預算支出使用與效益調研報告

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財政支出管理是財政管理工作的重要內容，特別是隨著財政“蛋糕”越做越大，財政支出規模也快速增長，地區一般預算支出由2005年的83億元猛增到2009年的178億元，增長了114%。這必然要對財政支出管理工作提出更高的要求。分析和總結近年來的財政工作可以看到，財政部門在積極做大財政“蛋糕”的同時，一直非常重視財政支出管理。突出表現在：一是政府收支分類改革順利實施，從2007年開始實行新的政府收支分類科目。二是部門預算改革繼續深化，實現了“一個部門一本預算”，預算編制的完整性、預算管理的規范性、預算分配的科學性不斷提高。三是國庫集中收付制度改革不斷深入，本級已全部實行（零余額帳戶）。四是政府采購制度改革向縱深邁進，政府采購規模不斷擴大。五是財政轉移支付制度不斷完善，不僅轉移支付規模逐年加大、轉移支付結構也在優化。六是財政監督管理工作不斷加強，重點監督涉及人民群眾切身利益的支出使用情況。與此同時，我們也應清醒地看到財政支出管理中仍然存在了一些亟待解決的問題。比較集中地表現在審計年年審，問題年年有，“重收入、輕支出”、“重投入、輕效益”的現象仍一定程度地存在，對此，已經引起我們的高度重視。

一、財政支出管理工作基本情況

近年來，我市按照公共財政的要求，以促進經濟快速、健康發展為前提，構建了比較符合實際的公共財政支出框架，為市場經濟體制建立和完善提供了應有的公共服務和必要的保障，同時在支農、重教、科技興市、關注和改善衛生等諸多方面都做了大量工作，并取得了良好的社會效應。

（一）科學合理編制政府收支預算，嚴格預算約束和預算執行

1、科學合理編制政府財政收支預算是財政良好運行的根本保障。收入方面，綜合運用經濟指標和各種預算編制方法科學編制財政收入預算，盡量縮小與收入決算的差距。在支出方面，嚴格堅持“一吃飯、二建設”的原則，足額安排基本支出預算，保民生、保穩定，始終堅持厲行節約、量入為出，確保財政收支平衡。

2、建立和規范財政預算指標管理體系。財政支出預算指標管理是核算和控制財政支出預算業務活動的重要手段，是對財政支出預算指標變化過程的記錄。2004年起取消過去一直延用的預算指標撥款單，統一使用預算指標文件，規范了預算指標的起草、審核、簽發和下達。不僅使各預算單位及時掌握本單位每年預算安排情況，而且有計劃、科學的執行預算，進而嚴肅預算紀律，硬化預算約束。

3、嚴格預算審批和追加程序。按照《預算法》、《人大預算監督條例》相關規定辦理預算審批、預算追加和預算調整事項。涉及工資福利、商品服務等基本支出，在人代會批準后一個月內全部下達到預算單位；專項資金預算原則在市人代會批準預算90日內批復到各項目單位。在預算執行中，嚴格預算追加和審批程序，確因國家、省、市出臺重大政策，發生重大自然災害，突發重大傳染性疾病等特殊原因需要追加預算的，按程序報請政府主要領導和市人大審批后再追加執行。近年來，因當年超收財力和上級專項補助等原因，預算追加支出僅占財政一般預算支出的10％。

（二）整合財力、調整支出結構、保障重點支出

公共財政民生優先。財政支出向民生工程傾斜，向“三農”傾斜，向社會事業發展的薄弱環節傾斜，加大對農業、教育、醫療衛生、社會保障和再就業、文體事業、保障性住房建設等領域的投入，進一步促進經濟社會事業協調發展。市本級2005年至2009年一般預算支出合計332萬元，年均增長21%。其中：民生投入合計為174億元，占一般預算支出的52%，年均增長28%。

1、“三農”投入逐年增加,設施農業發展迅猛。農業豐、則基礎強，農民富、則國家盛，農村穩、則社會安。增加農業投入，是建設現代農業，強化農業基礎的迫切需要。政府持續加大對農業投入，整合支農資金，落實支農惠農政策，不斷開辟新的農業投入渠道，財政新增教育、科技、衛生、文化等事業經費投資增量主要用于農村，逐步加大政府土地出讓金收入用于農業的比重，財政每年對農業總投入的增長幅度高于財政經常性收入的增長幅度，形成新農村建設穩定的資金來源。2005年至2009年農業投入21.3億元(含土地出讓金用于農業方面支出5.7億元)，占一般預算支出的6%，年均增長49%。農業重點發展蒜、姜、辣根和元蔥“四辣”農產品種植及深加工，全市新發展溫室大棚4.9萬棟、標準化養殖小區440個，新增設施農業93萬畝。通過發展設施農業，農民人均增收500元以上，解決全市30萬人、畜飲水困難問題。

2、教育事業均衡發展。2005年至2009年教育投入23.7億元，占一般預算支出的7%，年均增長26%。教育支出總量逐年增加，教育支出結構趨于合理。共建50所農村九年一貫制學校，改造城區20所薄弱中小學校，在全國率先探索實行高中免費教育，7個縣區各設1所免費高中。免除城區8.5萬名學生義務教育階段學雜費。職教城一期工程建成并投入使用。開工建設14所公立幼兒園。

3、完善社會救助制度，醫療衛生事業加快發展。2005年至2009年醫療衛生投入13億元，占一般預算支出的3%，年均增長43%。改變農村居民醫療衛生狀況，將占人口大多數的農民和無固定職業的城市居民涵蓋在內，建立了農村困難居民醫療救助制度和城鄉低保邊緣戶救助制度，開展扶貧幫困活動，保障困難群眾的基本生活。完善公共衛生服務體系、社區衛生服務體系和農村衛生服務體系。建成中心醫院住院大樓和湯崗子醫院新治療中心。建立社區衛生服務中心26個、社區衛生服務站57個。改造22所鄉鎮衛生院，為973個村衛生所配備基本醫療設備，農村衛生院和村衛生所裝備全部達到國家規定標準。推進醫藥衛生體制改革，成為全國公立醫院改革試點城市。

4、社會保障和再就業向廣度深度發展。2005年至2009年社會保障投入109億元，占一般預算支出的32%，年均增長21%。新增養老、醫療、工傷、生育保險人數13.4萬人，醫療保險基本實現全覆蓋，農村新型合作醫療參合率達到99.5%，參合農民報銷額提高1倍。城鎮居民基本醫療保險參保37萬人。10萬名困難企業退休職工由城鎮居民基本醫療保險全部轉為城鎮職工基本醫療保險。城鎮登記失業率由4.3%下降到3.8%，城市低保人員由10.5萬人降至8.1萬人。全市離退休人員人均月增加養老金110元,新型農村合作醫療保險籌資標準每人每年由50元提高至100元，城市低保標準平均提高20%，農村低保標準平均提高35%，重點優撫對象撫恤金標準提高15%，在鄉老復員軍人生活補助標準提高30%。建成大學生就業中心和創業基地，大中專畢業生就業率超過90%。部隊轉業干部全部安置，為退役士兵提供免費就業培訓。

5、文體事業全面發展。2005年至2009年文化體育投入6.3億元，占一般預算支出的1%，年均增長54%。改造建設了市博物館、群眾藝術館、檔案館、圖書館和青少年活動中心，建設200個農村圖書室，現代農民遠程科技培訓視頻網絡覆蓋所有行政村。為每個行政村配備了健身器材，為每個社區配備了乒乓球臺。新建了12個高標準社區圖書閱覽室和15個農村鄉鎮綜合文化站，在全國率先做到每個行政村都有“農家書屋”。“一場五館”開工建設，新建了140個農村精品示范健身廣場。

6、保障性住房建設發展迅速。建成保障性住房230萬平方米，3.4萬戶動遷居民喜遷新居，僅2008年市財政投入11,540萬元，新建1000套低價住房和500套廉租周轉房，為農村3000戶困難家庭解決住房問題。

財政對民生的大量投入，給經濟注入新的活力，使人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。切實保障社會和諧穩定。

(三)加強制度建設創新支出預算管理方式

1、近年來各級財政部門在完善和健全規章制度上做了大量工作，提出并制定了財政轉移支付條例、財政資金支付條例，完善財務會計制度。

2、實施綜合預算，實現預算內、外統編。對有非稅收入的預算部門，財政足額核定辦公經費和成本性支出，實行“收支不掛鉤，超收不分成”的管理辦法，只對其成本性支出給予補償。對罰沒收入的管理，建立反向機制，不再實行收入返還，徹底實現罰沒收入與部門利益分配的脫鉤，促進執收執罰單位文明執法、依法行政。

3、創新政府采購管理方式，實行管辦分離。對商品和貨物采購實行代購制，編制采購預算時，只編報采購數量，不填列采購金額，財政核定標準和金額，實行統購、代購。指標管理只明確物品及規格，不體現具體金額。對工程采購實行政府代建制為主體的政府招投標的形式，工程方案敲定后，由政府相關管理部門設計標準，政府實施代建。通過深入推進以項目招投標和政府采購為核心的財政改革，逐步實現見指標不見錢，見物不見錢，見工程不見錢，形成有效的激勵和制約機制。

二、支出管理中存在的問題

(一)、財政收、支矛盾較為突出。一方面是受國際金融及國家宏觀經濟增速放緩的影響，鋼材市場需求萎縮，稅收下降。加之落實國家出臺的增值稅轉型等稅收調整政策，取消一大批行政事業性收費，對我市財政收入產生一定影響，使財政收入的增長難度加大。另外，現行分稅制財政體制決定中央政府在財政分配中的比重較大，而地方財政收入的比重偏小，影響了地方稅收積極性。另一方面由于受經濟規模、質量、結構及體制的制約，財政收入增幅雖小，但又必須為政府運轉、各項改革和經濟發展、社會穩定提供必要的資金保障，特別是深化改革、社會轉軌的過程中，地方可調配財政收入與當年財政支出需求的差距逐年增大，收支矛盾日顯突出，抗風險能力大為減弱。以我市為例：完善地方社會保障體系增加投入5.8億元，加強農業基礎地位增加投入4億元，落實提高公務員和事業單位職工工資待遇政策增加投入6.9億元，新增財政供養人員增加支出6,720萬元，地方財政為落實國家新出臺相關政策提供相應的配套資金4,700萬元。由此可見,地方財政支出增長呈明顯剛性，增支壓力巨大。

(二)財政運行狀況有待進一步改善。首先是赤字風險。我市財政的赤字風險主要來自于縣鄉兩級。由于縣、鄉財政稅源有限，收入增長緩慢，而經常性支出卻呈剛性增長，財政入不敷出的矛盾已經累積到了一定程度。縣鄉財政是各級財政的基礎，縣鄉財政狀況的好壞，直接關系著整個地方財政運行的基礎。縣鄉財政出現赤字，且赤字金額不斷增長，并開始向上一級蔓延，其結果必然導致整個地方的財政狀況的惡化和財政風險的積聚。縣鄉財政的可用財力尚不足以全額發放人員工資，09年縣區財政為落實事業單位調資政策，已經向銀行舉債1.2億元用于發放工資。我們本級每年都得留有一定財力來消化縣及財政赤字，以確保地區財政收支平衡。其次是債務風險。國家對于政府債務缺乏統一規范的管理，財政資金在用于維持機關的正常運轉之后，用于經濟建設的資金相當匱乏，融資成為一種需求。舉債行為的不規范致使債務的償還主體、責任主體不夠明晰，形成重借輕還，財政最終承擔債務的情況。地方政府適度的“負債經營”應該有其積極的一面，但應考慮本地區的還債能力和對投資項目效果的把握能力，否則將加重地方財政的運行風險。

（三）預算管理有待加強。

1、基本支出預算編制的參考標準不夠統一、規范，基礎工作薄弱。一是預算在編制商品服務支出時，沒有統一規范的資產配置標準和購置標準，缺乏預算編制依據。二是由于各單位資產帳實不符，家底不清，也造成安排預算時不同程度的盲目性和隨意性。三是由于公用經費按綜合定額標準，沒有采取實物定額，正常公用經費標準定額的分類分檔、定額管理的類檔劃分仍然不夠科學合理，現行支出標準定額的測算方法，在某種程度上不能準確測定經費需求量，不能真實反映出各單位的實際支出情況，還存在單位之間、部門之間的財力分布失衡和苦樂不均問題,造成公用經費擠占專項資金現象時有發生。

2、項目支出預算編制不夠細化，缺乏科學性，影響財政資金的使用效益。一是由于年初項目預算編制不夠細化，導致預算執行過程中，科目調劑頻繁發生，有些項目預算仍不在人大監督范圍之列，只有功能預算的額度，而沒有具體項目；二是項目預算編制只重增量發展，存量改革很少觸及。存量不公開、不透明，大多采用“基數加增長”，固化財政資金在部門和單位的分配格局，增加財政剛性支出。每年預算在坎塊資金時，基本上都不能低于上年水平，都已形成不成文的規定，只能增，不能減。按照項目預算不突破上年水平這一原則，有的專項資金上年所謂基數中，有一次性因素，今年可能就沒有了，那規模卻沒有調減。有的專項資金今年有新的增支因素，因財力有限也沒能調增。最后造成預算雖然手里抱著“刀”，卻不知應不應該坎，該坎哪、坎多深。三是預算編制人員對某些專業性、技術性較強的項目支出的審核方法和審核依據不能夠全部掌握，而專家論證、中介機構評審制度還沒有真正運用到項目支出預算安排中，難以保障資金分配的科學性。

3、預算執行不嚴格，約束力不強。目前有不少專項資金項目并未經過科學的可行性論證程序，如有些專項資金的分配，在年初采取打捆分配的辦法編制預算，為部門在年度執行預算過程中留有很大的機動靈活性，某些專款預算的編制還不能真正落實到具體項目上。項目預算執行中超預算執行，或項目被調整情況時有發生，影響預算的嚴肅性。再是預算執行進度過慢，到年終搞突擊支出，近幾年每年12月當月支出占全年支出比重均達30%左右。

三、幾點建議

首先充分認識到進一步加強財政支出管理的必要性、重要性和緊迫性。財政支出管理中的問題涉及方方面面，既涉及體制，又涉及管理，既涉及財政部門，又涉及其他部門，解決起來需要各方面的共同努力。但財政部門作為財政資金的具體分配和監管部門，肩負著不可推卸的重要責任。為此，財政支出管理應以科學發展觀為統領，構建結構合理、制度創新、操作規范、運行高效、管理科學的財政支出管理體制，全面提升財政支出管理水平。

（一）繼續優化財政支出結構，努力壓縮行政成本，保穩定、保運轉、保民生。財政支出結構的優化主要是在保證國家機構正常運轉的條件下，增加農業、科技、教育、社會保障、環境保護、能源等方面的支出。優化支出結構，突出支持重點，按照科學發展觀和建設和諧社會的新要求，在財力布局和安排上確立保障公共支出的目標，繼續向民生工程傾斜，向“三農”傾斜，整合支農資金，大力發展現代農業，扎實推進新農村建設，促進城鄉協調發展；向社會事業發展的薄弱環節傾斜，加大對教育、文化、科學技術等領域的投入，促進經濟社會事業協調發展；向環境保護傾斜，加大對節能減排、公共衛生和生態建設的投入，促進人與自然協調發展。整合資源，理順關系，完善財政支出管理體制，推進政府非稅收入管理改革，把握好可以運用的財力資源，實現非稅收入與稅收收入統籌使用。確保工資、津補貼支出，有保有壓，努力壓縮行政成本，認真貫徹落實省、市關于黨政機關厲行節約若干問題的通知精神，壓縮公務開支，實行行政經費支出量化指標控制，嚴控黨政機關以各種名義興建樓堂館所、嚴格控制出國、出境、會議、培訓、公車購置等支出，努力降低行政成本。在確保基本支出和民生重點支出的同時，逐步提高公用經費保障標準，以滿足維持政府基本運轉的最低需要。

（二）深化預算改革，嚴格預算約束。改革地方財政支出預算體制，嚴格按照地方政府職能范圍確定預算支出范圍，調整預算支出結構，延長預算編制時間，細化預算編制項目,加強預算論證、改變財政資金按性質歸口管理的作法，將各類不同性質的財政性資金統一編制到資金使用部門。加大部門預算編制改革力度，在編制流程和編制方法的規范上找差距，在完善預算定額體系，實行綜合預算方面下功夫。做到：1、深化基本支出預算改革，提高人員經費保障水平，逐步完善人員定額、實物費用定額相結合的定額標準體系，有效保障部門履行職能的需要。2、加強項目支出預算管理，著力細化項目支出預算編制，在建立項目庫的基礎上，積極推行項目支出預算滾動管理，切實保障政府施政目標的實現。3、加快資金撥付進度，提高預算支出執行率。4、硬化預算約束，嚴格控制預算追加，對追加數額較大，專業性、技術性較強的項目，采用專家決策和追加聽證的辦法，對預算執行中因國家政策調整及其他難以預見的重大因素必須發生的追加，嚴格按規定程序辦理，堅決維護預算嚴肅性。

(三)增強各級財政風險意識，建立財政風險預警機制。財政運行風險貫穿于財政活動的全過程，是當前地方財政亟待關注和解決的重要課題。雖然目前《預算法》明確規定地方政府不能舉債，但這并不意味著地方政府不存在債務，債務風險在某些局部早已有所表現，潛在的風險不可忽視，如不能及時防范和化解，將會嚴重威脅國民經濟健康發展和社會穩定。提高財政風險意識，預先估計財政風險程度，做好防范規避風險準備，增強防范規避地方財政風險的緊迫感和責任感。具體措施：一、將政府債務管理納入預算，制定滾動預算，政府各部門的舉債收入和償債支出一般都要列入部門綜合預算，并按照滾動預算的要求對未來的債務收支情況進行分析預測。二、建立風險預警指標體系，如政府的財政赤字、債務水平、預期借款需求占政府收入的比例等指標都可納入監測范圍。三、建立完善的地方政府融資體系。財政在地方政府融資管理中居主體地位，從融資來源、資金管理、投放范圍和債務償還都應有明確的相關規定，建立起政府債務相應的預、決算編制制度和有效的監督管理系統。

（四）推進績效管理，注重支出效益。繼續完善健全財政支出績效評價指標體系，改進績效考評辦法，建立績效預算制度，合理運用考評結果，對資金的使用實施“跟蹤問效”，明確用款單位的責任，驗證和考核預算分配目標完成情況，確保資金的安全與完整。具體措施：一、將財政支出績效評價工作列入重要的議事日程，統一思想,提高認識,充分認識開展財政支出績效評價工作的重要意義，切實加強對此項工作的領導與協調。二、抓緊制定財政支出績效評價制度、辦法并組織實施。結合我市實際制定財政支出績效評價指標體系，堅持“先簡后繁,先易后難,由點及面”的原則,穩步推動財政預算績效評價工作。財政預算績效評價工作政策性強,涉及面廣,業務性突出,操作難度大。以市本級所屬財政支出項目績效評價為突破口,通過試點,總結經驗,積極穩妥、循序漸進地推進此項工作。現階段財政預算績效評價工作的實施范圍主要是重大項目建設資金、大宗專款及教育、農業、水利、社會保障、基礎建設等財政支出,對一般性、常規性財政支出暫不進行績效評價。三、建立工作責任制。財政部門是負責財政支出績效評價的主管部門，政府各部門積極配合做好部門范圍內的績效評價工作，以促進部門內部資金使用的監督管理。四、積極運用績效評價結果。政府及財政預算部門把績效評價結果作為今后預算安排的重要依據。政府把財政支出的連續性項目或大額事業費的使用效益評價結果在一定范圍內予以公布，并明確責任。通過推進和深化財政預算績效評價工作，進一步強化公共支出管理，提高公共服務水平，促進行政部門提高辦事效率，為政府的中心工作提供財力保障。