鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政危機(jī)初探

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鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國農(nóng)村地區(qū)的最低一級政府，公務(wù)員之家，全國公務(wù)員公同的天地代表國家直接面向農(nóng)民工作，是國家政策在農(nóng)村地區(qū)直接而具體的實(shí)施者，在一定程度上構(gòu)成了聯(lián)系國家和農(nóng)民的最主要的橋梁。由于農(nóng)村和農(nóng)民在中國的特殊地位，因而可以說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國整個政府體系的基礎(chǔ)。但是，不幸的是，中國政府體系的這個基礎(chǔ)目前卻被嚴(yán)重的財政問題所困擾，步履蹣跚，舉步維艱。本文試圖在簡要介紹鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政問題現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析目前為解決農(nóng)村問題而與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政危機(jī)相關(guān)的幾種改革，提出自己對這個問題的一些看法和主張。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的財政危機(jī)

自上個世紀(jì)年代改革開放以來，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展日新月異，舉世矚目。但就在經(jīng)濟(jì)不斷騰飛的背景下，的許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻在近些年來陷入了越來越的財政危機(jī)。最近的許多統(tǒng)計和調(diào)查都表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政危機(jī)具有一定的普遍性和嚴(yán)重性。

如據(jù)對較早進(jìn)行農(nóng)村改革的安徽省的統(tǒng)計，截至年底，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)總額為億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債萬元。該省宿州市甬橋區(qū)的資料表明，個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有個負(fù)債，負(fù)債面達(dá)。到年稅費(fèi)改革前，該省太和縣僅一縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)累計負(fù)債就高達(dá)億元。另據(jù)湖南省農(nóng)辦、省財政廳的調(diào)查，全省多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共負(fù)債億元，負(fù)債面高達(dá)，一些負(fù)債比較嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至在年就吃完了××年的財政預(yù)算。該省芷江縣年全縣個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債萬元，負(fù)債面。四川省農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊的調(diào)查研究表明，四川省近幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債呈急劇上升趨勢，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)陷入了嚴(yán)重的財政危機(jī)。據(jù)該省仁壽縣財政局對個鄉(xiāng)鎮(zhèn)三年負(fù)債情況的清理，仁壽縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額由年的萬元上升到年的萬元，增長速度高達(dá)，至年平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債萬元。另據(jù)對四川省個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債由年的萬元上升到年的萬元，增長了。據(jù)陜西省農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊對個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年的財政收入已不足以支付教師和干部工資，拖欠工資相當(dāng)普遍，有的教師和干部已有好幾個月沒有發(fā)工資。由于多年積累，目前大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都已背上了債務(wù)，有的高達(dá)數(shù)百萬之巨。河南省的情況最為嚴(yán)重，據(jù)河南省財政部門的統(tǒng)計，全省個鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前總負(fù)債億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債萬元，全省以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有負(fù)債，其中負(fù)債萬元以上的有個。據(jù)資料披露，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)在上個世紀(jì)共留下了億元的龐大債務(wù)，其中最嚴(yán)重的河南省為億元，占到了。由此看來，除少數(shù)東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)不存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機(jī)問題外，中西部各省區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍都存在較為嚴(yán)重的財政問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政危機(jī)確實(shí)既普遍又嚴(yán)重。

政府負(fù)債并不是什么新聞，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政危機(jī)具有不同于一般的政府負(fù)債的特點(diǎn)。一是負(fù)債面廣，很多省鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)債面達(dá)到以上；二是負(fù)債額大，數(shù)百萬元的政府負(fù)債對于大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說實(shí)在是難以承受；第三是解決無望，目前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于自己所擔(dān)負(fù)的巨額債務(wù)根本沒有能力償還，甚至看不到能夠任何償還的希望，只能借新債還舊債。前兩個特點(diǎn)都不是致命的，最后這個特點(diǎn)是最要命的，這三個特點(diǎn)疊加在一起就更要命了。

這至少會產(chǎn)生一明一暗兩個嚴(yán)重后果。所謂“一明”，是指已經(jīng)眾所周知的農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決財政狀況不佳的最方便的辦法便是向農(nóng)民轉(zhuǎn)移財政危機(jī)，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，造成了一系列政治和社會問題。所謂“一暗”，是指有可能由此產(chǎn)生的金融危機(jī)，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債的債主絕大多數(shù)為銀行金融機(jī)構(gòu)，如果長期無法償還，并且還不斷地繼續(xù)舉債，那么極有可能形成大量的呆賬、死賬。此外，如果說得嚴(yán)重一點(diǎn)，這對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的直接影響可能需要更加引起關(guān)注，因?yàn)檫@極有可能造成大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府癱瘓或崩潰。當(dāng)然，中央政府肯定會極力阻止這種現(xiàn)象的發(fā)生，但是財政的崩潰足以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對任何政務(wù)都無能為力，如果不及早籌劃，恐怕后果將不堪設(shè)想。

二、與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政相關(guān)的兩項(xiàng)改革

自上個世紀(jì)年代以來，中國關(guān)于農(nóng)村的改革就一直沒有停止過。最近的改革中與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)的主要有兩項(xiàng)，一是稅費(fèi)改革，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并。雖然從改革的目標(biāo)來看，這兩項(xiàng)改革的主要出發(fā)點(diǎn)是為了解決在社會上影響較大的農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題，而不完全是為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的問題的，但是它們都是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政問題密切相關(guān)的。因?yàn)槎愘M(fèi)改革關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并則關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支出。

稅費(fèi)改革

稅費(fèi)改革的目的在于統(tǒng)一稅費(fèi)，簡化手續(xù)，減少環(huán)節(jié)，最終減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。根據(jù)中央的部署，從年開始安徽省以省為單位進(jìn)行稅費(fèi)改革的試點(diǎn)，其他省級行政區(qū)可根據(jù)實(shí)際情況選擇少數(shù)縣市試點(diǎn)。按照原來的安排，在年稅費(fèi)改革要在全國全面推行，但是由于在試點(diǎn)中暴露出不少問題，出于慎重的考慮，在全國推行的計劃就被推遲了。

這次稅費(fèi)改革的主要可以概括為“三個取消，兩個調(diào)整和一項(xiàng)改革”。所謂“三個取消”，一是取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金集資，二是取消屠宰稅，三是取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工。“兩個調(diào)整”分別是，調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策和調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策。調(diào)整后的農(nóng)業(yè)稅按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地計稅，而不再按照人頭征收，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅是把生產(chǎn)、收購兩個環(huán)節(jié)征稅都改在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收。“一項(xiàng)改革”是改革村提留征收使用辦法，將村里原先的公益金和管理費(fèi)改為采用農(nóng)業(yè)稅附加的方式統(tǒng)一收取，村里的公益事業(yè)還需用錢時，實(shí)行一事一議。

從試點(diǎn)的情況來看，稅費(fèi)改革還是比較有成效的。農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕，據(jù)祝保平對安徽省十個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，農(nóng)民每人減輕負(fù)擔(dān)元，每畝減輕元。廣大農(nóng)民對稅費(fèi)改革十分歡迎，在這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了多年未見的農(nóng)民主動繳納稅費(fèi)的現(xiàn)象。另據(jù)對山西省個縣稅費(fèi)改革試點(diǎn)的調(diào)查，稅費(fèi)改革后農(nóng)民負(fù)擔(dān)大為減輕，人均減負(fù)元，平均下降。

但是稅費(fèi)改革在試點(diǎn)過程中也暴露出不少問題，首先對于有些農(nóng)民來說負(fù)擔(dān)沒有減輕反而加重了，如安徽省的茶葉特產(chǎn)稅兩個環(huán)節(jié)合并后，茶農(nóng)負(fù)擔(dān)的特產(chǎn)稅比改革前加重了近一倍，湖南省由于對稻谷計稅價格與市場價格差距較大，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也反而加重了；同時也出現(xiàn)了稅負(fù)不公，使農(nóng)民負(fù)擔(dān)由地少的農(nóng)戶向地多的農(nóng)戶轉(zhuǎn)移，而在中西部省份，地多的農(nóng)戶卻正是相對比較貧困的農(nóng)戶。

尤其是對于本文所關(guān)心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來說，稅費(fèi)改革無疑是雪上加霜。平心而論，稅費(fèi)改革并不是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機(jī)的原因，但是農(nóng)村稅費(fèi)改革無疑加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政困難。如據(jù)何開蔭的調(diào)查，實(shí)行稅費(fèi)改革使安徽省平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少收入約萬元，湖南省長沙縣平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少收入萬元，山東省肥城縣減幅更大，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)減收萬元。祝保平根據(jù)調(diào)查也提出，稅費(fèi)改革使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政增長無望，平衡困難。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并

進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的主要目的在于，國家希望通過減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量從而減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的數(shù)量，最終實(shí)現(xiàn)減少財政支出、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并始于年前后，目前有的地方正在進(jìn)行中，到××年初為止已有個省級行政區(qū)開展了撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的力度非常大，使撤并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量大幅度減少。如截至年月，江蘇省已經(jīng)開始鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的縣市達(dá)到，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)個，撤并后全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)減少了。通過這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，山東省共撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)多個，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的四分之一，山西省原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)個，共撤并個。根據(jù)各省、市、自治區(qū)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資料，山西省撤并率最高，達(dá)到。

這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的具體做法相對比較簡單，多數(shù)為整建制合并，即主要是把原來相鄰的幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)完整地合并為一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，江蘇省這種情況達(dá)到了。但是對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后續(xù)問題的處理卻并不簡單，如對于被撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地如何管理的問題，目前就存在著兩種做法。一種是在被撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地設(shè)一個臨時辦事機(jī)構(gòu)，稱為辦事處或管理區(qū)等，配備名工作人員。采取這種做法的主要有山東、浙江、江蘇等省。另一種做法是在被撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地不設(shè)任何辦事機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下不再設(shè)其他管理層次，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村的直接管理。目前主要是山西省采取這種做法。

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并涉及行政區(qū)劃的調(diào)整、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員的重大變化，是一項(xiàng)相對比較復(fù)雜的改革，其效果恐怕很難在很短的時間看得清楚。再加上有的地方剛剛初步完成，有的地方正在進(jìn)行中，有的地方則還沒有開始，所以目前呈現(xiàn)出的效果和影響恐怕僅僅是初步的和表面化的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的主要目標(biāo)是通過減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的數(shù)量從而減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政支出，在這一點(diǎn)上改革確實(shí)產(chǎn)生了一定的效果，但是壓力仍然很大。據(jù)貢鳳濤等人對江蘇省個撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，只有個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員分流基本到位，占，個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了部分分流，占，個鄉(xiāng)鎮(zhèn)未進(jìn)行分流，占。在認(rèn)為精簡機(jī)構(gòu)、安置富余人員最困難的個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，目前共有工作人員人，少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人，多的高達(dá)人，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人。對于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的目標(biāo)而言，通常情況下通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并在短期內(nèi)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)是可以做到的，但從長期看這項(xiàng)改革能否真正減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍需實(shí)踐的檢驗(yàn)。

從關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入和支出的兩項(xiàng)改革來看，恐怕目前都不足以應(yīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所面臨的危機(jī)，甚至稅費(fèi)改革還在一定程度上加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政危機(jī)的壓力。那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機(jī)的根源在哪里，到底應(yīng)該如何應(yīng)對這種局面呢？

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政危機(jī)產(chǎn)生的原因

已經(jīng)有很多學(xué)者和政策研究人員開始關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政危機(jī)問題，對于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生財政危機(jī)的原因很多人都有很詳細(xì)的討論，并且他們分析的原因都有很強(qiáng)的共識性。總結(jié)起來看，人們分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政危機(jī)的原因主要有以下一些方面：

機(jī)構(gòu)臃腫，人員膨脹

根據(jù)的有關(guān)法律和制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村地區(qū)最基層的政府，其機(jī)構(gòu)設(shè)置不要求與上級政府的部門相對應(yīng)進(jìn)行對口設(shè)置，因而它同時也是機(jī)構(gòu)設(shè)置最簡單的一級政府。但是法律對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的審批程序卻沒有嚴(yán)格的規(guī)定，造成機(jī)構(gòu)設(shè)置隨意性大，機(jī)構(gòu)和人員不斷膨脹，使得干部工資和公務(wù)費(fèi)開支巨大。大量的調(diào)查研究都證實(shí)了這一點(diǎn)。如據(jù)國家統(tǒng)計局年對個小城鎮(zhèn)的調(diào)查，每個鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)一般都在個，其中鎮(zhèn)屬機(jī)構(gòu)的干部人數(shù)平均為名，上級政府派出機(jī)構(gòu)的干部人數(shù)為名，都超出編制人數(shù)的數(shù)倍。何開蔭對安徽鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查也表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的公務(wù)人員便有個，如果加上勤雜人員會達(dá)到多人。其他很多人的研究都支持這個分析，如孫自鐸、錢建凱、王安仁等人和四川省農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊等，都認(rèn)為機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政問題的一個重要原因。

管理混亂，干部腐敗

財務(wù)管理混亂和干部腐敗也是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)擔(dān)重的原因之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府普遍缺乏預(yù)算意識，財政支出管理漏洞較多，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅多個部門和領(lǐng)導(dǎo)有財務(wù)審批權(quán)，而且存在濫購、濫補(bǔ)、濫獎的現(xiàn)象。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的貪污腐敗、大吃大喝現(xiàn)象也并不少見，如據(jù)這幾年新聞媒體的公開報道，僅由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部賒賬吃飯而使飯店酒樓破產(chǎn)倒閉的至少就有十起上下。因此，許多研究者都把這一點(diǎn)列為形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政危機(jī)的原因之一，如上述孫自鐸、錢建凱、王安仁等人的研究中都有這一認(rèn)識。當(dāng)然，不用多說，人員過多和干部腐敗不僅加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政負(fù)擔(dān)，而且也必然要加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，引起農(nóng)民的不滿以及農(nóng)民和干部的沖突。

升級達(dá)標(biāo)，開支巨大

從世紀(jì)年代初以來，各級政府經(jīng)常舉行大大小小的名目繁多的達(dá)標(biāo)升級活動，象“普六”、“普九”、教育“雙基”達(dá)標(biāo)、衛(wèi)生“初保”達(dá)標(biāo)、計生服務(wù)站達(dá)標(biāo)、油路鄉(xiāng)鄉(xiāng)通、訂報、滅鼠、衛(wèi)生室、改水、改廁、各類活動室達(dá)標(biāo)等等。這些活動每一項(xiàng)達(dá)標(biāo)驗(yàn)收都要花費(fèi)不少錢財、動用很多民力，而它們最終都要沉淀到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體落實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明知這些活動勞民傷財，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無此實(shí)力，但是在政績考核“一票否決”的壓力下不得不“打腫臉充胖子”，硬著頭皮去完成這些達(dá)標(biāo)項(xiàng)目，一方面加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，另一方面也加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)擔(dān)。

分稅不公，職責(zé)過重

年以來實(shí)行的分稅制存在著收入向上集中、支出向下轉(zhuǎn)移的制度性缺陷。在分稅制下，重要稅種的收入有的全部歸屬中央，有的在中央與地方、或地方各級政府間分成。地方各級政府為了保障各自的財政收入，往往采取層層下壓的辦法，盡可能地從下級政府那里獲取更多的分成。甚至，上級政府每年下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財稅收入計劃還可能脫離鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根本無法完成。但是由于把財政收入完成情況與鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)的政績考核掛鉤，完不成任務(wù)便“一票否決”，甚至就地免職，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為完成計劃弄虛作假，拼命舉債。

同時，由于分稅制只解決了稅收的劃分問題，而對各級政府應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)劃分卻不甚明了。這就導(dǎo)致上級政府盡可能地通過職責(zé)下移的辦法將財政支出轉(zhuǎn)移給下級政府，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最底層的一級政府沒有再轉(zhuǎn)移的余地，只好默默承受著這不公平的職責(zé)轉(zhuǎn)移。換句話說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在稅收分成中分得的是最沒有保障的小塊份額，但是卻要承擔(dān)本應(yīng)由中央政府或其他上級政府應(yīng)該的職責(zé)，如農(nóng)村的衛(wèi)生、教育、道路、水利、電力等公共事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，現(xiàn)在基本上是由基層政府來承擔(dān)。別的不說，單就九年義務(wù)教育而論，在城市地區(qū)是由國家負(fù)擔(dān)，而在農(nóng)村地區(qū)校舍建設(shè)、教師工資都要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對此實(shí)在是難以承受。因此有人將分稅制后各級政府間財政狀況總結(jié)為四句話：“中央財政很好過，省級財政也好過，地市級財政可以過，縣鄉(xiāng)兩級真難過。”當(dāng)然，為了完成這些職責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只好或者大舉借債，或者向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)。

當(dāng)然，具體到不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可能還有其他的原因會造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政危機(jī)，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的投資或經(jīng)營失誤，農(nóng)民拖欠稅費(fèi)等。本文所引證的研究者的論文資料中不少都有不同程度的涉及，限于篇幅在此不再詳細(xì)介紹。

四、從政府間關(guān)系的角度對問題的再認(rèn)識

應(yīng)該說，學(xué)者、基層干部以及政策研究人員對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政危機(jī)原因的分析是比較客觀、公正和符合實(shí)際情況的，具有較強(qiáng)的應(yīng)用價值，值得重視和研究。本文在此試圖從一個更加學(xué)術(shù)化的角度，即從純粹政治學(xué)的角度和更加宏觀的層次加入到探討這個問題的行列，提出一點(diǎn)初步和不太成熟的想法，來作為本文的總結(jié)和結(jié)論。我認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政危機(jī)反映出的問題實(shí)際上仍然是中國數(shù)千年來一直沒有解決的問題，即各級政府間的合理關(guān)系問題。

中國傳統(tǒng)上是一個中央集權(quán)的單一制國家，中央政府保留著比較大的權(quán)力，這是由中國的歷史文化特征和當(dāng)前所處的特殊國情所決定的。盡管當(dāng)前在中國也存在著中央與地方權(quán)力劃分的問題，但是上下級政府之間的僵化的自上而下的控制關(guān)系、基層政府相對自主權(quán)的過分萎縮等，仍然是政府間關(guān)系中的一個突出問題。

當(dāng)前中國上下級政府間的關(guān)系呈現(xiàn)出高度僵化、向上集中的特征，下級政府對于上級政府層層下達(dá)的數(shù)量化的任務(wù)沒有任何商議權(quán)和保留權(quán)，只能按時完成，否則便會面臨“一票否決”的困境。這種層層傳遞甚至加碼的工作壓力最終都要全部由國家最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來完成。由于過分強(qiáng)調(diào)上級意圖和任務(wù)而忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)下層政府的工作自主權(quán)，往往使鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成了單純完成上級任務(wù)的工作機(jī)器。上級政府布置的這些工作有的是合理和必要的，有的則顯然是值得商榷的。如前面本文所述，從世紀(jì)年代初以來的大大小小的名目繁多的達(dá)標(biāo)升級活動，象“普六”、“普九”、教育“雙基”達(dá)標(biāo)、衛(wèi)生“初保”達(dá)標(biāo)、計生服務(wù)站達(dá)標(biāo)、油路鄉(xiāng)鄉(xiāng)通、訂報、滅鼠、衛(wèi)生室、改水、改廁、各類活動室達(dá)標(biāo)等等，每一項(xiàng)達(dá)標(biāo)驗(yàn)收都要花費(fèi)不少錢財、動用很多民力，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)不堪重負(fù)。不僅如此，在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政非常困難的情況下，有些上級部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)伸手卻有增無減，一些地方政府出臺的收費(fèi)、集資土政策和一些部門的亂攤派、亂罰款，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府苦不堪言，這不僅加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政困難，而且也加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

民主不僅僅意味著國家政權(quán)要有人民的選舉、人民的參與，也意味著各級政府之間的相互尊重和平等的商議權(quán)、討論權(quán)和知情權(quán)，尤其是基層政府相對于上級政府或部門的相對自主權(quán)、表達(dá)權(quán)以及商議權(quán)等，而且還意味著上級政府對下級政府、尤其是基層政府所應(yīng)有的起碼的尊重。在一個政治體系中，如果下級政府從上級政府那里連起碼的尊重都得不到，那么公民同國家間的關(guān)系也很難是合理和公平的。民主的理念不是空泛和抽象的，它有豐富、具體和生動的內(nèi)容；民主也不僅僅是一種理念，它更需要合理的制度和程序。

因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政危機(jī)的解決，一方面需要農(nóng)民加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督和控制，另一方面更需要重新劃分和明確各級政府間的職責(zé)、權(quán)限，重新確立各級政府之間的合理關(guān)系，使基層政府能有起碼的自主權(quán)、表達(dá)權(quán)和爭議權(quán)。