全國礦區植被保護與生態恢復情況調研報告

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礦區植被保護與生態恢復情況調研的目的是,了解掌握相關部門和典型礦區開展植被保護與生態恢復工作狀況，掌握典型案例，總結經驗，為編制全國礦區植被保護與生態恢復工程規劃提供借鑒。

調研組3月底考察了山西省陽泉和平朔煤礦、5月中旬考察了江西省德興銅礦、尋烏稀土礦區、遼寧省鞍山大孤山鐵礦、9月中旬到黑龍江省雞西煤礦，并就有關問題咨詢了有關部門和高校的專家。調研主要內容：山西煤炭工業可持續發展政策試點中礦區植被保護與生態恢復情況，包括生態環境恢復治理工作在可持續發展政策試點中的地位與作用、礦區植被保護與恢復資金來源與使用情況、生態恢復與治理補償資金提取的法律依據和標準、礦區生態治理長效機制建立情況等；礦產開采對生態的破壞和森林植被生長的影響、植被保護與生態恢復現狀，包括礦區植被恢復主體、恢復與重建成本組成、定額標準以及植被保護與生態恢復總成本、資金來源、礦產企業自身補償能力和相關政策，以及礦山企業對礦區植被保護與生態恢復的意見和建議等。

一、礦區植被與生態破壞現狀

我國是世界上礦產資源總量豐富，種類齊全的國家之一。截止*年底，全國共有各類礦山企業近12.5萬家，已探明礦種198種，涉及全國*余縣（市），開采礦石總量（原礦量）73.5億噸，居民點及工礦用地占地面積近25.7萬平方千米。隨著礦業的發展，已新建成300多座礦業城市。但是礦產資源的開發，特別是不合理地開發利用，也引發了地表沉陷、植被破壞、地下水位下降、水土流失和土地沙化等生態問題。這些問題嚴重影響到國土生態安全，直接威脅到礦區群眾的生產生活。

（一）開采規模持續上升，森林植被與生態破壞不斷加劇

礦業活動產生的生態環境問題和破壞的種類很多。包括：露天開采直接破壞地表土層和植被；礦山開采過程中的廢棄物堆置，導致對土地的過量占用和對堆置場原有生態系統的破壞；礦石、廢渣等固體廢物中含酸性、堿性、毒性、放射性或重金屬成分，通過地表水體徑流、大氣飄塵，對周圍的土地、水域和大氣造成污染，其影響遠遠超過廢棄物堆置場所占地域和空間。我國現有國有礦山企業8000多個，個體礦山企業達到23萬多個。據不完全統計，截止到*年我國礦區直接占用和破壞的土地面積已達339.3萬公頃，其中，直接占用和破壞林地面積已達53.2萬公頃，導致森林和林地退化的面積約372.1～531.6萬公頃。我國正處于工業化高速發展期，礦產資源開發也處于急劇上升期。據統計，從1990到*年，我國煤炭產量從11億噸增加到13億噸，10年僅增長18%；*年我國煤炭產量已陡增至22億噸，比*年增長69.7%。根據預測，我國礦業生產將繼續呈現擴大的趨勢，礦產開采造成的生態破壞也在不斷增長。從本次調研的山西、北京、江西、遼寧、黑龍江等省市的礦區情況看，總體上證實了這種趨勢。

山西省的統計分析表明，從1978年到*年，山西省煤炭年產量由9825萬噸增加到55416萬噸。同期全省產煤導致的生態環境損失高達3700億元，直接破壞的森林面積61.4萬公頃，受影響的森林面積433.6萬公頃。河道、湖泊的干涸使水生動植物失去了生存條件，導致了大量水生生物的消亡。

遼寧省，采礦活動尤其是鐵礦、煤礦、有色金屬等優勢礦種的開發擠占破壞了大量土地。據對182家礦山企業的調查，截止*年底，累計產生廢渣42.1億立方米，占地面積為22.0萬公頃，破壞土地面積5.8萬公頃。

江西礦山生態環境問題也很嚴峻。據統計，截至*年，礦業活動已破壞土地及植被面積達18.7萬公頃，占全省國土面積的1.09%，局部出現了大面積水土流失及沙(石)漠化。其中贛南鎢礦、稀土礦開發區，累計破壞面積1.7萬公頃；贛東北銅業、及多金屬開發區，累計破壞土地面積1.7萬公頃；萍鄉—豐城煤、鐵、鹽礦采區，累計破壞土地面積2.3萬公頃；贛西北銅金礦開采區累計破壞面積1.2萬公頃。

據北京市*年8月地質環境情況調查結果，山區關停廢棄礦山總面積5053公頃。這些礦山造成環境的污染和生態破壞相當嚴重，礦區原有植被消失、山體殘破，棄渣、尾礦侵占了大量土地，破壞了自然景觀，礦區水土流失十分嚴重。目前北京西山采煤區，已在房山、門頭溝、豐臺、海淀四個區的20多個鄉鎮和9個國營礦區出現地面塌陷集中發育區，總面積超過1370公頃，各類災害直接經濟損失累計達2億元。

據黑龍江省*年調查，礦產開發破壞的土地以林地為主，其次是草地和耕地，分別為6.5萬公頃、4.2萬公頃、3.2萬公頃。伊春市開采金礦破壞林地0.3萬公頃，大慶油田采油廢棄草地有0.2萬多公頃，燒磚瓦用黏土及挖沙造成廢棄地2萬公頃，其中大部分是耕地。全省采金廢棄地3.0萬公頃，加上采煤、采黏土、砂石等幾項主要礦業活動造成的土地破壞面積共占全部礦產開發破壞土地面積95%以上。

（二）礦產開采對林業及生態建設的負面影響巨大

礦產開采造成的林業及生態建設的影響，主要表現為：大量消耗了森林資源,阻礙了森林多種效益的發揮，增加了造林綠化成本，加大了管護難度、減少了濕地、降低了生物多樣性等。

（1）森林發育受到顯著影響，甚至出現森林植被逆向演替、森林資源直接損失嚴重的后果。據山西省對沁河源頭采煤區的監測調查，采煤區森林活立木蓄積量比非采煤區減少30.15%。對全省煤田分布圖與森林分布圖的疊加分析表明，煤田開采歷史較長的區域森林資源分布明顯偏少。*年北京市礦山生態環境調查顯示,密云縣馮家峪鐵礦區內原有的喬木和灌木叢面積明顯減少，植被覆蓋率由采礦前的41.9%降至34.1%。據遼寧省*年生態現狀調查與評估，鞍山市東南部山區，20世紀50年代初森林覆蓋率達60%以上，目前已不足20%，樹種也由高大針葉和喬木變為灌木次生林。

（2）礦產開采產生嚴重的大氣污染，加重了森林凈化空氣的負荷。山西省有關調查顯示，每年全省燃煤排放的煙塵多達145萬噸，二氧化硫為150萬噸。加之采煤過程中的大量排水，造成地下水位下降，地表土層嚴重缺水，隨之導致全省林區成片中幼齡林窒息枯死。陽泉礦區附近的平定縣冠山森林公園樹齡500年左右的油松多株死亡，靈石縣萬余株側柏窒息枯死。黑龍江省對大慶石油勘探開發土壤和植被的變化研究表明，石油勘探的主要污染物--落地原油對井場周圍植被產生不利影響，井場周圍的植被由于長期受人踐踏、機械碾壓等，致使植物群落恢復變慢。

（3）礦產開采使森林管護難度加大。山西煤炭企業大都分布在山區、丘陵區，森林也集中分布這類地區。由于煤炭企業建設布局分散，從而增加了煤炭產業區與林地的接觸面，使許多林區受到嚴重干擾，車輛、人員活動突然增加，也給森林經營和林地管護造成困難。林木盜伐案件增加，火險等級抬高，著火次數增加，有害生物侵入危險加重，森林“三防”難度加大，給森林安全帶來許多潛在憂患。

（4）礦產開采大量消耗木材。據調查，山西煤炭開采主要以中小型煤礦為主，且多采用傳統或半機械化的方式生產，開采設施和技術手段落后，多使用坑木作為井下支護。全省平均噸煤消耗木材為0.02立方米，以此推算，*年全省原煤產量為5.54億噸，年消耗木材達1108萬立方米，相當于活立木蓄積1600萬立方米。按全省單位面積平均蓄積量計算，相當于消耗20萬公頃的森林資源。

（5）開礦造成生物多樣性降低。長期以來，由于礦產開采、企業建設占地、排放污水和人為活動干擾，不僅使得森林生態景觀破碎化，生態系統喪失完整性，森林和濕地的生態功能被削弱，而且使礦區及其周邊地區野生動植物生存環境日趨惡化，生存空間不斷縮小，棲息地孤島化問題愈加明顯。生物多樣性降低，特別是給珍稀瀕危野生動物種群之間的基因交流帶來困難，從而直接威脅到珍稀瀕危物種的生存和繁衍。從野生動植物資源現況看，山西省分布的439種陸生野生動物中，有34.5%的野生動物的種群數量呈下降趨勢；國家重點保護野生動物原麝、林麝等的分布范圍大幅度退縮；10余種野生動物已經在山西省絕跡。

（6）植被恢復生態重建成本加大。開礦活動的后果是地下水位下降，宜林地土壤干旱，立地質量變差，使造林保存率降低。建國以來山西省共造林1067萬公頃，保存率為18.9%。其中，1996年～*年造林172萬公頃，要通過造林恢復植被，關鍵是澆水。據山西省調查，不考慮其它成本，僅澆水一項就是每公頃造林的成本增加3000-4500元。

（7）造成濕地面積萎縮、功能退化。研究表明，1980～*年期間山西省河川徑流量減少了41.51億立方米，減幅為36.35%。其中約60%是人類活動所致，徑流量減少的主要原因是挖煤改變水文下墊面以后影響了流域的產流機制。由于河川徑流量不斷減少，地下水位下降，致使不少河道斷流，原來的沼澤變成了濕草地，濕草地變成草地，湖泊逐漸縮小甚至消失。主要煤炭開采區的大同市十里河、陽泉市桃河已經斷流干涸，濕地功能隨之喪失。山西省國土資源廳*年底統計資料，全省濕地總面積36.6萬公頃，比二十世紀90年代初期減少了約13萬公頃，平均每年減少近1萬公頃。

二、礦區植被保護與生態恢復情況

近幾年，隨著對生態建設工作的重視，礦山植被保護與恢復治理工作力度正在不斷加大，并取得了顯著成績。

（一）礦區植被保護與生態恢復逐步開展

近年來，國家有關部門對礦區治理給予高度重視，財政支持力度也在加大，礦區治理在逐步開展。據初步統計，*年全國共恢復治理礦山面積4.5萬公頃。本次調研的山西省平朔、陽煤集團、遼寧省鞍山、江西省德興、尋烏等礦區的植被保護與生態恢復工作取得了一定成效。

山西省平朔礦區是國有大型礦區，總占地面積4000余公頃，排土場復墾面積已達1466.7公頃，排土場植被覆蓋率90%以上，而原地貌的植被覆蓋率僅為10%；經過采取水保措施和復墾的排土場，水土流失逐年減輕。復墾后侵蝕模數為3478噸／平方千米、年，減少徑流66%，減少浸蝕77%；

陽煤集團在陽泉市共有21座矸石山，計186.7公頃，累計堆放矸石1.3億噸。二十世紀90年代中期，陽煤集團開始矸石山自然的治理工作。*年進行了五礦24公頃矸石山的復墾綠化，使矸石山變成了良田。*年完成三礦18.7公頃矸石山的復墾綠化；*年投資*余萬元，完成了二礦、三礦廢棄矸石山計23.3公頃的生態恢復；2007年，已安排5600余萬元完成67公頃的矸石山生態恢復。

截至*年8月，鞍山市礦區植被恢復面積1350公頃，栽植各種喬灌木1093.6萬株，投入資金11166.8萬元，完成礦區土地復墾和植被恢復率的13.5%。其中，國有大型礦區7家，恢復植被面積1139.7公頃，植樹858萬株，投入資金8372.5萬元，占全市礦區已恢復植被面積的84.6%，復墾率達27.3%。

德興銅礦從二十世紀80年代初就開始進行生態復墾的試驗研究，先后與有關科研和教學單位合作，在1#尾礦庫開展礦山生態環境綜合整治及其試驗示范研究，并在純尾砂上種植了水蠟燭和無葉節節草，使在尾砂上無土恢復植被成為可能。到*年，共恢復植被7處，面積257.5公頃，占應恢復治理面積的10%左右。

尋烏縣1999年根據《全國生態環境建設規劃》的要求，編制了《尋烏縣地質生態環境近期建設規劃》。目前全縣治理采礦區面積2631.3公頃，其中封禁治理931.3公頃，營造保護林面積約810.1公頃，栽種經濟果林木692.9公頃，種草197公頃，塘壩36座，谷坊27座，共完成土石方量約15.1萬立方米。

（二）礦區植被保護與生態恢復制度正在建立

目前，我國已出臺了一系列相關法律、政策和規章制度，礦區植被保護與生態恢復的制度正在逐步建立。

（1）有關法律法規對礦區環境治理和生態恢復的責任已有規定。《森林法》規定，進行勘查、開采礦藏和各項建設工程，應當不占或者少占林地，必須占用或者征用林地的，由用地單位繳納森林植被恢復費。《水土保持法》規定，因采礦和建設使植被受到破壞的，必須采取措施恢復表土層和植被，防治水土流失。《土地管理法》明確因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應當按照國家有關規定負責復墾。《土地復墾規定》明確各級人民政府土地管理部門負責管理、監督、檢查本行政區域的土地復墾工作。《礦產資源規劃管理暫行辦法》明確國務院地質礦產主管部門是全國性礦產資源總體規劃和生態環境保護等專項規劃的主管機關。

（2）國務院相關部門正在組織開展礦區環境治理和生態恢復規劃的相應工作。*年國務院領導明確要求國土資源部牽頭起草《國務院關于煤炭礦山環境保護與治理意見》、編制《礦山環境保護與治理規劃》、制定《礦山環境保護條例》。*年—*年，國土資源部組織完成全國礦山地質環境調查與評估工作，并于*年發出了《關于開展省級礦山環境保護與治理規劃的通知》，目前正在編制《全國礦山環境保護與治理規劃》，規劃內容包含礦區植被保護與生態恢復。國家林業局已提出“全國礦區植被保護與生態恢復工程規劃”。

（3）礦區環境治理和生態恢復經費來源已有明確規定。財政部、國土資源部、環境保護總局*年2月10日出臺的《關于逐步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制的指導意見》（財建[*]215號），要求各地建立礦山環境治理恢復保證金制度。依據國務院批復，今年4月，國家發展改革委出臺《關于建立和完善生態補償機制的部門分工意見的通知》，明確要求建立和完善生態環境保護的收費制度。破壞生態環境的單位和個人要依法繳納有關費用。要整合和完善現行涉及補償及生態補償的各項收費，統籌安排并集中用于因開采開發活動破壞生態環境的恢復治理，包括土地復墾、水土保持、植被恢復等方面的開支，明確由包括林業在內的相關部門研究落實。

（4）一些地區已陸續建立環境治理和生態恢復保證金制度，正在編制《礦山環境保護與治理規劃》。目前已有山西、內蒙、遼寧、山東、江蘇、浙江、福建、重慶、貴州、云南、青海等10多個省（區）建立了礦山環境治理恢復保證金制度。河北、黑龍江、山東、江蘇、浙江、福建、安徽、湖南、重慶、貴州、甘肅、寧夏、新疆、西藏等十多個省（市、區）完成了省級規劃編制任務。規劃中包括了生態恢復和土地復墾、地質災害防治、“三廢”治理等工程建設內容。北京、山西、遼寧、浙江、江西、福建、云南等省（市）的林業部門參與了規劃工作。

（三）礦區植被保護與生態恢復投資巨大

由于礦產資源開采對礦區生態影響破壞嚴重，礦區生態治理與植被恢復難度加大，植樹造林更加困難，從而加大了資金投入。據山西陽煤集團測算，治理與植被恢復成本最低75萬元/公頃，平均約112.5萬元/公頃；一般的綠化工程投入也達到了6—7.5萬元/公頃。平塑煤炭工業公司的露天煤礦，僅將開采后的土地恢復成可以造林的土地(不包括造林)的費用就達7.5—9萬元/公頃。

江西德興銅礦的生態恢復和環境治理投資完全由企業承擔，費用納入企業生產成本。累計生態恢復與環境治理投資1579萬元，其中，植被恢復投資450萬元，占28.5%。植被恢復平均成本為1.8萬元/公頃，客土成本平均0.9萬元/公頃，植樹種草平均成本0.8萬元/公頃。

從各地的不同礦區的治理情況來看，礦區生態治理與植被恢復的單位面積費用普遍比常規工程的成本要高很多。要取得較好的治理效果，必需要建立有效的投入機制，保證足夠的資金投入。

三、存在的主要問題

近年來礦山環保工作雖取得一些成績，但由于礦山開采造成的生態破環和環境污染十分嚴重，加上歷史欠賬多，治理速度緩慢，礦山環境惡化趨勢至今還沒有得到有效遏制。主要表現在：

（1）我國生態破壞歷史欠賬多、基數大，生態恢復差距甚遠。

多年來，由于部分地方政府和部門存在“先發展起來，再治理保護和改善生態環境”的錯誤思想，忽視了對礦產資源開發中對生態環境的保護，因而所屬企業利潤全部上交財政，沒有留下礦山生態環境治理的備用資金。目前總的復墾率不到10%，與國外大多數國家的50%以上的土地復墾率相比，差距巨大。森林植被的恢復差距更大，*-*年實際恢復森林植被面積僅為7.7萬公頃，占同期應恢復森林植被面積的14.3%。本次調研發現，治理力度比較大的大型國有企業山西省平朔礦區土地復墾率僅為40%。德興銅礦恢復植被占應恢復治理面積的10%左右。尋烏稀土礦綜合治理度僅9.0％，此外，民營小型礦區植被保護與生態恢復率更低，如鞍山有民營小型礦區754家，恢復植被面積210.3公頃，占全市礦區已恢復植被面積的15.6%，復墾率僅為4%。

（2）沒有從生態文明的高度認識土地復墾，未把林草放在礦區生態恢復優先地位。

在現有制度中，礦區復墾的全局觀念不強，生態恢復意識較差。例如，有些人認為土地復墾只要把土地恢復到可供利用的狀態即達目的。從生態意義上講，這種意義的土地復墾沒有達到土地利用的最終目標，是不完全的。從建設生態文明，加強生態環境保護和增強可持續發展能力的意義上來講，在一些重要生態功能區和一切有條件的地區，將礦區損毀土地優先復墾成林草地，優先復墾成野生生物棲息地，是非常必要的。

(3)礦山企業占地以外的植被與生態恢復工作未納入礦山企業職責范圍。

礦山企業占地范圍的植被與生態破壞只是礦產開采引起的植被與生態破壞的一部分。除了露天礦以外，礦山企業占地在礦區面積中只占很少的部分，礦產開采中造成的植被與生態破壞必然涉及到礦區周邊范圍。根據山西省調查結果，礦產開采除了引起徑流量減少，地下水位下降和濕地縮小外，還因產生采空區漏斗狀輻射區域而影響地表植被，其面積約為采空區面積的2.6倍。山西省對汾河上游、沁河源頭采空區和非采空區森林生長量的調查表明，采空區森林生長量比同等條件下非采空區森林生長量減少30%。當前，由于礦區周邊影響范圍的生態恢復治理的職責還沒有明確，礦區整體范圍內的生態系統難以在環境自凈和自然演替的作用下得以恢復平衡。

(4)礦區植被與生態破壞狀況不清，缺乏全面系統的規劃。

從調研情況看，一是礦山企業占地以外的植被與生態破壞狀況不清。無論是大中型國有礦區，還是鄉鎮小型礦區，涉及礦山企業占地范圍以外的破壞和影響面積，礦山企業基本上不納入管理范圍，提供的礦區植被與生態破壞情況數據偏小；二是鄉鎮礦山企業和個體礦山企業占地范圍內的植被與生態破壞狀況不清。這些礦山管理不規范，過于追逐利潤，對生態環境不聞不問，沒有相關數據。家底不清，多頭管理，各自為陣，缺乏系統的綜合規劃，是造成礦區植被保護和生態恢復治理滯后的重要原因。

（5）礦區植被保護與生態恢復難度大、投入高、缺口大，政策機制不健全。

礦區地表土壤大多受到嚴重破壞，要恢復植被，應先恢復土壤，特別是開挖面需要填平補齊，煤矸石山需要平整、固坡、覆土、預防自燃等。因此植被與生態恢復難度大、投入高。*年2月，財政部等三部門聯合出臺的財建[*]215號文件，要求各省建立礦山環境治理恢復保證金制度。但據了解，目前只有山西、內蒙古等11省（自治區）建立了保證金制度。另外，保證金制度主要適用于新建礦山企業，或新礦山開發新產生的破壞。而對于歷史遺留的礦山植被與生態恢復問題仍然沒有明確的資金來源。此外，隨著時間的推移、標準的提高，治理難度不斷增加，所需植被與生態恢復治理資金缺口也隨之加大，長此下去，勢必造成“舊帳未還，又欠新賬”的局面。

（6）礦區植被保護與生態恢復涉及部門多、協調困難。

礦區生態破壞問題不單純是土地破壞問題，還涉及污染和森林植被破壞等多個方面。因此，礦區植被保護與生態恢復按目前的部門分工，上下都涉及與發改、財政、國土、環保等部門和礦山企業的協調，各部門相互配合和支持才能做好此項工作。

四、對策與建議

（一）打破部門和區域局限，加深對土地復墾定義的認識和理解

美國、澳大利亞等國，將礦區復墾定義為對采礦引起退化的礦區生態系統，通過重整地形和表土，采取植被或其它適宜的土地利用方式，恢復其生態平衡的過程。同時，將礦區周邊受影響范圍納入礦區植被保護與生態恢復的范疇，整體規劃，全面治理。我們應該借鑒他們的經驗。

（二）政府主導、劃分事權、明確職責

礦區植被與生態恢復是一項復雜的工作，植被與生態恢復不能搞一刀切，要根據實際情況分別處理，更要明確政府、礦山企業的職責。根據政府和企業的職責分工和事權劃分：對于歷史積留的礦區植被與生態恢復，包括閉坑礦、廢棄礦以及在產礦中歷史積留的植被與生態恢復資金，由政府投資；礦山企業當前和以后引起的礦山企業占地范圍的植被與生態恢復，由礦山企業環境治理恢復保證金支出；礦山企業當前和以后引起的礦山企業占地范圍以外的植被與生態恢復，通過建立專門的補償制度由礦山企業解決。

（三）統籌規劃，分布實施

全面開展礦區植被與生態狀況調查、規劃編制工作，掌握礦區植被與生態破壞狀況，包括破壞面積、程度、分布等，制定相應的對策措施，為開展礦區植被與生態恢復工作提供依據。林業部門要立足本職工作，爭取發改委、財政、國土、礦山企業的支持，動員組織各省參與編制全國礦區植被與生態恢復規劃。

（四）提出礦區生態補償的政策措施，建立生態恢復的長效機制

組織有關專家，研究制定各類礦區植被破壞應予補償的指標體系，提出各類礦區以森林為主體的植被恢復和生態治理的標準，以及對實施全國礦區植被保護與生態恢復工程的成本、時限、規模和效益等進行科學測算，研究國家投入與企業治理相結合的投資模式，明確礦產開發企業的職責和任務，制定對森林植被保護和生態治理的單位和個人的補償途徑、補償方式、補償標準等，建立各類礦區森林植被恢復和生態治理的長效機制。