領導憲法意識調(diào)研報告

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依法治國首先要依憲治國，依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政。黨政干部如何認識和落實憲法，在很大程度影響和決定社會主義法治國家的建設進程。

調(diào)查對象

本次調(diào)查中，被調(diào)查人員中有71.7%來自省直領導機關，28.3%來自縣市機關。處級干部占65.2%，廳局級占19.8%。這次調(diào)點反映了中高層領導干部的憲法意識水平。調(diào)查共發(fā)放問卷300份，回收有效答卷230份，回收率為77%。

為了解我國領導干部憲法意識狀況與水平，20**年至20**年上半年，我們圍繞憲法意識等問題對部分領導干部進行了一次問卷調(diào)查。

這次調(diào)查，從不同層面和不同程度上反映了我國領導干部憲法知識水平、憲法情感傾向、憲法實踐能力。

領導干部對憲法知識的了解好于對部門法等的了解

從答卷的統(tǒng)計結(jié)果看：

一、被調(diào)查干部法律知識水平普遍不高，但對憲法的了解好于對部門法的了解。

調(diào)查結(jié)果顯示，盡管用于測試的題目僅限于各個部門法中一些最基本的知識和規(guī)定，但答題的總正確率僅為44.3%，可見領導干部對法律的知曉程度從整體上看是相當?shù)偷摹６遥黝愵I導干部之間法律知識水平?jīng)]有明顯差異，年齡、級別、學歷、專業(yè)及工作部門的性質(zhì)等相關因素對統(tǒng)計結(jié)果影響不大，沒有顯示出明顯的差異。

但領導干部對憲法的了解程度高于其總體水平，總正確率達到了51.8%。

二、從答題內(nèi)容分析，領導干部對憲法規(guī)定的基本原則和制度有一定了解，但憲法知識總體水平仍有待提高。

調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果顯示，領導干部對憲法的基本原則和制度有一定的了解，如：有97.39%的人知道人民代表大會是我國的權力機關；94.78%的人知道公民享有選舉權和被選舉權的法定年齡為18歲。另有57.39%的人知道我國的國家性質(zhì)是人民民主專政的社會主義制度。

但與此同時，調(diào)查結(jié)果也表明領導干部對一些起碼的憲法知識缺乏了解，在回答“我國的國家結(jié)構(gòu)形式時”，只有48.26%的人選擇了正確答案“單一制”，卻有50.87%的人選擇了“一國兩制”；當問及“我國公民憲法權利受到侵犯，能否直接請求司法保護”，只有33.91%的人選擇了正確答案。被調(diào)查者中僅有1/3的人知道我國現(xiàn)行憲法制定于1982年。

這說明，盡管憲法作為國家最基本、最重要的法律，已實施和宣傳了這么多年，但部分領導干部對它仍然知之不深。

絕大多數(shù)領導干部認同憲法的最高法律地位

在此部分共設計了10多個選題，以檢驗領導干部對于憲法的特點、價值、功能、作用的認識以及對于憲法的心理傾向。

一、從理性層面看，絕大多數(shù)領導干部認同憲法的最高法律地位和作為國家根本大法所具有的特點，對憲法的價值和功能，也有較深刻的認識。

首先，有95.7%的被調(diào)查者肯定“憲法也是法”，有94.3%的人贊同“憲法在國家法律體系中具有最高的法律地位”這一命題。同時，有77.8%的人認為“憲法之所以具有最高法律權威，是因為它是民主的體現(xiàn)和人民權利的保障書。”相比之下，只有14.3%的人認為是因為憲法是統(tǒng)治階級利益的集中體現(xiàn)，13.9%的人認為是因為它的制定、修改程序較其他法律更為嚴格。

二、近六成領導干部有贊成建立憲法訴訟或嚴格的違憲審查制度的感情傾向。

調(diào)查結(jié)果顯示，有57%的被調(diào)查者認為憲法要真正具有權威，必須建立違憲審查或憲法訴訟，但也有22.2%的被訪者認為違憲審查雖有必要，但在中國很難。在如何建立中國的違憲審查制度上，57.4%的人贊成設立獨立的專門機構(gòu)，36.9%的人則認為宜由人民法院行使司法審查權。

同時，絕大多數(shù)領導干部均贊同政府文件和政府行為違法應承擔法律責任。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，認為政府違法應承擔包括違憲責任在內(nèi)的法律責任的領導干部占到了被調(diào)查人數(shù)的73.5%。可見，政府行為的合憲問題已引起了領導干部的普遍關注和重視。

有超過一半的人將是否合憲作為權力行使的重要標準，領導干部過去長期養(yǎng)成的純粹依靠政策辦事的習慣已有改變

憲法意識不僅體現(xiàn)為社會主體的內(nèi)在情感，同時還需要外化為主體的人生態(tài)度和職業(yè)行動，即人人服從憲法的權威，以憲法精神指導工作實踐。那么，領導干部作為公共權力的行使者，在工作實踐中維護憲法尊嚴，履行憲法賦予職責的實際狀況與能力如何呢?從統(tǒng)計結(jié)果我們可以看出以下幾點

一、領導干部普遍認同憲法與自己本職工作的高度相關性，并有超過一半的人將是否合憲作為權力行使的重要標準。

在回答“在您目前的工作中與您聯(lián)系最密切的法律是什么”時，行政法和憲法被列為首位。另外，有37.8%的人認為自己最熟悉的法律是憲法，在諸多法律中名列第一。而回答“用得最多的法律”時，除第一為行政法(27.4%)外，位居第二的就是憲法(19.6%)，可見，領導干部普遍意識到了憲法對行使權力、履行職能的極度重要性。

盡管調(diào)查結(jié)果顯示，行為是否合憲不是領導干部行使權力的惟一考慮的因素，但已有超過一半的人將是否合憲作為權力行使的重要標準。當問到“作為政府官員，你行使權力時考慮得多的因素是什么”時，選擇符合法律的高于選擇符合政策的比例，分別為52.1%和43.**%，不過，也有35.22%的人選擇“考慮完成任務”。在回答“你作為領導干部在領導制定本部門規(guī)范性文件時是否遵守憲法和法律”時，有54.35%的人選擇“嚴格遵守憲法和法律”，35.65%的人回答盡量遵守憲法和法律，但同時也會考慮本部門的實際利益，而回答“主要考慮本部門執(zhí)行的方便”和“主要考慮本部門利益”的只占到1.3%。可見，盡管想在法律保護的公共利益和自己的部門利益之間尋求平衡，打政策“擦邊球”的思想仍在領導干部中占有一定市場，但無論如何，是否符合憲法與法律已成為領導干部行使權力時考慮的一個重要因素。

二、在操作層面上，領導干部依法辦事的能力已經(jīng)有了一定程度的提高。

首先，領導干部已經(jīng)具有政府立法時應依據(jù)法律的觀念和操作能力。有一道題目要求被調(diào)查者任意列出“當你的領導要你起草制定一份政府規(guī)章，你通常的準備工作”，通過對答卷的歸納與分析，其準備工作依次為調(diào)研、專家咨詢和查閱相關政策法規(guī)、起草、征求意見、提交討論、審議等?？梢姡I導干部已經(jīng)意識到了憲法和法律的規(guī)定對于政府立法的重要性，開始將憲法、法律的規(guī)定作為政府立法的重要依據(jù)并將其列為立法的基本性準備工作。

其次，在執(zhí)法過程中，領導干部過去長期養(yǎng)成的純粹依靠政策辦事的習慣已經(jīng)有所改變，法律已成為重要的執(zhí)法依據(jù)。即使當法律的權威與政策的權威產(chǎn)生沖突，也有一部分領導干部敢于堅持依法辦事。當問及“在執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)行政機關制定的政策與現(xiàn)行憲法與法律相抵觸你的態(tài)度”時，選擇執(zhí)行政策的只有5.65%，而選擇執(zhí)行法律的有18.26%，選擇向上級反映情況、建議修改的占25.22%，但選擇由領導或上級決定的也有36.09%。這說明雖然領導干部尚未完全學會或做到依法辦事，但在其思想意識中，憲法和法律的分量正在逐漸加重。

本次調(diào)查顯示了部分領導干部憲法意識的四個特點

通過調(diào)查，我們欣喜地發(fā)現(xiàn)領導干部的法律意識特別是憲法意識有了顯著的加強和提高，憲法正日益成為領導干部行使權力、實施管理的重要行動指南。但另一方面，調(diào)查結(jié)果也顯示出我國領導干部憲法意識的現(xiàn)狀不容樂觀。分析整個調(diào)查信息和數(shù)據(jù)，我們不難發(fā)現(xiàn)領導干部的憲法意識具有以下特點。

第一，零散性。按照法治的要求，領導干部的法律意識應高于普通民眾，并達到法律意識的高級境界———形成對法律的堅定的信念，即在整體上對于法律及其意義抱有深刻的信任感。但調(diào)查結(jié)果顯示，領導干部無論是憲法知識還是憲法意識均存在零散性，除個別問題外，對絕大多數(shù)問題的回答都有很大的差異。這說明，領導干部對憲法的信任還不是來自整體，而且也不夠深刻。

第二，非均衡性。即領導干部個體的憲法意識呈現(xiàn)不平衡的態(tài)勢。如，調(diào)查顯示領導干部對憲法知識有一定的了解，但這種了解又不具有完整性和系統(tǒng)性，“知”與“不知”并存；調(diào)查顯示領導干部在思想上已有應當依憲法辦事的意識和傾向，但真正到了實際生活中就會動搖或讓位于實際需要，使“實然”與“應然”脫節(jié)。這顯示了部分領導干部在憲法信念上存在的矛盾心態(tài)與猶疑心理。

第三，多層級性。即領導干部對于法律的信任感具有主動的選擇性。法律具有多樣性，這些多樣的法律對于社會主體而言，帶來的影響和實際利益是不同的，缺乏堅定的法律信念，會導致主體對于法律的不同態(tài)度和不同選擇。調(diào)查結(jié)果顯示，領導干部也難于完全擺脫現(xiàn)實生活與實際利益對自己憲法觀念的沖擊與影響，在實際生活中自覺不自覺地區(qū)別對待本應具有同等法律效力的法律，選擇適用自己受惠較多的法律，而回避對自己不利的法律。這顯示領導干部對憲法和法律的選擇是有差異的，而這種差異歸根結(jié)底還是源于對憲法和法律缺乏深刻的內(nèi)心確信。

第四，間斷性。即領導干部雖然建立了對于法律的信任感，但這種信任感并非深植于心，堅不可摧，而是隨著自己所處地位、情境和環(huán)境的變化而變化，有時出現(xiàn)中斷，對憲法的價值、功能、作用的信心有待加強。

我們渴望看到作為“法中之法”的憲法不僅一步步走入人們的視野，而且走進人們的心靈。這樣才能使領導干部的憲法意識進入到最高狀態(tài)，才能自覺地外化為服從憲法、遵守憲法和維護憲法的自覺行動。而這，正是法治的精神、法治的條件、法治的勝利。