環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化運(yùn)作現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告

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環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化運(yùn)作，是我區(qū)在城市管理方面推陳出新、積極探索的重要舉措，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)資源來(lái)向社會(huì)提供清掃作業(yè)服務(wù)。這樣，既有利于提高政府工作效率，變“繁忙政府”為“有為政府”、“效率政府”，又能通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)使資源和服務(wù)快捷、高效、靈活配置。

一、現(xiàn)狀

2012年，我區(qū)的環(huán)衛(wèi)運(yùn)作正式啟動(dòng)。1月，轄區(qū)環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務(wù)面向社會(huì)公開招標(biāo)，并由此將環(huán)衛(wèi)清掃工作推向市場(chǎng)。之后（月），招標(biāo)工作又分兩批在全區(qū)各街道轄區(qū)全面鋪開，8家環(huán)衛(wèi)公司承包了378萬(wàn)平方米的道路清掃保潔和日產(chǎn)652噸生活垃圾人力收集、清運(yùn)工作。到目前為止，全區(qū)納入市場(chǎng)化運(yùn)作的清掃面積達(dá)810萬(wàn)平方米，市場(chǎng)化運(yùn)作總體效果較好，主要有以下4個(gè)方面的優(yōu)點(diǎn)：

（一）提高了環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量

首先表現(xiàn)在環(huán)衛(wèi)作業(yè)覆蓋面積的及時(shí)擴(kuò)大。隨著城市的建設(shè)和發(fā)展，城市區(qū)域面積在不斷擴(kuò)展，環(huán)衛(wèi)作業(yè)作為一種市場(chǎng)資源迅速延伸到了城市發(fā)展的前沿，全區(qū)清掃面積達(dá)810萬(wàn)平方米，相比市場(chǎng)化運(yùn)作之初的380萬(wàn)平方米增長(zhǎng)了113.16%。

其次表現(xiàn)在實(shí)際從事清掃人員數(shù)量的增加。市場(chǎng)化初期，各公司為確保工作達(dá)到合同要求，均不同程度增加了清掃人數(shù)，全區(qū)實(shí)際從事清掃作業(yè)人數(shù)為950余人，比市場(chǎng)化運(yùn)作前實(shí)際增長(zhǎng)了20%以上，目前人數(shù)達(dá)到了2500人左右。從事清掃人員的增加直接作用于作業(yè)質(zhì)量的提高。

第三表現(xiàn)在清掃保潔次數(shù)和效率的提高。以前全區(qū)街道僅在二環(huán)路范圍內(nèi)開展了延時(shí)保潔工作，市場(chǎng)化運(yùn)作后，延時(shí)保潔被延伸到城區(qū)全部街道和涉農(nóng)的主要場(chǎng)鎮(zhèn)，保潔時(shí)間為：夏季持續(xù)到晚上10：00，冬季持續(xù)到晚上9：00。同時(shí)，轄區(qū)內(nèi)主次街道每周要進(jìn)行2次灑水作業(yè)，原來(lái)中小街道只有一天一次的垃圾收運(yùn)，現(xiàn)在實(shí)行不間斷巡回收集和車輛定時(shí)到段收集運(yùn)輸。大幅度提高了道路清掃保潔的質(zhì)量，市民對(duì)環(huán)境衛(wèi)生不滿的投訴也基本得到了控制。

（二）降低了清掃保潔成本

市場(chǎng)化運(yùn)作初期招標(biāo)的378萬(wàn)平方米清掃面積和652噸垃圾人力收集運(yùn)輸工作，根據(jù)初步測(cè)算，全年共需經(jīng)費(fèi)1580萬(wàn)元，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作后，采取無(wú)標(biāo)底公開投標(biāo)，實(shí)際中標(biāo)價(jià)合計(jì)為1121萬(wàn)元，節(jié)省運(yùn)行成本30%以上。

（三）實(shí)現(xiàn)了“管干分離”

市場(chǎng)化運(yùn)作后，市容管理部門和街道辦事處從原來(lái)組織、實(shí)施、考核清掃保潔和收集清運(yùn)垃圾轉(zhuǎn)變?yōu)閱渭兊谋O(jiān)督管理，打破了“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員”的管干一體模式，改變了過(guò)去“政府花錢養(yǎng)人、干好干壞一樣，工作積極性低、工作效率不高”的模式，成為“政府職能解放、工作效率提高，責(zé)任落實(shí)到位、工作熱情高漲”的狀況。

（四）培育了環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)

環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作，面向社會(huì)公開招投標(biāo)，吸引了大批社會(huì)力量積極參與。第一次招標(biāo)2個(gè)街道轄區(qū)，報(bào)名競(jìng)標(biāo)的公司有22家，第二次招標(biāo)6個(gè)街道轄區(qū)，競(jìng)標(biāo)公司增加到73家，第三次招標(biāo)5個(gè)街道轄區(qū)，競(jìng)標(biāo)公司為65家，這種優(yōu)勝劣汰、積極競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，對(duì)培育環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)，做大做強(qiáng)區(qū)內(nèi)環(huán)衛(wèi)服務(wù)公司，將產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用。

二、存在的問(wèn)題

從2012年至今環(huán)衛(wèi)清掃作業(yè)市場(chǎng)化的實(shí)際情況來(lái)看，其最大的成績(jī)?cè)谟趯?shí)現(xiàn)了“管干分離”，政府職能得以解放。但就我區(qū)的環(huán)衛(wèi)清掃作業(yè)市場(chǎng)而言，還處于摸索和成長(zhǎng)的階段，市場(chǎng)體系的各方面還存在較為明顯的缺陷和不足。

（一）健康價(jià)格體系的缺位

環(huán)衛(wèi)公司將清掃作業(yè)作為一種公共服務(wù)來(lái)向社會(huì)提供，具有其相應(yīng)的價(jià)值和價(jià)格，健康的價(jià)格體系要求其價(jià)格同價(jià)值大致相當(dāng)，即：政府投入的資金要達(dá)到與其要求的作業(yè)質(zhì)量所需成本大致相當(dāng)?shù)乃健５牵壳叭蟹秶鷥?nèi)普遍缺乏對(duì)成本價(jià)格的科學(xué)測(cè)算，政府投入環(huán)衛(wèi)作業(yè)的經(jīng)費(fèi)不足以支撐其要求的作業(yè)質(zhì)量，環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場(chǎng)價(jià)格處于“非健康”狀態(tài)。這一方面是由于各街道、社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況存在較大差異，造成測(cè)算難度大，另一方面也反映出我們?nèi)狈@一方面的管理意識(shí)和技術(shù)支持。

我區(qū)在市場(chǎng)化運(yùn)作初期，由于缺乏科學(xué)測(cè)算的指導(dǎo)，各街道都不能準(zhǔn)確估算其轄區(qū)清掃作業(yè)的成本，同時(shí)顧慮眾多環(huán)衛(wèi)公司私下串通虛抬價(jià)格，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失，因而采用了相對(duì)保守的“無(wú)標(biāo)底低價(jià)競(jìng)標(biāo)”，即“誰(shuí)要的報(bào)酬少，工作就交給誰(shuí)做”。造成環(huán)衛(wèi)公司競(jìng)相壓價(jià)，不少最終中標(biāo)價(jià)低于公認(rèn)成本價(jià)的情況出現(xiàn)。這樣雖然能夠有效降低政府投入，節(jié)省成本，同時(shí)也帶來(lái)了不容忽視的負(fù)面影響：1、損害一線環(huán)衛(wèi)工人的利益。作為市場(chǎng)主體的環(huán)衛(wèi)企業(yè)，始終追求利潤(rùn)最大化，其在以低價(jià)中標(biāo)后，為了達(dá)到盈利的目的，必然盡量壓縮成本，普遍采取壓低一線工人工資的辦法，僅付給工人以城市最低生活標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)酬，甚至存在不給工人買齊保險(xiǎn)的情況，而環(huán)衛(wèi)清掃是一種高危行業(yè)，全市每年都因道路環(huán)衛(wèi)清掃發(fā)生安全事故，存在較大的安全隱患。2、環(huán)衛(wèi)作業(yè)質(zhì)量得不到保障。環(huán)衛(wèi)企業(yè)壓低成本的另一種方式是虛報(bào)工人數(shù)量，吃空缺，不按照合同的約定配足清掃人員，導(dǎo)致一些背街小巷始終存在衛(wèi)生死角，循環(huán)作業(yè)的頻率和清掃覆蓋的面積都達(dá)不到合同約定的標(biāo)準(zhǔn)。3、環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)、環(huán)衛(wèi)企業(yè)和環(huán)衛(wèi)隊(duì)伍的健康發(fā)展受到制約。低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)是一種惡性競(jìng)爭(zhēng)，其競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)是犧牲作業(yè)質(zhì)量、降低作業(yè)成本，以低價(jià)占領(lǐng)市場(chǎng)，它一方面是“衛(wèi)生死角天天有，這邊凈了那邊臟”等“城市病”的癥結(jié)所在，背離了政府希望通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式來(lái)提高作業(yè)質(zhì)量、改善生活環(huán)境的初衷；另一方面，由于資金投入少，環(huán)衛(wèi)主體只能借以低廉的農(nóng)村勞動(dòng)力，以原始的生產(chǎn)方式支撐環(huán)衛(wèi)作業(yè)，根本無(wú)法吸引社會(huì)資金的投入、參與和競(jìng)爭(zhēng)，更談不上隊(duì)伍的相對(duì)穩(wěn)定和素質(zhì)、品位的逐步提高。其結(jié)果是工人利益受損、作業(yè)質(zhì)量下降，工人因勞動(dòng)強(qiáng)度過(guò)大而報(bào)酬過(guò)低，不愿意長(zhǎng)期從事環(huán)衛(wèi)清掃工作，環(huán)衛(wèi)企業(yè)有時(shí)甚至無(wú)法招夠工人，整個(gè)環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)難以健康循環(huán)發(fā)展。

（二）完整管理體系的缺位

完整管理體系的缺位，主要指的是作為業(yè)主方的街道辦事處，在將環(huán)衛(wèi)清掃作業(yè)推向市場(chǎng)后，往往只重視迎檢應(yīng)試的成績(jī)，而放松了對(duì)環(huán)衛(wèi)作業(yè)日常管理、督促、指導(dǎo)和幫助，使管理體系存在較大的漏洞，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

1、角色缺位

在環(huán)衛(wèi)清掃作業(yè)的市場(chǎng)化運(yùn)作中，各街道辦事處的角色是雙重的：一方面作為業(yè)主方享受環(huán)衛(wèi)公司提供的清掃作業(yè)服務(wù)；另一方面作為政府的基層機(jī)構(gòu)，按照屬地化原則對(duì)轄區(qū)內(nèi)環(huán)衛(wèi)工作進(jìn)行管理。從目前全區(qū)的情況來(lái)看，各街道辦事處在認(rèn)識(shí)上存在“我花了錢，就只需要享受服務(wù)、提出要求”，“出錢請(qǐng)公司就等于是在管理”的問(wèn)題。使街道辦事處作為基層工作管理者的角色缺位。從今年市、區(qū)相關(guān)部門對(duì)環(huán)衛(wèi)工作檢查及日常巡查的情況來(lái)看，全區(qū)各街道辦事處均不同程度存在對(duì)環(huán)衛(wèi)工作管理松懈的問(wèn)題，有的轄區(qū)甚至幾乎沒(méi)有日常管理，將工作交給公司后就放手不理了。

2、標(biāo)準(zhǔn)、制度缺位

標(biāo)準(zhǔn)、制度缺位，是角色缺位的延續(xù)，由于管理主體疏于管理，也就沒(méi)有針對(duì)轄區(qū)各條街道和各個(gè)社區(qū)的實(shí)際情況制定出相適應(yīng)的管理標(biāo)準(zhǔn)和制度，更談不上對(duì)環(huán)衛(wèi)公司日常工作進(jìn)行指導(dǎo)和幫助，導(dǎo)致環(huán)衛(wèi)公司在作業(yè)時(shí)的隨意性大、盲目性大，標(biāo)準(zhǔn)不清、重點(diǎn)不明，工作方式也相應(yīng)成為了迎檢時(shí)忙于突擊、群眾反映時(shí)動(dòng)作緩慢、日常工作時(shí)手足無(wú)措。

3、科學(xué)的考核方法缺位

市容環(huán)衛(wèi)問(wèn)題形成原因復(fù)雜，形成速度快，從出現(xiàn)問(wèn)題到發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、處理問(wèn)題需要一定的緩沖時(shí)間，而目前的監(jiān)督考核往往是看表面現(xiàn)象，突擊檢查、走馬檢查情況比較突出，一看見有垃圾扔在地上就扣分，普遍缺乏從形成污染的原因、清除污染的反應(yīng)速度、清除后的效果等綜合情況來(lái)監(jiān)督和考評(píng)。

三、針對(duì)問(wèn)題的建議：

我區(qū)自環(huán)衛(wèi)工作市場(chǎng)化運(yùn)作開始至今已有兩年半時(shí)間，我們逐步發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有運(yùn)作方式中存在的一些弊端，也逐漸積累了一定的工作經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)在，應(yīng)該進(jìn)一步解放思想、立足實(shí)際，力求改變過(guò)去相對(duì)保守、不適應(yīng)需求的工作方式，推進(jìn)我區(qū)環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)的健康運(yùn)作。

（一）科學(xué)測(cè)算、逐級(jí)細(xì)化，建立健康的價(jià)格體系

從國(guó)內(nèi)外各大城市已有的環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，健康的價(jià)格體系，應(yīng)該由“成本+稅收+合理利潤(rùn)”構(gòu)成，這一理念應(yīng)該作為我們建立健康價(jià)格體系時(shí)貫穿始終的原則。我們要擺脫以往采取“無(wú)標(biāo)底低價(jià)中標(biāo)”的招投標(biāo)模式，將低價(jià)低作業(yè)質(zhì)量的競(jìng)爭(zhēng)通過(guò)經(jīng)濟(jì)調(diào)控的手段使其改變?yōu)榻】祪r(jià)高作業(yè)質(zhì)量的競(jìng)爭(zhēng)。目前，市城管局牽頭制定了成都市城市環(huán)境衛(wèi)生管理標(biāo)準(zhǔn)，我們還需要進(jìn)一步對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分解和細(xì)化，在其指導(dǎo)下制訂出更加適應(yīng)我市市情、更加適應(yīng)各街道、社區(qū)實(shí)際情況的管理標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費(fèi)投入標(biāo)準(zhǔn)，建議會(huì)同勞動(dòng)、民政部門及街道、社區(qū)工作人員，并聘請(qǐng)社科院專家共同做好測(cè)算，使我市環(huán)衛(wèi)工作的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)更加細(xì)化，各項(xiàng)成本、投入能夠有“一本清楚帳”，同時(shí)也限定環(huán)衛(wèi)企業(yè)的合理利潤(rùn)空間，保障一線工人應(yīng)得的利益，保證政府投入資金能夠得到有效使用，使全區(qū)環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作得以健康實(shí)施。

（二）找準(zhǔn)角色、強(qiáng)化管理、落實(shí)責(zé)任、真抓實(shí)干

健康價(jià)格體系的建立，是使市場(chǎng)主體發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極主動(dòng)做好工作的基礎(chǔ)，而使其保質(zhì)保量完成工作的最終保障還是在于嚴(yán)格、實(shí)在的管理和監(jiān)督。