國土土地執(zhí)法調研報告

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黨的**報告指出,要嚴格保護耕地。保護耕地，就必須嚴格執(zhí)法。當前，我國耕地保護的形勢不容樂觀，各類土地違法案件不斷發(fā)生，“執(zhí)法難”似乎是已成共識。土地執(zhí)法疲軟既然成為了常態(tài)，那就一定有它的原因。筆者以為原因是多方面的，既有法律上的，也有體制上的，也有機制上的，當然還有更深層次上的原因。

一、問題存在的原因

（一）地方政府觀念偏差。

一些基層地方政府在政績觀、發(fā)展觀和利益觀上出現(xiàn)偏差，一味地追求經(jīng)濟發(fā)展指標，工業(yè)強市、工業(yè)強縣、工業(yè)強鄉(xiāng)成為首選，就連許多村也完全不顧自身實際，紛紛高喊“工業(yè)強村”了。發(fā)展工業(yè)，必然要大量占用土地，在當前國家進行宏觀調控，緊把土地供給閘門的形式下，一些地方政府鋌而走險違法占用土地發(fā)展經(jīng)濟也就勢在必然了。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，地方政府既是土地的管理者，還是相當一部分土地占用的審批者，甚至又是土地的使用者，政府領導在耕地保護與“政績”之間發(fā)生矛盾時，天平向何方傾斜是十分明了的了。面對這種形勢，土地管理部門要想規(guī)范用地秩序、依法查處政府主導下土地違法行為無疑只是一廂情愿的事了。

(二)基層執(zhí)法手段偏軟。

目前，土地執(zhí)法監(jiān)察人員相對不足、工作能力和執(zhí)法水平不高，也是土地違法履禁不止的重要原因。動態(tài)巡查不到位，一些土地違法行為難以發(fā)現(xiàn)，即使發(fā)現(xiàn)后也只能口頭或書面停工，如果當事人無理取鬧，拒不停工，強行制止，可能引發(fā)矛盾激化，執(zhí)法人員可能受到圍攻和人身威脅。依法處理必須經(jīng)過調查取證、處罰聽證、復議訴訟、申請執(zhí)行等許多環(huán)節(jié)，一個環(huán)節(jié)遇阻，就會造成案件查辦久拖不決。另外，國土資源部門在對違法占地作出拆除的行政處罰決定后，按照現(xiàn)行法律規(guī)定無權強行拆除，必須申請人民法院申請強制執(zhí)行，但就目前的情況來看，對于此類申請，法院一律不予受理。土地執(zhí)法監(jiān)察處于十分尷尬的境地，久而久之，執(zhí)法人員乃至執(zhí)法機構對查處土地違法案件缺乏了動力、喪失了信心。

(三)法律法規(guī)明顯缺失。

《土地管理法》第七十三條、第七十六條都有沒收地上建筑物的處罰規(guī)定。但如何沒收，由哪個或哪些部門來沒收，沒收后如何處理，法律上沒有相應的規(guī)定，實踐中也就難以操作。那么，最后就會演變成不操作，或者是以罰款代沒收。這樣的處罰就形同虛設。土地管理部門照這樣的規(guī)定下處罰，違法者卻并不拿它當回事。

《土地管理法》第八十一條規(guī)定，對擅自將農民集體所有的土地使用權出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正，沒收違法所得，并處罰款。沒收違法所得、罰款等處罰容易執(zhí)行到位，但這不是目的，“責令限期改正”才是目的。可被處罰人拒不改正怎樣處理，法律上沒有給出答案。土地管理部門拿被處罰人沒轍。就是申請人民法院強制執(zhí)行，法院恐怕也難以處理。所以這一目的事實上難以達到或者說根本達不到。

《土地管理法》第七章法律責任中，沒有任何條款對村級組織的違法行為作出法律規(guī)定，因此村級組織就會以集體的名義鉆法律的漏洞，從事涉及違法行為。相關的法律法規(guī)的規(guī)定中針對主要責任人的行政處分條款很多，但并不能適用于村委會這些責任人。這樣對這類直接責任人而言，行政處分不適用，刑事犯罪構不上，剩下的只有行政處罰中的罰款了。實際情況是通過土地違法行為獲得的收益遠遠大于罰款的實際數(shù)目，致使土地執(zhí)法的威懾力大大折扣。

(四)執(zhí)法執(zhí)紀相互脫節(jié)。

現(xiàn)在查處土地違法案件，可以說是全方位的了。法律法規(guī)紀檢監(jiān)察都有規(guī)定，對土地違法行為者的責任追究有行政的、刑事的、民事的和經(jīng)濟的，不可謂不全面。對案件的查處規(guī)定有移送的、聯(lián)合辦案等機制，可能涉及的單位和部門有公安、檢察、紀檢監(jiān)察，按說是陣容強大，可實際效果卻并不令人滿意。什么原因？主要是這些規(guī)定過于原則，機制發(fā)揮不了很好的作用，資源得不到有效的整合。各種責任是明確的，但如何去做才能追究到責任人的責任卻并不明確。實踐中，一些部門和單位認為查處土地違法行為是土地管理部門的事，與己無關。處理人是得罪人的事，都不想沾。由于沒有明確細致的規(guī)定，土地管理部門按規(guī)定移送或提出聯(lián)合辦案，若是不合意，有關單位和部門總能說出若干條理由來加以婉拒。即使勉強接受，也是久拖不決。上級部門追得實在太緊，處理幾個小魚小蝦應付一下，或者是大事化小，從輕發(fā)落，風頭過去了，可能還把處分決定從檔案中抽走，即搞所謂的“假處理”。違法者不僅毫不畏懼，事后可能還被提拔重用。這種在黨紀政紀方面執(zhí)紀不嚴，行政法上處罰不當，刑法上罪刑不適應，在某種程度上，縱容了違法者的違法心態(tài)，刺激了一些地方的政府和部門違法用地。

二、嚴格土地執(zhí)法的思考

要解決土地執(zhí)法難的問題，最根本的是要按照科學發(fā)展觀的具體要求，以堅守耕地紅線，節(jié)約集約用地，構建和保障科學發(fā)展的新機制為目標，對土地違法者敢于動真格，使我國嚴格的土地管理制度中的“嚴格”落到實處。

(一)嚴格實行問責制。

近些年來，國家連續(xù)出臺了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》、《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》、《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》等土地管理新政，強調地方各級政府對本行政區(qū)域內的土地管理和耕地保護負總責，嚴格實行問責制。在具體的土地執(zhí)法中如果真正把黨和國家的方針政策落到實處，對每一起土地違法案件尤其是影響較大的土地違法案件問責到位，土地違法的蔓延趨勢一定會得到遏止。

（二）提高行政執(zhí)法效果。

在提高土地執(zhí)法監(jiān)察的公信力、確定力、執(zhí)行力，保證土地執(zhí)法監(jiān)察的實際效果的基礎上。建議國家高層研究制定土地執(zhí)法與紀律檢查和刑事處罰的有效銜接機制，使土地行政處罰的拆除、沒收、罰款以及移送后的紀律處分、刑事處罰都能落到實處，真正把國家的最嚴格的土地管理制度貫徹落實在國家機器的個個環(huán)節(jié)。

（三）調整法律責任標準。

土地管理法律法規(guī)建設應當與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展相適應。而現(xiàn)有的土地管理法律法規(guī)，存在著對土地違法案件的處罰標準或過重或過輕、處罰規(guī)定不具體不明確等的情形，況且在新形勢下的一些土地違法行為找不到處罰依據(jù)。所以建議修改完善土地法律法規(guī)，提高土地行政處罰的針對性，使土地執(zhí)法行政處罰依據(jù)完全充分、處罰標準具體明確，處罰措施易于操作。

（四）保障社會經(jīng)濟發(fā)展。

國土資源部門要解決好執(zhí)法難的問題，就必須解決好保護資源與保障發(fā)展的關系，積極為地方首長當好參謀、為當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展搞好服務。**市國土資源局根據(jù)**的自然地域特點和社會經(jīng)濟發(fā)展的實際，提出了向黃河灘要農業(yè)用地，向山前沖積坡要工業(yè)用地，向淺山區(qū)要城市用地，向空間拓展要建設用地的戰(zhàn)略措施。通過努力為**社會經(jīng)濟發(fā)展提供充裕的空間，這樣土地違法現(xiàn)象自然而然的就會減少或者消失。