經濟研究所重大政策主估制度研究報告

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近些年來，黨中央和國務院多次提出各級政府應加強政府科學、民主化決策的號召，已引起**市政府高度重視，他們一直在思考應該構建怎樣的規范、科學的咨詢評估制度來幫助政策的出臺和實施，本課題正是順應這一要求進行了以下研究。

1**重大政策咨詢評估的現行問題

（1）政策制定、執行和評估同為政府一方，缺乏獨立的政策評估組織和評估專業人員

目前**基本采用上級評估下級、或由政府有關專業局和政府中“政策研究室”等部門兼做評估，政策制定、執行和評估同為政府一方。事實上，一些政策研究室已經變成了政府秘書和寫作班子，評估的結論基本是“可行”和“良好”，對政策可能產生的風險和負面效果視而不見，如此評估，難以有獨立、客觀、公正的評估，這是目前政策評估中存在的嚴重問題。

（2）重大政策的咨詢評估中公眾參與度較差

雖然**在一些重大政策決策時也有些民眾聽證會和來自民眾信訪的意見，但未形成科學規范的制度，民眾的意見，并不總是有機會表達。

（3）缺乏全過程的評估環節，忽視對政策效果、效率、效益的評估

對重大政策評估，往往較為重視出臺時的評估，而一旦政策出臺后，就很少再評估，缺乏實施中、后期的全過程評估。在政策評估中，很大程度上停留在對政府行為的審視，而對于更深層面的政策影響、效果、效率、效益的評估卻很少涉及。

（4）政策評估的“主觀誤區”時有發生，缺乏評估標準和方法

當前，政策評估實踐中以價值判斷取代事實分析，用定性評估聽憑主觀判斷，導致政策評估的“主觀誤區”頻頻發生，這種“主觀誤區”，主要表現為拖延時間，使政策評估不能進入議事日程，或是以個人主觀好惡取代科學，使效果不佳，績效不良的政策合理化，或是政策實際上早已主觀做出，只是借政策評估的形式肯定其合法性。評估中缺乏規范的評估標準和方法。

（5）重大政策咨詢評估時信息不對稱與透明度不高

目前相當部分政府機關不重視信息管理，資料記錄殘缺不全，統計數據不準確，信息處理零亂，再加上很多聲稱的不宜對外公開的內部資料，使得評估人員獲取信息和相關數據存在重重困難。

（6）缺乏政策評估法律法規

在政策評估實踐中，政策評估的法律和規定很少，往往只是一些針對某一專業領域的評估規定。評估者缺乏法律支持，在面對政府的重大公共決策評估時，難免憂慮重重，難以放心大膽地進行評估。

（7）人大、政協、派在政策評估中的作用發揮不夠

在我國，人大是國家最高權力機關，就憲政結構而言，我國政府的決策機構應是各級人大及其常委會，人大對政府決策具有法定性和權威性，而目前由于人大不具備對同級黨委（許多重大政策往往是黨委首先提出、政府具體制定方案）的監督權，人大在咨詢評估中難以有效發揮作用；派和政協的參政議政，由于不具有國家權力和法律約束力，難以保證他們積極、主動、持久地發揮作用。

（8）評估經費欠缺

評估經費唯一來源就是上級部門撥款，但在政策實踐過程中常常存在撥款不到位，撥款不充足，下級部門沒有做到專款專用，人為減少政策評估款項等問題。相對獨立的民間評估組織因經費短缺而放棄應該堅持的獨立原則。

2國內外公共政策咨詢評估制度對**的啟示

（1）政府從理念上和舉措上都十分重視公共政策評估

發達國家的政策評估由政府出面，正式成立專門的評估機構，如政府評估局，有充足的資金；同時，也充分發揮民間評估機構作用。此外，國外還非常重視公共政策評估結論的應用，一經做出評估，其結論就要受政府與社會的廣泛承認。

（2）政策評估有明確的法律保障

發達國家為保證公共政策評估順利開展，制定了相關的法律、法規，嚴格規范公共政策評估過程，保證公共政策評估的順利開展及結論的真實有效。

（3）公共政策評估主體多元化

發達國家政策評估的主體已經實現多元化，評估主體一般分為：①純官方的。主要指隸屬于政府的研究機構。②半官方的。如美國的蘭德公司和斯坦福國際咨詢研究所。③民間的。組織上是完全獨立的。④跨國的。知名學者。⑤新聞媒體、利益團體、行業協會、學會、普通民眾。

（4）公共政策評估主體獨立、權責明確

發達國家民主法制較為健全，個人、議會、利益集團、在野黨、行業協會、學會、民眾都能從不同的角度出發對政府的政策進行評價。政策評估都有明確具體部門負責，權責明確。

（5）政策評估有必要的經費保障

對于官方、半官方的政策評估組織，政府每年都會給予一定的經費支持。民間政策評估組織的經費來源一方面來自社會捐贈，也有來自政府及其它社會組織的項目經費。

（6）公共政策評估專業化、職業化、產業化，政策評估人才眾多

發達國家的政策評估逐步走上了專業化和職業化的軌道，以政策分析、政策評估為職業的專業隊伍迅速壯大，政策評估師在西方國家已成為一種新興職業。

（7）公共政策評估的方法和步驟科學化和信息化

發達國家的政策評估十分重視并大量運用定性和定量相結合的分析方法，其它相關學科的成就、計算機技術、電子政務等被廣泛應用在政策評估中。同時政策評估工作十分重視程序化，開展政策評估工作有著明確的步驟。

3關于建立**重大政策咨詢評估制度的總體思路

（1）系統思考，重點解決評估主體的獨立性和多元化問題

重大政策咨詢評估制度的建立，是一項復雜的系統工程，為全面地研究這一制度，應抓住三個核心問題：誰來評估？如何評估?如何驗證評估本身的效果，當前，由于“自己決策、自己執行、自己評估”的問題較為嚴重，故應優先解決“誰來評估”的問題，即優先解決評估主體問題，實現評估主體的多元化和獨立性，以確保咨詢評估的公平、公正和高效，本報告對此將專設一節予以探討。在“如何評估及如何驗證評估效果”方面，本報告則在其它章節中對評估步驟、評估方法與評估標準、評估結果的跟蹤反饋和評價等制度一一進行研究。

（2）調動一切積極因素，政府內外協同作戰，職責分工明確

政府重大政策咨詢評估，是一件風險很大和有相當難度的事情，需要調動一切積極因素，只要有利于公平公正進行評估的各相關主體，都應該給以參與機會。同時，需要政府內部與外部兩個系統協同作戰，對政府內部而言，其重點在于改變一些政府官員談評估而色變的做法，要求政府官員提供信息，主動配合，規范操作，對政府外部團體和個人而言，則要將公眾、社會專家、人大、政協、派、行業協會、學會等多種群體合理納入該體系。在各方積極因素調動起來以后，明確職責分工，找準各自的位置，充分發揮各自的作用，真正做到協同作戰。

（3）對已有的好做法進行符合中國特色的有創新的推進

許多年來，**市政府在重大政策形成的過程上不失有一些好的做法，應予繼承，如以調研了解情況開始，以舉辦社會聽證會的方式了解民意，以向人大和政協通報方式聽取人大和政協意見，最后形成政策文稿，由政府常務會做出決策結束。這一政策形成過程有中國特色，蘊含某種政策出臺時咨詢評估的色彩。在本課題研究的咨詢評估制度中應吸納這些好的做法，但同時又應看到其不足，依然十分缺乏科學規范的咨詢評估制度，本課題應在充分了解中國國情基礎上做有創新性的推進工作。

4操作性對策建議

（1）以法律和制度建設來確保政策咨詢評估應有的地位和經費

以法律來保證咨詢評估的地位。首先，要明確界定正式咨詢評估和非正式咨詢評估的適用范圍和時機；其次，要嚴格規定咨詢評估結果對重大政策出臺與實施的影響；再次，要在政府預算上為咨詢評估以及主體體系發展提供經費的支持。

（2）將重大政策制定方和咨詢評估方分離，確保咨詢評估獨立和公平

應解決“政府自己評估自己”的問題，建議試行由獨立的第三方咨詢評估機構、民眾代表、專家作為咨詢評估的主體，以確保咨詢評估的獨立和公平。政府內部的政策研究室等部門可以作為政府自評估成員。

（3）成立**市政策評估局

可以參照法國、日本政府的做法，成立**市政策評估局，負責評估的準備、組織、推進、協調和檢查工作，而具體的政策評估工作可以委托知名度高、公正、科學的第三方獨立的評估組織進行。在政策評估局尚不能盡快成立之前，建議可先由**政府發展研究中心兼做此項工作，但**政府發展研究中心應有專人抓此項工作，并配備政策咨詢評估的管理人員。

（4）以人大和政協來保持政策評估局的獨立性

如有可能，也可考慮市政策評估局直接對市人大常委會負責，它直接輔助人大常委會行使對重大政策評估事項。同時，在政策評估局中設立市政協對口機構，增強政協對地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進行協商和就決策執行過程中的重要問題進行協商的職能。如市政策評估局隸屬于政府，則需要為人大、政協、派行使監督權和協商權建立規范化的工作程序、監督手段以及具體實施細則。

（5）建立、健全獨立的第三方政策咨詢評估組織

國外著名的第三方政策咨詢評估組織在成立之初都受到了政府的鼓勵和支持，**的第三方政策咨詢評估組織還很弱小，政府應在這方面采取扶持措施。

（6）培養職業化的政策咨詢評估師

建議和高校、國外著名政策咨詢培訓機構聯手培養政策咨詢評估師，消除人才培養上的空白點。

（7）讓傳媒、公眾與專家在評估中緊密結合

傳媒的作用應引起進一步重視，它應發揮信息渠道作用，對重大政策進行深度報道分析，培養著名的政策分析和評價主持人，主持好對話欄目，充分反映專家和公眾的聲音。以充分發揮公眾、傳媒和專家三方面的優勢。

（8）將全過程跟蹤反饋方案作為重大政策出臺的必要條件

對重大政策實施全過程以及政策效果的跟蹤反饋方案需要隨同重大政策方案本身同時提交作為咨詢評估的內容。只有兩者都獲得咨詢評估通過后，重大政策才能夠出臺。

（9）分類制定咨詢評估標準體系

按照重大政策的類別分別制定相關的效果標準、效率標準和效應標準。對各類別所采用的定量與定性指標進行界定，并對產生指標所采用的方法和技術進行界定。

（10）以電子政務平臺保障咨詢評估的信息需求和流程執行

在電子政務建設中應圍繞重大政策咨詢評估的需要建立信息收集、整理、儲存與開發的方案；為咨詢評估各方建立獲取必要信息的渠道，以避免出現信息不對稱現象；同時將政策咨詢評估的流程內嵌到電子政務系統平臺之中，以確保在電子政務支持下重大政策必經咨詢評估程序才能出臺與實施執行。

（11）試行在政策可行性論證同時推行政策非可行性論證

為防止重大政策出臺時的可行性論證走過場，可試行在做可行性論證報告的同時，另行組織人員進行該決策項目的逆向論證，即非可行性論證。這種看上去自找麻煩的做法，其實是對人民高度負責的嚴謹和有成效的做法。通過正反兩方面的論證給政府決策者提供雙向而且集中群體智慧的有價值的咨詢與建議，對不可預測的情況主動采取預案處理和風險防范措施，對決策方案實施后可能帶來的負面影響和效益因素引起重視，以有效地減少決策的失誤。