鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位和機構(gòu)設置的調(diào)查與思考

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作為基層政權組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,肩負著直接服務于廣大農(nóng)村和農(nóng)民群眾的重要職責。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的定位、機構(gòu)的設置將直接關系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能的發(fā)揮,關系到社會主義新農(nóng)村建設的成效，關系到農(nóng)民群眾切身利益的實現(xiàn)。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權及其所屬機構(gòu)運行情況究竟如何？基層干部對省政府確定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)五項職能怎樣認識？對進一步推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革有何期待？最近，我們帶著這一系列問題，會同縣人事、財政、農(nóng)辦等部門組成三個調(diào)研組分赴南江鎮(zhèn)等9個不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進行了廣泛深入的調(diào)查，并從中形成了一些思考。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能運行現(xiàn)狀

（一）機構(gòu)設置情況

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關綜合辦事機構(gòu)的設置。2001年至2005年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革和行政區(qū)劃調(diào)整后，為便于職責分工和縣鄉(xiāng)工作銜接，全縣每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均設置了5個綜合辦事機構(gòu)，即：黨政辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室、社會事務辦公室、群眾工作辦公室、財政所。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的設置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的事業(yè)單位：全縣48個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設有農(nóng)業(yè)服務中心、會計核算中心、新型農(nóng)村合作醫(yī)療服務站，有35個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立了計劃生育宣傳技術服務站。被調(diào)查的9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中雙桂鄉(xiāng)、流壩鄉(xiāng)無計生服務站，而是就近納入其相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生服務站的服務范圍。縣級主管部門管理的事業(yè)單位：48個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設有林業(yè)站、畜牧獸醫(yī)站，按區(qū)域設置國土資源管理站13個，村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理站12個（不含教育、衛(wèi)生部門）。

（二）職能運行中存在的問題

調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在落實政策、推進基層民主法制建設、加強基礎設施建設、加強管理、維護穩(wěn)定、提供便民服務方面做了大量工作，也取得了一定成效。但在促進發(fā)展和提供社會公共服務方面則不平衡，發(fā)展好一點的大多是公路沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)，原片區(qū)工委所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)及有發(fā)展項目的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。而邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)、小鄉(xiāng)及無項目支撐的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則相對較差。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導認為，促進發(fā)展、提供社會公共服務仍然是眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的難點，如何建立行之有效的農(nóng)村服務體系將是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的必破之題。當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能運行主要存在以下四個方面的問題：

1、政府促進發(fā)展的能力滯后。當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作存在著一些亟待解決的突出問題，集中表現(xiàn)為“四個不適應”。即：鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位、機構(gòu)設置、服務體系建設與鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的新形勢新要求不相適應；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難、債務沉重與農(nóng)村基層政權正常運轉(zhuǎn)和公共服務的要求不相適應；鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力與承擔的職責任務不相適應；鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的綜合素質(zhì)與新形勢下的工作要求不相適應，因而制約了事業(yè)的健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還不同程度地存在著主觀決策、大包大攬、行政推動、項目依賴等問題，而對因地制宜制定規(guī)劃、提供技術服務、建立流通渠道等方式運用不夠。同時，不少基層群眾反映，農(nóng)民最需要的是政府組織抓好路、水、電等基礎設施建設，在發(fā)展經(jīng)濟上要更多地尊重農(nóng)民的意愿。

2、事業(yè)單位服務功能堪憂。除林業(yè)、畜牧、計生、合作醫(yī)療服務站因有相對獨立的業(yè)務運行正常外，其他如農(nóng)業(yè)服務中心、會計核算中心職能作用普遍發(fā)揮較差，綜合性事業(yè)單位貌合神離，整體服務功能不強。早在2001年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革時就將原鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技站、農(nóng)機站、水管站整合設立農(nóng)業(yè)服務中心，2005年區(qū)劃調(diào)整時予以保留。但從近6年的運行情況看，并未形成合力。其主要原因：一是事業(yè)單位法人主體地位不明晰。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位被當作鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合辦事機構(gòu)對待，處于政府大包大攬中，其人員與行政干部拉通使用，因此在獨立履職盡責、獨立開展業(yè)務、獨立發(fā)展方面十分被動。二是人員結(jié)構(gòu)不合理。受“五年內(nèi)財政供養(yǎng)人員只減不增”規(guī)定的制約，本來難以留住人才的鄉(xiāng)鎮(zhèn)更談不上及時補充人才，現(xiàn)有人員中專業(yè)技術水平普遍偏低，無能人辦事現(xiàn)象十分嚴重，年輕的專業(yè)技術人才更是鳳毛麟角，而大量技術型、專業(yè)型人才卻集聚在縣級事業(yè)單位或?qū)嶋H存在的中心站。此次調(diào)查的9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，農(nóng)業(yè)服務中心27人，其中具有中級以上職稱的僅7人，占總數(shù)32%，35歲以下只有5人，不到18%。三是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技服務站公益性與經(jīng)營性難以分離，在參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中統(tǒng)一考核分配的同時不便區(qū)分；四是縣級業(yè)務主管部門管理指導培訓不到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位普遍反映，一年到頭，一些上級業(yè)務主管部門除了下達任務指標外，不開一次會，不搞一次業(yè)務技能培訓，甚至不搞業(yè)務工作考核。

3、事業(yè)單位管理體制亟待理順。一是條塊關系有待明確，如林業(yè)、畜牧、教育、衛(wèi)生等由縣級部門主管的單位在干部任免、人員考核、工作安排方面，部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商通氣不夠，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于對垂直管理的事業(yè)單位“不能不管、管又難管”的兩難境地；二是中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所權力依然。原片區(qū)所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站、畜牧獸醫(yī)站仍然占居中心站的地位，對原片區(qū)內(nèi)其他鄉(xiāng)的站行使管理權，導致同為鄉(xiāng)鎮(zhèn)站卻隸屬不對接；三是分片設立的事業(yè)單位，其服務功能僅停留在駐在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，未能真正全面延伸到管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)，且有扯皮現(xiàn)象。

4、機構(gòu)編制不盡合理。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位設置不盡合理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合性設置事業(yè)單位涵蓋面不夠，造成人員、資源使用不科學，致使社會事業(yè)發(fā)展力量不足。如環(huán)保環(huán)衛(wèi)、文化、廣電未設置機構(gòu)，在設置模式上也不夠統(tǒng)一。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制核定有待調(diào)整。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整平穩(wěn)過渡和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變，原核定的編制與工作需要不協(xié)調(diào)的問題開始顯現(xiàn)。一方面，撤并組建的特別是中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制較多，人員富余；另一方面，人口少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（特別是邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)）編制少、人手緊，正常運行困難。如雙桂鄉(xiāng)共12名行政編制，除7名領導干部后，辦事人員緊缺，中層干部只有領導干部兼任，迫切需要適當增加編制和工作人員。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位和機構(gòu)設置的思考

（一）職能定位。

省府《關于進一步推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的意見》（川府發(fā)[2007]2號）將新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本職能明確為“落實政策、促進發(fā)展、維護穩(wěn)定、加強管理、提供服務”五個方面。對此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社廣大干部群眾大多持肯定態(tài)度，認為定位科學、合理，符合當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際，有利于促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由傳統(tǒng)管理型向法治服務型轉(zhuǎn)變。但許多同志認為，應具體細化成若干條款，可操作性才強。具體講，在提供公共服務方面應該強調(diào)以下幾個方面的服務：

一是強化農(nóng)村科技服務。為農(nóng)業(yè)提供新技術、新成果的示范、推廣，提高農(nóng)業(yè)技術水平，推動農(nóng)村經(jīng)濟整體技術進步。

二是強化農(nóng)村信息服務。整合政務、農(nóng)業(yè)、勞務、水利、人口計生、就業(yè)和社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等信息資源，建立和完善縣鄉(xiāng)村三級信息服務體系，充分發(fā)揮信息資源對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的巨大作用。

三是強化農(nóng)村就業(yè)綜合服務。配合縣級業(yè)務主管部門全面落實農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)培訓等方面的優(yōu)惠政策，為農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移、就業(yè)免費提供政策咨詢、就業(yè)信息、就業(yè)指導和職業(yè)介紹，積極開展有組織的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)培訓和勞務輸出。

四是建立健全農(nóng)村社會保障機制。配合有關部門健全完善以基本生活救助為基礎，其他專項救助、臨時性救助和社會幫扶為配套的社會救助體系。進一步提升災害應急救援能力，積極推進農(nóng)村最低生活保障制度，落實城鎮(zhèn)低保制度，健全完善農(nóng)村醫(yī)療救助制度，認真落實優(yōu)撫保障政策。

五是強化農(nóng)村公共文化服務。積極構(gòu)建農(nóng)村公共文化服務體系，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化中心、村居文化活動室等農(nóng)村基層文化設施建設，形成較為完備的農(nóng)村公共文化、服務網(wǎng)絡。

六是強化農(nóng)村義務教育服務。組織和督促適齡少年兒童入學，幫助解決適齡少年兒童接受義務教育的困難。依法維護學校周邊秩序，保護學生、教師和學校的合法權益，為學校提供安全保障。

七是強化農(nóng)村公共衛(wèi)生醫(yī)療服務。要認真履行新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理職責，做好宣傳發(fā)動工作，積極動員農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險。

八是強化農(nóng)村計劃生育服務。認真貫徹執(zhí)行人口與計劃生育法，開展以計劃生育技術及生殖健康服務為重點的優(yōu)質(zhì)服務，全面落實計劃生育獎勵優(yōu)待及社會保障政策。

九是強化農(nóng)村法律援助服務。建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律援助機制，做好農(nóng)村法律服務和法律援助工作，把困難農(nóng)民列為法律援助的重點對象，做好農(nóng)民工維權工作。

在加強管理方面，要明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)法律法規(guī)應該履行哪些行政管理職能，屬于超過法律法規(guī)之外的需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與配合上級政府管理的方面，上級政府應該按程序依法授權或委托，并賦予其一定的行政管理手段，加大財政支持力度，以確保合理劃分縣鄉(xiāng)事權，實現(xiàn)權責一致。

（二）機構(gòu)設置與管理體制

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革應堅持的原則。一是科學定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，合理劃分縣鄉(xiāng)事權，實現(xiàn)權責統(tǒng)一；二是機構(gòu)設置應方便群眾辦事，有利于為群眾提供優(yōu)質(zhì)服務；三是機構(gòu)要運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，有利于提高行政效能；四是機構(gòu)設置必須堅持整合資源，綜合設置，避免設置過細和小而全的現(xiàn)象；五是編制核定應充分考慮貧困山區(qū)的特點和各方面的因素，確保有人辦事。

2、事業(yè)單位的管理體制。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主的事業(yè)單位，接受縣級業(yè)務主管部門的業(yè)務指導、技術培訓和業(yè)務考核。人員專業(yè)技術等級評定以縣級業(yè)務主管部門考核結(jié)果為主要依據(jù)，專業(yè)技術人員的調(diào)配必須征得縣級業(yè)務主管部門的同意。以縣級主管部門直屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位（不含學校、衛(wèi)生院），特別是按區(qū)域派駐工作人員要長期駐扎開展工作，所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與協(xié)管，要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的人員考核、調(diào)配、負責人任命的參與權和建議權，充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性和就近監(jiān)管的優(yōu)勢，以促使這些事業(yè)單位履職盡責，為民服務。