行政間權(quán)限沖突調(diào)研報(bào)告

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職權(quán)法定是行政機(jī)關(guān)實(shí)施管理必須遵循的基本原則。行政機(jī)關(guān)只能行使法律明確賦予的職權(quán)，否則就是超越職權(quán)或者濫用權(quán)力。各行政機(jī)關(guān)之間只有權(quán)力清晰、職責(zé)明確、協(xié)作配合、相互協(xié)調(diào)，才有可能實(shí)現(xiàn)有效管理。否則，將嚴(yán)重妨礙政府管理的正常進(jìn)行。行政機(jī)關(guān)之間權(quán)限不清、職權(quán)交叉重疊是當(dāng)前我國行政管理體制面臨的突出問題。

一、行政機(jī)關(guān)間權(quán)限沖突的特點(diǎn)

為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，我國先后經(jīng)歷過多次政府機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)依法行政和建設(shè)法治政府不斷取得進(jìn)展，行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限關(guān)系逐步走向和諧。但是，行政機(jī)關(guān)之間職責(zé)不清、分工不明，權(quán)限相互沖突、交叉重疊，權(quán)力運(yùn)作不能協(xié)調(diào)一致等問題仍然比較突出。當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限沖突具有以下特點(diǎn)。

1.主體多元化。行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限沖突既出現(xiàn)在中央國家行政機(jī)關(guān)之間，也發(fā)生在地方一級(jí)政府各有關(guān)部門之間，也可能在不同層級(jí)的地方政府之間發(fā)生，還在中央政府與地方政府之間發(fā)生。中央與地方政府之間責(zé)權(quán)不明確，機(jī)構(gòu)職能雷同的問題也比較突出。該由中央管理的或者負(fù)責(zé)的未能到位，該由地方和基層負(fù)責(zé)的，中央或者地方上級(jí)又介入過多。例如，同一個(gè)違法行為，上至國務(wù)院的各部門、下至行為發(fā)生地的基層執(zhí)法機(jī)關(guān)都可以查處，造成上下執(zhí)法機(jī)關(guān)之間或相互打架、或相互推諉，或畫地為牢。

2.涉及事項(xiàng)廣泛化。政府行政管理特別是經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域的諸多事項(xiàng)都可能出現(xiàn)行政權(quán)限爭議。農(nóng)產(chǎn)品、食品安全、農(nóng)藥、汽車產(chǎn)業(yè)、自然保護(hù)區(qū)、水資源管理、房地產(chǎn)市場、旅游、互聯(lián)網(wǎng)、公路、文化市場、城市規(guī)劃、金融等領(lǐng)域，都或多或少存在不同行政機(jī)關(guān)之間權(quán)限重復(fù)、權(quán)力交叉或者多頭管理等情況。

3.種類多樣化。從權(quán)限沖突的內(nèi)容來看，行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限沖突既可能是“積極的”沖突，即多個(gè)行政機(jī)關(guān)相互爭權(quán)，都主張對(duì)某項(xiàng)事務(wù)的管理權(quán)而否認(rèn)對(duì)方的管理權(quán)；也可能是“消極的”沖突，即行政機(jī)關(guān)相互推諉，主張自己對(duì)某項(xiàng)事務(wù)無管理權(quán)而堅(jiān)持對(duì)方具有管理權(quán)。從權(quán)限沖突的原因來看，行政機(jī)關(guān)間的權(quán)限沖突可能由于法律規(guī)定不明確、或者相關(guān)部門對(duì)法律理解不一致、或者法律出臺(tái)后出現(xiàn)新問題等多種情況而發(fā)生。從權(quán)限沖突的表現(xiàn)形式來看，長期以來，行政機(jī)關(guān)間的權(quán)限沖突局限于內(nèi)部而未公之于眾，但現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)間的沖突日益公開化，甚至打起了媒體戰(zhàn)。

4.結(jié)果非理想化。行政機(jī)關(guān)間權(quán)限沖突的大量出現(xiàn)，直接導(dǎo)致以下后果：第一，影響行政機(jī)關(guān)整體效能的發(fā)揮。由于主管機(jī)關(guān)不明，權(quán)限不清，各相關(guān)部門互相推諉、相互扯皮，有些領(lǐng)域出現(xiàn)管理漏洞。第二，影響行政相對(duì)人的合法權(quán)益。對(duì)于某些領(lǐng)域的同一社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)，多個(gè)行政機(jī)關(guān)都有權(quán)管，這既增加了行政成本，也可能由于行政相對(duì)人被重復(fù)執(zhí)法，而加重相對(duì)人負(fù)擔(dān)，甚至使得相對(duì)人無所適從，苦不堪言。第三，影響法治政府建設(shè)及和諧社會(huì)構(gòu)建。行政機(jī)關(guān)間權(quán)限沖突與法治政府的目標(biāo)是嚴(yán)重背離的，意味著行政系統(tǒng)內(nèi)部的不和諧，這種不和諧不僅有損政府的形象和權(quán)威，而且由于具有放大效應(yīng)而直接影響和諧社會(huì)的構(gòu)建。

5.權(quán)限爭議法律化。行政機(jī)關(guān)間的權(quán)限爭議的實(shí)質(zhì)是各有關(guān)部門之間的利益之爭。在職權(quán)法定的原則下，每個(gè)部門的權(quán)限劃分都應(yīng)該有法律依據(jù)。因此，行政機(jī)關(guān)間的權(quán)限沖突在形式上通常表現(xiàn)為法律之爭、文件之爭。為了擴(kuò)張權(quán)力，將本部門權(quán)力法律化，在立法過程中，各有關(guān)部門“寸土必爭”。有些法律遲遲不能出臺(tái)，主要原因就是涉及管理權(quán)力的個(gè)別條款不能在有關(guān)政府部門之間達(dá)成一致。為了盡快平息各相關(guān)部門之間的權(quán)限紛爭而使立法盡快出臺(tái)，立法機(jī)關(guān)在立法條文中通常采取如此表述方式：“某部門主管某領(lǐng)域的全國監(jiān)督管理工作，國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)有關(guān)的監(jiān)督管理工作”。法律是出臺(tái)了，但“有關(guān)部門”“負(fù)責(zé)有關(guān)工作”等模糊表述，不僅未從根本上解決權(quán)限爭議，而且可能導(dǎo)致實(shí)踐中政府部門權(quán)限沖突的“合法化”。此時(shí)的法律不僅不能解決矛盾，反而可能制造矛盾。

6.原因復(fù)雜化。一是體制方面的原因。如行政管理體制改革滯后，中央與地方關(guān)系、黨政關(guān)系未能理順等。二是法制不健全的原因。行政機(jī)關(guān)間的權(quán)限劃分未能在法律上得以明確，行政機(jī)關(guān)間的權(quán)限爭議缺少制度化、程序化解決機(jī)制。三是轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)實(shí)原因。由于經(jīng)濟(jì)政治體制改革處于攻堅(jiān)階段、社會(huì)處于轉(zhuǎn)型期的特殊性，在存在諸多不確定性因素的情況下，要科學(xué)有效配置行政機(jī)關(guān)權(quán)限以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，還有相當(dāng)大的難度。四是經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜性和關(guān)聯(lián)性。即使體制改革到位、法制健全，但由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的復(fù)雜性，在有些領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限存在交叉重疊有其客觀必然性。為了實(shí)現(xiàn)行政系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)作的和諧，必須針對(duì)導(dǎo)致行政權(quán)限沖突的各種原因，采取相應(yīng)的解決措施。

二、行政機(jī)關(guān)間權(quán)限沖突的解決途徑

鑒于導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)間權(quán)限沖突的原因比較復(fù)雜，解決這一問題，必須從體制、機(jī)制、法制等多方面入手。

1.健全體制

行政機(jī)關(guān)間權(quán)限沖突的不少問題是我國體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期諸多社會(huì)矛盾的集中反映，與我國現(xiàn)行的體制有直接聯(lián)系。因此，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)間的和諧，不能僅僅從行政體制、從行政權(quán)內(nèi)部入手，還應(yīng)該從整個(gè)國家權(quán)力機(jī)構(gòu)的角度考慮：一是需要進(jìn)一步合理調(diào)整國家權(quán)力機(jī)構(gòu)，完善人民代表大會(huì)制度，改革現(xiàn)行行政管理體制，推進(jìn)司法體制改革，科學(xué)界定行政權(quán)與司法權(quán)，明確行政權(quán)的構(gòu)成；二是需要不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，堅(jiān)持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。由于有的行政機(jī)關(guān)既是政府部門，又是黨的工作部門或者接受黨委領(lǐng)導(dǎo)，因此，解決行政機(jī)關(guān)間的權(quán)限糾紛，還需要進(jìn)一步按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，進(jìn)一步規(guī)范黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順黨政關(guān)系。

就國家權(quán)力的配置來看，解決行政權(quán)限沖突，國家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)可以發(fā)揮積極的作用。

（1）權(quán)力機(jī)關(guān)的作用。行政機(jī)關(guān)的職權(quán)來源于法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)間的權(quán)限沖突往往涉及對(duì)法律自身的解釋或者對(duì)法律規(guī)范之間矛盾的解決，因此，有立法權(quán)的全國人大及其常委會(huì)（地方人大同樣如此）在行使立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)以及監(jiān)督權(quán)的過程中，都有可能涉及行政機(jī)關(guān)的權(quán)限劃分以及權(quán)限爭議的解決。（2）司法機(jī)關(guān)的作用。人民法院在依法審理行政訴訟案件過程中，對(duì)行政機(jī)關(guān)是否有權(quán)做出具體行政行為進(jìn)行審查的過程，客觀上對(duì)行政機(jī)關(guān)間的權(quán)限沖突發(fā)揮間接的協(xié)調(diào)作用。

行政機(jī)關(guān)間的權(quán)限沖突涉及政府各部門間的職責(zé)分工，因此，需要加強(qiáng)政府對(duì)所屬部門職能爭議的協(xié)調(diào)，政府的行政首長或者上級(jí)部門應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行協(xié)調(diào)。在協(xié)調(diào)的實(shí)踐中，有兩個(gè)機(jī)構(gòu)發(fā)揮著重要作用：一是政府法制機(jī)構(gòu)，作為政府在依法行政方面的參謀、助手和法律顧問，政府法制機(jī)構(gòu)具有重要的協(xié)調(diào)職責(zé)；二是機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)，由于其在政府領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理的具體工作，因此，對(duì)于政府部門間的職責(zé)劃分、權(quán)限沖突的協(xié)調(diào)也具有重要作用。但由于這兩個(gè)部門有職無權(quán)，缺乏權(quán)威性，讓它們?nèi)f(xié)調(diào)強(qiáng)勢政府部門之間的權(quán)限爭議，其結(jié)果可想而知。有人將此現(xiàn)象形象地稱為“強(qiáng)勢部門制造矛盾，弱勢部門協(xié)調(diào)矛盾?！痹谒麄儏f(xié)商無果的情況下，還需要政府辦公室或者秘書長甚至更高層面的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行協(xié)調(diào)。

鑒于行政機(jī)關(guān)間權(quán)限沖突的普遍性、復(fù)雜性和嚴(yán)峻性，在行政系統(tǒng)內(nèi)部，有必要由一個(gè)專業(yè)、獨(dú)立、超然、權(quán)威的機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)政府各職能部門權(quán)限爭議的協(xié)調(diào)工作。在我國現(xiàn)行體制下，政府法制機(jī)構(gòu)可以勝任這一職責(zé)。依據(jù)職權(quán)法定原則，行政機(jī)關(guān)間的權(quán)限糾紛實(shí)質(zhì)上是法律糾紛。因此，解決行政權(quán)限沖突，只能在法律的框架內(nèi)進(jìn)行，需要由專門的機(jī)構(gòu)來審查行政機(jī)關(guān)的行政管理活動(dòng)是否越權(quán)失職，并且依法裁決權(quán)限的歸屬。能夠勝任這一工作職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)熟悉法律法規(guī)、居于獨(dú)立地位、能夠代表政府從事相關(guān)活動(dòng)。政府法制機(jī)構(gòu)是政府的辦事機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于政府的其他職能部門，熟悉法律法規(guī)，由其代表政府協(xié)調(diào)行政權(quán)限糾紛，是比較適宜的。為強(qiáng)化其權(quán)威，可提高其地位和規(guī)格，由政府行政首長的常務(wù)副職擔(dān)任法制機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人。

2.完善機(jī)制

為了實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)間的互相配合協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，需要進(jìn)一步完善行政系統(tǒng)內(nèi)的協(xié)調(diào)機(jī)制。在實(shí)踐中，有兩種協(xié)調(diào)機(jī)制在發(fā)揮著重要作用。

一是通過成立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或者臨時(shí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)。例如成立各種領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)委員會(huì)、工作委員會(huì)等，這些機(jī)構(gòu)在組織各相關(guān)部門協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)方面有一定的積極作用，但如果過多過濫，將影響原有職能部門作用的發(fā)揮。二是政府部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制。各相關(guān)政府部門通過雙方或多方協(xié)商、建立部際聯(lián)席會(huì)議制度等形式，以協(xié)調(diào)統(tǒng)一行動(dòng)。例如，中國銀監(jiān)會(huì)成立后，為加強(qiáng)金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)于20**年9月召開三方監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議，討論通過在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄。備忘錄就合作原則、金融控股公司的監(jiān)管協(xié)調(diào)、信息收集與交流制度、工作機(jī)制等內(nèi)容做出了規(guī)定。

針對(duì)行政機(jī)關(guān)間的權(quán)限沖突，現(xiàn)有協(xié)調(diào)機(jī)制有的是用法律明確規(guī)定，有的是相關(guān)政府部門之間通過備忘錄或者協(xié)議或者建立聯(lián)席會(huì)議制度等方式明確。依靠行政機(jī)關(guān)的自覺而建立的協(xié)調(diào)機(jī)制具有較強(qiáng)的自主性、靈活性，因而在實(shí)踐中有很大的存在空間。但是，這種方式建立的協(xié)調(diào)機(jī)制沒有強(qiáng)制性效力，其作用發(fā)揮取決于協(xié)議各方的自覺自愿，取決于人際關(guān)系的運(yùn)用，加之缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，往往難以保證得到有效執(zhí)行。

在法治化的背景下，政府職權(quán)是法定的，相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制也應(yīng)該是法定的，唯如此，才能明確各相關(guān)部門在協(xié)調(diào)機(jī)制中的職責(zé)、運(yùn)作程序、監(jiān)督等問題，實(shí)現(xiàn)行政協(xié)調(diào)機(jī)制的制度化、規(guī)范化、程序化，為協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)作提供法律保障，確保協(xié)調(diào)機(jī)制在法治的軌道上運(yùn)行。

3.健全法制

行政機(jī)關(guān)間權(quán)限沖突問題，說明已有的法律沒有完全起到應(yīng)有的規(guī)范和控制作用。為解決這個(gè)問題，黨**都指出，要理順職能分工，實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制的法定化。為此，加速制定、修改和完善政府組織法應(yīng)該是當(dāng)前立法的重要任務(wù)。一是完善國務(wù)院組織法和地方政府組織法。二是制定中央行政機(jī)關(guān)編制法，明確下列內(nèi)容：中央行政組織的設(shè)置原則、設(shè)置程序；各類中央行政機(jī)關(guān)的規(guī)格、性質(zhì)、地位；中央行政組織的規(guī)模，包括中央行政機(jī)關(guān)的規(guī)模、各行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的規(guī)模和中央行政組織人員總定額；中央行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的權(quán)限、副職設(shè)置；部門職能爭議的協(xié)調(diào)機(jī)制等。三是制定中央與地方關(guān)系法，合理劃分中央與地方及地方各級(jí)政府間在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的權(quán)責(zé)，依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，實(shí)現(xiàn)中央與地方權(quán)限劃分以及權(quán)限爭議解決的制度化、規(guī)范化。

4.強(qiáng)化協(xié)調(diào)合作觀念

各級(jí)政府是由承擔(dān)不同職能的政府部門組成的。各部門間是互相聯(lián)系的整體，不是彼此孤立、互相割裂，而是需要互相配合、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜性，即使行政機(jī)關(guān)間的權(quán)限劃分再嚴(yán)密，法律再完備，也不可能完全消除政府權(quán)限劃分中的模糊現(xiàn)象，也不能期望僅僅由各個(gè)部門單打獨(dú)斗，就能夠?qū)崿F(xiàn)有效的政府管理。因此，各部門在分工的基礎(chǔ)上互相配合協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，是政府履行職能的客觀需要。只有各行政機(jī)關(guān)摒棄狹隘的部門本位觀，強(qiáng)化協(xié)調(diào)合作的大局觀，并且在實(shí)踐中有效踐行，才能更好地解決行政機(jī)關(guān)間權(quán)限沖突的問題。