公路基礎設施民營化問題研究

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近年來，我國公路基礎設施建設飛速發(fā)展，公務員之家版權(quán)所有，全國公務員共同的天地!到××年底，全國公路通車里程達到萬公路，其中高速公路已達到近萬公里，“五縱七橫”條國道主干線總長度達到，萬公里，在公路基礎設施飛速發(fā)展的過程中，國家財政給予了很大支持，民營資本同樣也起到了巨大作用，在公路建設投資中占到了一半以上的比重。未來一段時期，我國公路基礎設施建設力度還會繼續(xù)保持現(xiàn)在的速度，但資金缺口卻很大，因此加快實施公路基礎設施民營化是我國公路交通跨越式發(fā)展的必然選擇。

公路基礎設施民營化的理論依據(jù)

公路基礎設施的商品特性

按照經(jīng)濟學中私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品的區(qū)分標準來劃分投資項目，可將項目劃分為私人項目和公共項目。私人項目由私人部門投資生產(chǎn)，純公共項目由政府投資，準公共項目則可由私人和政府共同投資。公共物品一詞最早出現(xiàn)在薩謬爾森的論著中，定義為純公共物品是這樣的物品，即每個人消費這種物品不會導致別人對該物品的消費減少，它具有兩個特征：一是消費的非排他性：二是消費的非競爭性。公路基礎設施具有這些特征，但是同時，公路基礎設施具有可以量化的使用價值和明確的直接收益者，具有特定的服務性和一定的商品屬性，公路基礎設施的提供與使用在一定條件下存在競爭性和排它性，能夠產(chǎn)生不同的服務水平與質(zhì)量，不是純粹的公共物品，具有鮮明的生產(chǎn)性。因此，公路基礎設施介于競爭性和公益性投資項目之間，既具有公共物品的性質(zhì)，又具有私人物品的性質(zhì)，屬于準公共物品，應該由政府和市場公共投資與管理。

諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者布坎南曾經(jīng)界定了“政府提供”和“政府生產(chǎn)”兩個概念。“政府提供”是指政府通過預算安排或政策安排等某種適當?shù)姆绞綄⒐参锲肺薪o民營企業(yè)進行生產(chǎn)和經(jīng)營，又稱為“政府間接生產(chǎn)”。典型的“政府生產(chǎn)”是指政府直接通過財政支出撥款，給自己擁有的公營企業(yè)從事生產(chǎn)、經(jīng)營公共物品，又稱為“政府直接生產(chǎn)”。私人物品可能由公營企業(yè)生產(chǎn)，公共物品也可能由民營企業(yè)生產(chǎn)，二者并不存在截然分開的界限。公路作為準公共物品，也可以分為政府直接生產(chǎn)和政府間接生產(chǎn)兩種方式，這兩種方式都是正常、合理的，關(guān)鍵是要通過市場競爭的方式擇優(yōu)選擇。

公路基礎設施民營化的必要性

政府建設，經(jīng)營公路基礎設施的效率較低

我國公路基礎設施建設和經(jīng)營很大程度還屬于一種政府行為，基本上還是由行政事業(yè)單位負責，這些機構(gòu)壟斷了公路基礎設施的建設、經(jīng)營，缺乏競爭壓力和追求成本最小化的動力，導致了不適當?shù)臄U大機構(gòu)、增加人員、提高薪金、人浮于事、工作效率低下等問題。何翔舟在《公共事物的高成本運作及其民營化改革》一文中給出的政府經(jīng)營公共事物內(nèi)部人偷懶的博弈與民營化內(nèi)部人偷懶博弈的比較，政府經(jīng)營與私人經(jīng)營人員在編制方面的博弈的比較，更為深刻的說明了政府在經(jīng)營公路基礎設施中效率低下。

政府建設，經(jīng)營公路基礎設施存在失靈或失敗

政府的軟約束機制使政府在建設、經(jīng)營基礎設施過程中存在失靈和失敗，如決策失誤、政府擴張、尋租等。

——決策失誤。公路建設決策是以集體作為決策主體，并通過有一定政治秩序的政治市場即用投票來購買公共物品來實現(xiàn)。它是一個十分復雜的過程，存在種種困難、障礙或制約因素，使得政府難以制定并實施好的或合理的公路建設管理政策，難免決策失誤，帶來了巨大的浪費。

——政府擴張。公共選擇理論家們特別指出，政府部門追求內(nèi)部效應客觀存在即謀求內(nèi)部私利而非公共利益，這是政府失靈或失敗的重要原因之一。現(xiàn)實中越權(quán)審批設立公路建設基金、違規(guī)收取各類行政性收費、挪用公路建設資金用于行政經(jīng)費開支、設立小金庫等都證實了這一點。

——尋租。政府及其官員在尋租過程中未必都是被動的角色，充當主動角色的情況也大量存在，即“政治創(chuàng)租”。它扭曲了經(jīng)濟資源的有效配置，導致政府失敗，近年來，公路建設、經(jīng)營領(lǐng)域的腐敗大案就是明證。

公路基礎設施資金缺口較大

經(jīng)過年以來的加快發(fā)展，公路基礎設施建設的良性發(fā)展進程已經(jīng)啟動，但是我國干線公路仍然處于大規(guī)模建設階段，而且全國特別是西部地區(qū)農(nóng)村交通基礎設施建設的落后面貌還遠遠沒有改變，“十五”到年正是公路交通發(fā)展突破“瓶頸”制約的關(guān)鍵時期，公路基礎設施建設的力度不僅不能減緩，而且還需要繼續(xù)加強。但各地公路交通基礎設施建設目前仍然存在較嚴重的資金短缺問題，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是干線公路建設資本金來源不足，這在西部開發(fā)省際公路通道建設上表現(xiàn)尤為突出，由于中央專項資金有限，目前西部通道有一半以上的建設項目還沒有落實資本金，這些項目前期工作已經(jīng)明顯滯后二是縣鄉(xiāng)農(nóng)村公路建設需要穩(wěn)定的資金來源渠道。張春賢部長在全國交通廳局長會議上提出了實現(xiàn)交通新的跨越式發(fā)展的目標和要求：年，公路總里程要達到萬至萬公里，全面建成“五縱七橫”國道主干線；高速公路總里程達到萬公里。年，全國公路總里程要達到萬至萬公里；高速公路總里程達到萬公里以卜。“十五”期間全國公路基礎設施建設投資還有約億的需求，資金缺口將達到億元，約的資金缺口仍需要通過市場融資來解決。

同時，根據(jù)××年公路水路公務員之家版權(quán)所有，全國公務員共同的天地!交通行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報，全年公路建設累計到位資金億元，其中國家預算內(nèi)資金占，車購稅占，國內(nèi)貸款占，自籌及其它資金占。這說明，在以往的公路基礎設施建設中國家預算的公路建設資金十分有限，自籌和其他資金占到將近一半，從我國財政對基本建設的投入趨勢來看，這種情況在很長的一段時間內(nèi)還會存在。我國財政對基本建設的投入趨勢如圖所示。

公路基礎設施民營化的途徑及措施

公路基礎設施民營化的途徑及模式

根據(jù)以上分析，結(jié)合我國公路基礎設施建設的現(xiàn)實，公路基礎設施民營化的途徑主要有四種：一是建設承包，即將公路基礎設施的建設轉(zhuǎn)包給私營企業(yè)，二是管理承包，即所有權(quán)歸國家，管理和經(jīng)營責任委托給私營企業(yè)，三是特許經(jīng)營，即在一定時期內(nèi)，將資產(chǎn)的經(jīng)營、管理和控制交給私營企業(yè)，四是全權(quán)轉(zhuǎn)讓，即將所有權(quán)徹底轉(zhuǎn)讓給私人部門，這種情況極少。具體模式見表所示。

公路基礎設施民營化的措施

加強公路基礎設施民營化的法律、法規(guī)建設

目前，沒有一套完備的規(guī)章和標準來指導公路基礎設施民營化進程，年頒布的《公路法》年修訂也沒有詳細、必要的規(guī)定。雖然交通部和國家計委也都頒布了一系列的規(guī)定和通知，但這些規(guī)定和通知之間互相有沖突，因此需要對它們進行修改，并由國務院，制訂一套統(tǒng)一和綜合的程序。

——建立公路基礎設施準入方面的法律法規(guī)，明確民營企業(yè)進入公路基礎設施的領(lǐng)域、條件、空間和深度，為民營企業(yè)進入公路基礎設施建設、運營領(lǐng)域指明方向。

——建立公路基礎設施民營化監(jiān)管、評估方面的法律法規(guī)，規(guī)范民營企業(yè)建設、經(jīng)營公路基礎設施的行為，保證公路基礎設施民營化健康發(fā)展和公共利益的充分實現(xiàn)。

——建立公路基礎實施民營化權(quán)益保障方面的法律法規(guī)，對民營企業(yè)發(fā)出明確的號召，排除民營企業(yè)的顧慮，積極引導民營企業(yè)進入公路基礎設施建設、運營領(lǐng)域。

——建立公路基礎設施成本—效益衡量方面的法律法規(guī)，為公路基礎設施實施民營化提供科學、合理的定量依據(jù)，充分實現(xiàn)國有資產(chǎn)的增值保值

培育和發(fā)展公路基礎設施民營化的資本市場

積極培育和發(fā)展資本市場，通過資本市場為公路基礎設施籌集建設資金，是公路基礎設施民營化的重要途徑，目前，我國基礎設施建設資本化、證券化程度很低，全國上市公司不到家，主業(yè)在基礎設施領(lǐng)域的只有的多家，公路基礎設施領(lǐng)域的上市公司更少，但是這些為數(shù)不多的上市企業(yè)籌集的資金數(shù)量遠遠大于政府在很多項目上的財政補貼、專項建設資金。因此，可以在公路基礎設施領(lǐng)域，運用上市、債券等融資手段，培育和發(fā)展公路基礎設施民營化的資本市場，加快公路基礎設施民營化的進程。同時，還可以通過員工集資持股、管理層收購、個人委托貸款等方式，培育和發(fā)展公路基礎設施民營化的資本市場。

有選擇的實施公路基礎設施民營化

在正確看待公路基礎設施民營化，鼓勵私營企業(yè)進入公路建設、運營領(lǐng)域的同時，還應該有選擇地實施公路基礎設施民營化，這是由公路基礎設施的公益性所決定的。公路基礎設施項目一般可分為盈利性、微利性和純公益性。最后一類投資一般由政府財政承擔；微利性項目以私人投資為主體輔以政府補貼；盈利性項目，只要給予的運營價格合理，在經(jīng)營規(guī)范的條件下，可收回投資并獲社會平均利潤，這類項目本身就具有一定吸引力，除項目投資前期給予適當?shù)恼邇?yōu)惠外，政府可不作其它擔保。

嚴格政府的信用約束機制

對公路基礎設施民營化面臨的問題進行分析表明，信用缺乏已成為我國公路基礎設施民營化實際經(jīng)營過程中的突出問題，是影響我國公路基礎設施民營化快速發(fā)展的主要障礙之一。民間資本投向公路基礎設施，投資階段一般很順利，經(jīng)營收費階段就會出現(xiàn)很多問題。政府缺乏信用，起因于政府的行為約束較弱，如果要加快公路基礎設施民營化的步伐，首先要嚴格政府的信用約束機制，要求各級政府必須有誠信，這是投資軟環(huán)境最重要的一條。