格新增債務責任追究制度，鄉村主要領導干部離任時，要對其任期內經濟活動進行審計，堅持先審計后任用，防止前任的“政績”變為后任的包袱和群眾的負擔；對未經批準產生的新增債務，按照“誰決策誰負責，集體決策由主要領導負責”的原則嚴肅處理；對不按規定程序決策、盲目舉債和為單位舉債擔保等造成經濟損失的，主要負責人不得提拔重用，并予以嚴肅查處。

3．加強研究，統籌推進，更好地為新農村建設服務。新農村建設離不開農村綜合改革。推進新農村建設，很關鍵的一條，就是堅持城鄉統籌，理順城鄉發展的體制和機制。而農村綜合改革，就是先從鄉鎮機構、農村義務教育、縣鄉財政管理三個領域的改革入手，解決減輕農民負擔、實現公平教育、改革國民收入分配的體制機制問題。把“三項改革”與其他配套改革納入新農村建設中統籌推進，把農村綜合改革與新農村建設有機地結合起來，進一步加強有關問題研究，特別是在改革中出現的困難和一些深層次問題，更需要我們在今后的工作中進一步地去思考、去研究、去解決，才能使改革不斷延伸、不斷深化，才能使改革取得實效。近幾年來，從中央到地方，出臺了一系列“三農”政策，為農村經濟社會發展起到了極大的推進作用。我們一方面要認真梳理、繼續用好這些“三農”政策，另一方面要找出統籌城鄉發展的瓶頸，研究解決農業投入長期不足、城鄉居民共建共享改革開放的成果、農民穩定增收的長效機制、部分部門“管城不管農”、農村公共服務領導人才資源短缺、農村土地流轉制度創新、農村經濟發展的后勁不足、鄉村管理職能調整、農民權益保護等問題；研究農村綜合改革與“三農”、與新農村建設、與農民增收、與構建社會主義和諧社會之間的關系。通過加強深層次問題研究，把農村綜合改革工作不斷引向深入，推進新農村建設。