農村基礎設施建設的思考

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多年來，我市投入大量的人力、物力、財力開展農村基礎設施建設，著力推進農業農村經濟社會發展。

一、我市農村基礎設施建設現狀

市委、市政府歷年重視農村基礎設施建設，作為每年農業農村工作的重要內容來抓，每年都要利用一冬一夏農閑時節，大力開展農業農村基礎設施建設，不斷加快農村水電路氣等基礎設施建設，農民開始喝上放心水，走上平坦路，用上便宜電，燒上清潔氣，農村人居環境得到了進一步改善，農村面貌發生較明顯的變化。

1、水利設施有新改善。全市現有水利設施13055處，總蓄水能力1.5億立方米，其中中型水庫兩處，小（一）型水庫14處，小（二）型水庫96處，萬方以上水庫225處，塘堰6671口、全市主干渠53條，895公里，有效灌溉面積12萬畝，小水電站28座，總裝機5250千瓦，年發電量1500萬度，各類人畜飲水工程7502處，累計解決14.2萬人和8.38萬頭牲畜的飲水困難。

2、農村道路有較快進展。通村公路總里程1388公里，已水泥硬化1180公里，全部納入養護管理，惠及20余萬人。

3、農村通電水平有大的提高。實施了農村電網改造工程，全市農戶通電率達到95%，城鄉實現同網同價，一大批無電村、無電戶，迎來了電的光明。

4、農村沼氣建設成效顯著。農村沼氣建設一舉多得，清潔了環境，節約了能源，深受農民群眾歡迎，戶用沼氣擁有量達1.5萬戶，占農戶的15.5%。

5、農村電視通訊迅速發展。廣播覆蓋率達92.57%，電視覆蓋率達95.03%，有線電視通村率達66.5%，電話通村率達100%。

6、農村市場體系建設取得新的成效。農資超市和農家店已達157家，農副產品市場38個，農村商品流通成本進一步降低。

7、農村生態環境有明顯變化。庫區生態環境綜合整治、漢江左岸防護堤、人工造林、生態公益林工程等建設得到大力推進，水土保持和庫區濕地保護成效顯著，退耕還林38.1萬畝，全市森林覆蓋率達到39.3%。

7、農機化水平明顯提高。全市擁有各類農業機械4萬余臺(套)，農機總動力達到19.4萬千瓦，農機綜合作業率達到42%。

二、當前我市農村基礎設施建設面臨的主要問題

從20*年取消農村稅費后，全市上下積極探索組織開展農村基礎設施建設的新途徑、新辦法。一方面，市委、市政府抓住國家政策機遇，加大項目爭取力度，采取項目扶持為主、農民投工投勞為輔的投入運行機制，實行項目資金捆綁投入，一定程度上解決了農村基礎設施建設資金投入不足的問題。另一方面，各地積極動員，組織農民按“一事一議”籌資籌勞政策規定開展村組基礎設施建設，各鄉鎮以小型大規模形式組織開展村級基礎設施建設。但從整體來看，農村基礎設施嚴重滯后于農村發展的局面仍然沒有根本改變，不適應農村經濟社會發展的需要，已成為制約我市農業農村發展的瓶頸。

1、水。水利設施由于年久失修，有的根本沒有水利設施，渠系不配套，很多地方仍然是望天收，農田灌溉條件比較落后，抵御自然災害的能力還十分差，有些地方還存在人畜飲水困難。現有70%的水庫渠系不配套，有庫無渠、土渠滲漏、年久失修、淤積嚴重等；灌溉設施少，工程不配套，完好程度低，水利用效率低。這些工程大部分于上世紀50-70年代修建，當時建設主要是靠國家扶持，資金渠道有水利、扶貧、計劃、移民、財政、農業綜合開發等，群眾只投工投勞，也有少部分的微型水利工程是群眾自籌資金修建的，誰投資誰負責工程質量，小型水利建后一般交由所在村管理。由于管理不善，許多工程已報廢，現存的工程也是帶病運行。

2、電。少數邊遠村還不通，也存在不配套和檔次低的問題，農村電網網架結構薄弱，配電容量低，在一定程度上制約了農村用電需求。

3、路。通鄉、通村路檔次低，破損嚴重，管理水平低，路面窄，循環路少，農村運輸錯車困難，通組路剛起步，仍然有部分偏僻的村落沒有通路。

4、市場。農村市場布局不合理、建設不配套。主要表現為基礎設施建設滯后，交通沿線的鄉鎮布點比較密集，相對偏遠、各方面條件比較落后的村組建設農家店比較困難，目前全市還有一部分行政村沒有落實農家店建設。

5、生態環境。我市生態建設經歷了大煉鋼鐵、修建丹江水庫和興建襄渝鐵路以及八十年代管理不嚴等多次大面積重創之后，又經過連續多年的封山育林、退耕還林、植樹造林，開展水土保持，到目前為止，生態環境逐步有所改善，但我們必須清醒地認識到，農業生態環境治理和建設的步伐緩慢，水平較低，干旱、水土流失、土壤貧瘠、環境污染、濫墾亂開等矛盾突出，生態環境還相對脆弱。

6、社會事業。社會事業發展緩慢，村級衛生室、文化室、體育活動場所等需要大力建設。

這些問題的形成，有多方面的原因，歸納起來，主要是：

1、建設投入不足。一方面，國家財力投入嚴重不足。雖然近年有項目扶持，但由于地方財力難以配套資金，項目實施大打折扣。即使實行項目資金捆綁使用，但是農村點多、線長、面廣，資金投入仍顯不夠，特別是散落居住的村民小組基礎設施建設成本高。另一方面，農民收入低，鄉鎮、村債務重、經濟自我積累實力弱，直接導致投入不足。

2、規劃管理不善。農業農村基礎設施建設缺乏整體規劃，布局也不盡合理，硬件建設跟不上。同時，存在嚴重的重建輕管和重復建設現象。農村實行聯產承包責任制后，水利等農村基礎設施一度出現集體管不好、農民管不了、國家管不到的局面。現有大部分修建于上世紀50-70年代的水利設施，由于管理不善，年久失修，許多工程已報廢，現存的工程也是帶病運行。后來建設的各類基礎設施也因為沒有理順權屬管理關系，使用不當，受損嚴重，設施效益難以更好發揮。

3、組織不力。20*年前，各級可以隨意組織農民出資出勞開展建設；取消農村稅費后，取消兩工政策對組織農民投工投勞進行了限制，許多鄉村干部群眾對“一事一議”籌資籌勞政策規定不適應，舊的方法不能再用，新的方法還沒找到，加上“一事一議”籌資籌勞規定在實施過程中程序繁瑣，管理嚴格，只有約束機制，而無激勵機制，導致組織無力，干脆放任不管。

4、勞力素質不高。一方面，雖然建立了“以錢養事”新機制，但由于投入不足，運轉機制和體制還沒有真正形成，農業科技人員老化、技術能力退化，服務農村基礎設施建設和管理的問題較為突出；另一方面“老人農業”突出，由于大量青壯年農民外出務工經商，農村“老人農業”現象普遍，投工投勞人力不足，遠遠不適應農村基礎設施建設和管理的要求。

三、農村基礎設施建設的思考與對策

當前國家實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，把農業基礎設施和農村民生工程建設作為投入重點，我們要緊緊抓住這一政策傾向，抓住擴大內需的機會，借鑒城市和工業基礎設施建設的經驗，開展農業農村基礎設施建設，并將其置于全市經濟社會發展計劃中更為突出的位置，拿出真招實策，舍得真金白銀，進一步強化農業基礎，努力在提高農業綜合生產能力、改善農村民生取得新的突破。具體可從以下幾個方面建立和完善農業農村基礎設施投入、建設與管護的新機制：

1、科學規劃，推進城鄉基礎設施建設一體化。根據全市實際，按照全面建設農村小康社會的目標要求，以增加農民收入、改善農村生產生活條件、提高農業綜合生產能力為目的，以項目實施為載體，結合脫貧奔小康試點縣(市)項目的實施，按照“一統三分”戰略思想和城鄉共建、城鄉聯網、城鄉共享的思路，調動民智、民力、民資和一切積極因素，統一考慮、統一布局、統一推進城鄉基礎設施建設，高起點、高標準、高質量地編制《農業基礎設施建設規劃》、《庫區和移民安置區基礎設施和經濟發展規劃》，與新農村建設、交通、水利、農業、村莊建設、國土整治、環保、林業、農業綜合開發、移民、旅游等部門和鄉鎮辦子系統規劃，形成一個完整的農業基礎設施建設規劃體系，按年度、分步驟、有計劃組織實施，使基礎設施建設在總體安排、科學部署指導下有序開展，加快城市交通、供水、電力、信息、廣電、電信、互聯網等基礎設施向農村延伸，推進農村與城市基礎設施互聯共通，搭建起城鄉一體的基礎設施網絡，一張藍圖繪到底，努力建設文明、小康、秀美的新農村。

2、增加市財政投入，吸引更多社會資金投入，建立多元化、可持續的投資機制。按照城鄉統籌發展的方略，針對當前農村經濟社會發展嚴重滯后于城市的現狀，比照城市建設和發展的歷程，政府公共財政理應成為農村各項公益性基礎設施建設主要的投資主體。為此，建議：一是把基礎設施建設的重點由城市和工業轉向農村和農業，全面建立向“三農”傾斜的公共財政分配體制，提高預算內固定資產投資用于農村的比例，確保財政支農投入總量和比重逐步增加，確保土地出讓金用于農村的比重不斷提高，重點支持農村基礎設施建設。二是根據建設工程量的大小和建設區域范圍，一般跨村的大型公益性基礎設施建設由政府公共財政主導投入，投資重點放在鄉村公路、人畜飲水、水土保持、水利建設、生態建設等大中型基礎設施建設方面。三是增加農村基礎設施建設維護費和提高財政補助標準。如通村油路建設，最低造價是12—14萬元/公里，建議在國家和省補助的基礎上，市財政再補助2-3萬元/公里，或將以工代賑、扶貧、移民、財政等部門的農村公路建設補助項目資金集中捆綁，統一調度，既減輕基層資金壓力，又加快農村油路建設。增加水利設施和道路經常性維護經費。四是進一步探索財政補貼、免稅以及信貸扶持等促進農村基礎設施建設的投入新辦法。市財政的投入應盡量采用直接投資或以工代賑、以獎代補、直接補貼等形式，讓農民直接受益。同時，實施農村基礎設施建設“一事一議”財政獎補政策，引導農民自主開展自己直接受益的基礎設施建設和發展公益事業。

3、爭取項目，爭取國家更多的基礎設施建設扶持政策。2009年中央1號文件明確提出了“取消農村基礎設施建設等公益性建設項目縣及縣以下資金配套”。要抓住這一政策機遇，自覺按照科學發展觀的要求，積極向國家、省政府匯報，多上農業農村基礎設施建設項目，以推動全市經濟社會全面、協調、可持續發展。搶抓中央加快農業發展和實施擴大內需政策、鄂西生態文化旅游圈建設、脫貧奔小康試點、實施《丹江口庫區及上游地區經濟社會發展規劃》等機遇，做好國家政策與我市資源的有效對接，重點把基礎設施、產業發展、環境保護、公共事業作為主攻方向，加大項目爭取和建設力度。策劃一大批符合投向、有利于招商引資的基礎設施項目，以“項目”引“資本”，吸引社會資金，投向農村基礎設施建設。市直各有關單位要高質量、高效率組織項目實施，積極籌措資金，爭取項目資金及時到位，確保項目建設質量和進度。對在建項目，要抓好建設，確保取得實效，切實改變重爭取輕實施的現象。

4、捆綁投入，共做農村基礎設施建設一盤菜。要以新農村建設和產業發展規劃為依據，加強部門之間溝通協作，按照“各盡其責、各記其功、渠道不變、規范管理、共謀發展”的原則和集中力量辦大事的思路，圍繞產業，突出重點，捆綁項目資金，用于農業基礎設施建設，依托項目抓重點，集中投入抓建設，使項目資金發揮最大效益，有效地解決了項目資金分散、多頭投資和管理混亂的問題。

5、吸納民資，靠優惠政策，產權置換，良好環境搭建民資投入基礎設施建設平臺。用市場、補助、貼息、價格、獎勵等手段，動員和引導社會力量廣泛參與農村基礎設施建設。建議盡快出臺相關激勵政策，對一些具有公益性質的小型農田水利工程，如塘堰、小型水庫、主干渠道等，除爭取國家正常補助資金外，鼓勵社會資本、民間資本投入，采取經營權拍賣等方式，靠資本市場運作來建設，實行“誰建設，誰管理，誰投資，誰受益”。對民間組織開展經營性質的農村小型基礎設施建設，除群眾自己投資投勞外，政府也應給予適當獎勵或補助，調動農民投入積極性。要創新機制，積極推進山場等農業資源流轉，加快小水利等基礎設施民營化進程，落實優惠政策，要堅持用市場經濟手段籌集資金，鼓勵、吸引社會各類資金投入到農業基礎設施建設上來，形成了多層次、多渠道、多元化的投資格局。

6、創新工作思路，加強管理。由于當前農村基礎設施建設涉及的部門較多，重建輕管、管理不到位、建管關系未理順等問題較為突出。因此，建議：一是根據農村新的發展要求，按照市場經濟運行方式制定農村基礎設施建設的管理辦法，實行區別對待，宜統管則統管，宜租賃則租賃，能賣斷則賣斷。對農村小型基礎設施的所有權進行變革，適合歸集體的歸集體、適合歸個人的歸個人，明確產權，規范運作，用市場管理代替政府管理。二是進一步規范完善“一事一議”制度，要在政策規定范圍內，積極引導和組織農民投資投勞開展農村基礎設施建設，引導農民把該辦的事議好，把議定的事辦好。三是農業農村基礎設施建設可通過農民專業合作社、農業產業化經營組織、農村集體經濟組織等中介來開展，這有利于集約利用各種資源和提高農業組織化程度。目前，許多地方農民自發組織，成立各類協會來運作管理村級各項事務，非常成功，效果非常好。在農村基礎建設方面也有成功例子。要充分重視發揮中介組織和民間力量在農村基礎設施建設中的作用。要積極引導和培育“用水者協會”、“農村公益事業促進會”、“農副土特產品銷售協會”等各類農民協會組織。并建議政府對各類農民協會組織在政治上給予關心，權益上給予保護，利益上給予照顧，資金上給予扶持，促進各類農民協會健康、有序、快步發展。四是以小型農田水利設施產權制度改革和農村沼氣管護為重點，探索農業農村基礎設施管護的新機制，延長基礎設施的使用壽命，并創造更多就業機會。五是探索建設基礎設施的新辦法。由鄉鎮政府統一規劃，采取以獎代補、實物補助等形式，因村而宜，因地制宜加強農村基礎設施建設和管理。這也是當前新農村村莊整治過程中，比較有效的新辦法。六是實施扶貧搬遷的辦法，讓散落的農戶搬遷到居住條件和基礎設施相對較好的地方按規劃建新住宅區。七是財政應足額安排農村公共服務體系建設資金，強化基層農技推廣體系的基礎設施建設。