煤炭資源開發(fā)利用的調(diào)研報(bào)告

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煤炭是我國重要的基礎(chǔ)能源和原材料。西部地區(qū)煤炭資源儲量十分豐富，查明資源儲量約占全國的61％，在全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要的戰(zhàn)略地位。加快建立西部地區(qū)煤炭資源開發(fā)利用的利益分配機(jī)制，合理調(diào)整中央與地方、東部與西部、資源開發(fā)輸出地與資源輸入加工地之間的利益分配關(guān)系，切實(shí)保障西部地區(qū)在煤炭開采中的利益，建立公平穩(wěn)定的利益共享機(jī)制和科學(xué)合理的利益補(bǔ)償機(jī)制，形成利益均沾、成本分?jǐn)偂L(fēng)險共擔(dān)、協(xié)調(diào)有序的發(fā)展格局，不僅是實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容，而且也是保障國家能源安全和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。

一、建立公平穩(wěn)定的利益共享機(jī)制

（一）建立利益共享的企業(yè)制度

雖然煤炭資源屬于國有，但是地表土地及其附著物屬于農(nóng)村集體和個人所有，開采國有資源必須剝離地表上的農(nóng)村集體土地，開發(fā)煤炭資源常常需要永久性征用農(nóng)村集體土地，拆遷居民房屋，切斷當(dāng)?shù)鼐用駛鹘y(tǒng)的社會生活文化鏈，地方政府和集體承擔(dān)著資源開發(fā)造成的外部性所增加的社會成本，地方政府、農(nóng)村集體和居民是利益悠關(guān)方。因此，應(yīng)探索將這些社會成本經(jīng)過科學(xué)折算成一定比例的股權(quán)，按照現(xiàn)代企業(yè)制度組建規(guī)范的股份制公司（開采企業(yè)），打破中央企業(yè)和合作企業(yè)壟斷資源開發(fā)經(jīng)營權(quán)的局面，促進(jìn)資源開發(fā)企業(yè)產(chǎn)權(quán)的多元化以及公司管理結(jié)構(gòu)的規(guī)范化；而且還可將各方利益統(tǒng)一于股份制企業(yè)中，避免或減少資源在非共享狀態(tài)下開發(fā)中出現(xiàn)的各種弊端，從制度上保障了資源所在地地方政府和當(dāng)?shù)鼐用窬軈⑴c資源的開發(fā)與經(jīng)營，調(diào)動其參與資源合作開發(fā)的積極性，實(shí)現(xiàn)利益共享。并且能夠一定程度上緩解開發(fā)企業(yè)由于支出資源和環(huán)境補(bǔ)償所面臨的資金壓力，能夠形成資源所在地居民獲得長久增長的補(bǔ)償。

（二）完善產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)配套機(jī)制

西部地區(qū)能源產(chǎn)業(yè)以資源開發(fā)為主，工業(yè)產(chǎn)出以資源型初級產(chǎn)品居多，煤炭生產(chǎn)企業(yè)大多以原煤輸出，精深加工能力弱，技術(shù)含量低，煤炭就地轉(zhuǎn)化和深加工量少，產(chǎn)業(yè)鏈短，產(chǎn)品單一，附加值低，經(jīng)濟(jì)效益差。2005年，西部地區(qū)煤炭年生產(chǎn)能力僅占全國的37％。2005年，發(fā)電量僅占全國的24％，表明西部地區(qū)煤炭資源優(yōu)勢并沒有沒有更多地轉(zhuǎn)變?yōu)榛痣妰?yōu)勢，大量的資源難以發(fā)揮經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。今后，大型煤炭基地建設(shè)應(yīng)與煤炭外運(yùn)和水資源等條件相銜接，與相關(guān)產(chǎn)業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。按照政府引導(dǎo)和企業(yè)自愿的原則，鼓勵煤電一體化發(fā)展，加快大型坑口電站建設(shè)，緩解煤炭運(yùn)輸壓力。同時以就地利用為原則，建設(shè)一批節(jié)能高效的工業(yè)項(xiàng)目，使煤炭資源轉(zhuǎn)化成其他高附加值的工業(yè)產(chǎn)品向外輸出，并由此帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。探討企業(yè)特別是中央企業(yè)與地方分工協(xié)作機(jī)制，在條件允許的情況下，資源就地加工，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，支持地方下游和輔助產(chǎn)業(yè)的配套發(fā)展。從中央企業(yè)增加地方留用煤炭用于資源就地深加工，地方也應(yīng)積極調(diào)整發(fā)展思路，不支持不鼓勵新建擴(kuò)建與中央企業(yè)產(chǎn)品雷同企業(yè)的，而且主動對接中央企業(yè)，錯位發(fā)展煤化工等深加工，形成共同發(fā)展的格局。

（三）建立利益共享的價格形成機(jī)制

現(xiàn)有煤炭成本是不完全成本，完全成本應(yīng)該把煤炭價格前期的勘探費(fèi)用、資源遞縮的補(bǔ)償、安全成本、環(huán)境損失等等都通過煤價體現(xiàn)出來，反映資源成本、煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展成本和全額環(huán)境治理費(fèi)等。目前，我國電力市場改革不完全，電力企業(yè)很難通過內(nèi)部消化成本來解決，市場自發(fā)的“煤電聯(lián)動”無法出現(xiàn)，只能求助于帶有行政性質(zhì)的“煤電聯(lián)動”來協(xié)調(diào)解決。因此，目前用行政辦法采取煤電聯(lián)動過渡是權(quán)宜之計(jì)，電煤糾紛的最終解決還取決于電力改革的進(jìn)展情況，通過電價市場化來最終形成市場化的“煤電聯(lián)動”來化解。此外，煤電價格之爭除了電煤供求矛盾外，還有來自運(yùn)輸瓶頸制約、煤炭資源品質(zhì)結(jié)構(gòu)不合理等方面的原因。因此，目前的電煤供應(yīng)緊張問題除了出臺“煤電價格聯(lián)動"”措施外，還需綜合治理和進(jìn)一步進(jìn)行電力市場化改革，立足于市場來解決電煤價格與電力市場化改革的沖突，采取無形和有形的兩只手有機(jī)結(jié)合的調(diào)控辦法，縮小直至取消“計(jì)劃煤”，發(fā)揮市場調(diào)節(jié)機(jī)制，建立煤電聯(lián)動機(jī)制，形成供求平衡和合理的比價關(guān)系。

（四）建立利益共享的稅費(fèi)分配制度

為了調(diào)動地方政府的積極性，使地方政府支持煤炭企業(yè)發(fā)展有了穩(wěn)定的資金來源，中央與地方在礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和價款等領(lǐng)域應(yīng)建立合理的分配機(jī)制，將探礦權(quán)、采礦權(quán)價款收入大部分留給地方。為了資源省區(qū)真正發(fā)揮資源優(yōu)勢，并應(yīng)建立按照資源儲量征收資源稅的機(jī)制，提高征收標(biāo)準(zhǔn)。研究開征生態(tài)稅、超額收益稅，權(quán)利金等，推動增值稅轉(zhuǎn)型，在企業(yè)所得稅分成方面充分考慮地方利益。

二、建立科學(xué)合理的利益補(bǔ)償機(jī)制

（一）生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制

資源的開發(fā)勢必造成資源所在地的資源枯竭以及生態(tài)的失衡，建立利益補(bǔ)償制度是區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作協(xié)調(diào)發(fā)展的必然。利益補(bǔ)償主體包括資源補(bǔ)償和生態(tài)補(bǔ)償兩大方面。利益補(bǔ)償原則是“誰利用誰補(bǔ)償，誰受益（或者誰損害）誰付費(fèi)”，即損害者付費(fèi)，受益者補(bǔ)償，保護(hù)者受益。利益補(bǔ)償主要方式：一是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，二是由國家或地區(qū)對資源輸出地直接投資，實(shí)施重大生態(tài)建設(shè)工程，三是建立資源、生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。因此，國家應(yīng)加大用于煤炭開采地區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)囊话阈赞D(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，提高當(dāng)?shù)厝司杖牒凸卜?wù)均等化水平，加大土地塌陷、復(fù)墾、地下水和水土流失等方面的治理力度，建立礦山地質(zhì)環(huán)境預(yù)留保障金，要求煤炭生產(chǎn)企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營期間，按煤礦占有的地質(zhì)儲量提取噸煤一定數(shù)額預(yù)留保障金，專項(xiàng)用于煤礦開采后出現(xiàn)的生態(tài)治理和地質(zhì)災(zāi)害賠償。參照山西省的做法，開征能源基地可持續(xù)發(fā)展基金。提高和增加資源和環(huán)境保護(hù)方面的稅率、稅種，提高資源稅征收標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范各種補(bǔ)償費(fèi)用，使煤炭定價充分體現(xiàn)資源和生態(tài)環(huán)境成本。

（二）失地農(nóng)民的社會保障機(jī)制

對于因煤炭開采造成失地的農(nóng)民，開采企業(yè)要在給予補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，提高塌陷區(qū)失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，使搬遷新村的農(nóng)民生活條件要略高于未搬遷村莊的生活條件，并能與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來。在給予土地補(bǔ)償費(fèi)的基礎(chǔ)上，探索以土地參股、安置失地農(nóng)民、設(shè)立最低生活保障基金等多元化補(bǔ)償辦法。盡快啟動農(nóng)村養(yǎng)老保險，采取政府補(bǔ)一點(diǎn)、通過提高土地占用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)籌一點(diǎn)的辦法，考慮增加“三險一保”，地方政府要給予在居住、就業(yè)、基本低保，教育、醫(yī)療等方面的基本保障。應(yīng)當(dāng)把失地農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。

按照誰受益誰治理的原則，煤炭企業(yè)要負(fù)責(zé)復(fù)墾，如不能復(fù)墾的土地，應(yīng)從噸煤中提取一定數(shù)額的資金，交給政府，由政府社會保障部門統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)“以土地?fù)Q社保”。給失地農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會。各級政府應(yīng)加大對失地農(nóng)民的扶持安置力度，在政策上給予適當(dāng)?shù)膬A斜，讓失地的青壯年勞力，得到有針對性的培訓(xùn)，提供就業(yè)信息和就業(yè)指導(dǎo)。完善失地農(nóng)民的補(bǔ)償機(jī)制。

（三）產(chǎn)業(yè)接替發(fā)展機(jī)制

西部地區(qū)多數(shù)煤礦城市產(chǎn)業(yè)過于單一，許多煤城面臨資源枯竭，接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重不足。單純依賴煤礦形成和發(fā)展起來的城市，產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)、企業(yè)組織結(jié)構(gòu)單一。研究建立煤炭產(chǎn)業(yè)積累、煤礦衰老期轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金制度，籌集專項(xiàng)資金用于發(fā)展接續(xù)或替代產(chǎn)業(yè)。對于資源未枯竭的煤炭城市來說，必須在煤炭企業(yè)進(jìn)入穩(wěn)定生產(chǎn)期、利潤處于高峰的情況下，對每噸煤炭按一定比例提取部分資金，進(jìn)入成本，作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型資金，專款專用。對于資源未枯竭的煤炭城市來說，必須在煤炭企業(yè)進(jìn)入穩(wěn)定生產(chǎn)期、利潤處于高峰的情況下，對每噸煤炭按一定比例提取部分資金，進(jìn)入成本，作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型資金，專款專用。

三、相關(guān)政策措施建議

（一）加大有關(guān)法律的立法和執(zhí)法力度

抓緊修訂《中華人民共和國煤炭法》和《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》，完善配套法規(guī)，建立健全與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的煤炭法規(guī)體系。盡快修訂煤炭產(chǎn)業(yè)政策，完善辦礦審核制度，嚴(yán)格準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。制定嚴(yán)格的煤炭資源消耗、污染物排放等標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)新技術(shù)、新工藝、新材料的應(yīng)用，推動煤炭產(chǎn)業(yè)升級。各級價格主管部門要密切關(guān)注電煤價格動態(tài)，加強(qiáng)對電煤價格的監(jiān)督檢查。尤其要采取得力措施，加強(qiáng)對小煤礦價格執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。對不執(zhí)行最高限價、哄抬價格、價格壟斷等價格違法行為，要依照《價格法》、《價格違法行為行政處罰規(guī)定》等法律法規(guī)，進(jìn)行嚴(yán)肅處理，并對典型案件予以公開曝光。

（二）加強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)和實(shí)施管理

西部地區(qū)煤炭資源及煤電合理開發(fā)要依法科學(xué)合理劃定煤炭資源國家規(guī)劃礦區(qū)和對國民經(jīng)濟(jì)具有重要價值的礦區(qū)，嚴(yán)格按國家規(guī)劃有序開發(fā)。國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經(jīng)濟(jì)具有重要價值礦區(qū)的劃定。煤炭開發(fā)規(guī)劃和資源管理工作要相互銜接，緊密配合。編制煤炭生產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃、礦區(qū)總體規(guī)劃時，必須征求同級資源主管部門的意見，并作為批準(zhǔn)規(guī)劃的重要依據(jù)。資源主管部門在編制煤炭資源勘查規(guī)劃、礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案時，必須征求同級規(guī)劃主管部門的意見，并作為批準(zhǔn)煤炭資源勘查規(guī)劃和礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案的重要依據(jù)。產(chǎn)煤地區(qū)地方各級人民政府要落實(shí)煤炭行業(yè)管理職能部門，并充實(shí)和加強(qiáng)煤炭管理力量，健全和完善管理制度，強(qiáng)化煤炭資源和生產(chǎn)開發(fā)管理。

西部地區(qū)煤炭資源及煤電合理開發(fā)要高度重視電網(wǎng)建設(shè)，加強(qiáng)和優(yōu)化電網(wǎng)規(guī)劃。保持電源與電網(wǎng)、輸電與配電的協(xié)調(diào)同步發(fā)展。加強(qiáng)區(qū)域網(wǎng)架、跨區(qū)輸電線路和西電東送輸電通道的建設(shè)，繼續(xù)推進(jìn)西電東送、南北互濟(jì)，努力實(shí)現(xiàn)更大范圍的資源優(yōu)化配置，促進(jìn)區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）積極發(fā)揮協(xié)會等中介機(jī)構(gòu)的作用

應(yīng)積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的溝通、協(xié)商等中介組織作用，協(xié)調(diào)好煤炭、電力、運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)之間以及與其他相關(guān)行業(yè)之間的利益關(guān)系，取得各方利益的均衡，爭取社會的理解和支持。煤炭、電力、運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)協(xié)會要密切與政府相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門的溝通、協(xié)調(diào)，打破行業(yè)壟斷，推進(jìn)業(yè)務(wù)融通，開展調(diào)研工作，向政府反饋工程建設(shè)行業(yè)黨和政府方針、政策的執(zhí)行情況。反映煤炭、電力、運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)在各個不同發(fā)展時期遇到的難點(diǎn)、熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問題，代表行業(yè)向政府尋求政策支持，為政府決策提供參考依據(jù)。積極參與煤炭、電力、運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)立法，提供法律咨詢，維護(hù)廣大會員企業(yè)合法權(quán)益。

（四）強(qiáng)化技術(shù)和人才支撐

西部地區(qū)煤炭資源及煤電合理開發(fā)應(yīng)提高煤礦裝備現(xiàn)代化、系統(tǒng)自動化、管理信息化水平，淘汰落后的技術(shù)裝備與工藝，推動煤炭工業(yè)科技進(jìn)步。大力推進(jìn)中小型煤礦機(jī)械化，加快培育和發(fā)展面向小型煤礦的綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)，形成完善的技術(shù)服務(wù)體系。研究開發(fā)高科技的發(fā)電技術(shù)和超高壓輸變電技術(shù)。中央企業(yè)應(yīng)向地方企業(yè)提供人才、技術(shù)等方面的大力支持，企業(yè)通過加強(qiáng)職業(yè)技術(shù)學(xué)校建設(shè)、改變用工制度、提高技術(shù)人員待遇等措施，盡快提升煤礦職工隊(duì)伍素質(zhì)。培養(yǎng)和吸引冶金、電力、化工、建材等專業(yè)技術(shù)人才，為發(fā)展火力發(fā)電、煤焦化工、建材等煤炭下游產(chǎn)業(yè)提供充足的人才儲備和技術(shù)支撐。