淺析貧困縣財政困難的原因及出路
時間：2022-11-01 02:09:00
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分析發達地區發展的進程和原因可以看到，它們要么交通便利，要么某些礦產資源豐富，要么資金或技術上有一定的優勢，要么有較大的市場容量和方便快捷信息來源。而反觀貧困縣貧困的根本原因，經濟發展所依賴的幾大要素相對發達地區而言或少或優勢不足。貧困縣的領導和人民是不甘落后的，他們發展的愿望是強烈的、迫切的，他們為發展當
地經濟所付出的努力決不低于某些發達地區。但經濟的發展有其必然的規律，并不是每一個地區每一階段都能成為經濟發達地區，發展經濟的客觀條件的不平衡性，決定了經濟發展的差異性。
（一）生之者寡
從產業結構上看，經濟貧困縣主要體現在工業基礎薄弱，第二產業比重較低，自給自足的自然經濟和傳統的、簡單的商品經濟在經濟總量中仍然處于支配地位。第三產業是服務于一、二次產業的，二產和一產發展落后，必然導致第三產業缺乏大規模的發展空間，難以得到快速的發展。相應地，總量絕對值不大的第一產業（主要是農業，下同）在經濟總量中就占有較高的比重。
從經濟體制上看，農業和非農業的二元結構，兩者在其價值的創造和體現上都有存在著明顯的不公平，農副產品價格偏低，農業生產資料價格偏高，農業創造的價值部分地轉移到二、三產業中。
從稅收和財政收入上看，其主要來源也是第二、三產業。在地區經濟中，二、三產業發展的地方，財稅收入就多，反之，則少。
經濟是基礎，經濟的發展程度決定財政收入多少，更直接一點就是：二、三產業的發展程度決定財政狀況的好壞。農業的發展主要體現在社會的穩定和為二、三產業的發展提供原材料和市場方面。所以說：“無農不穩，無工不富，無商不活。”
（二）食之者眾
經濟的落后并不意味著人口的減少，相反，經濟的落后，意味著觀念的落后，觀念的落后意味著計劃生育的艱辛，意味著人口自然增長率的居高不下，意味著低素質勞動力的供給高于經濟發達地區。經濟的落后，一方面造成勞動力的快速增加，另一方面造成就業機會的減少。經濟落后的直接結果是低素質剩余勞動力的增多，就業壓力增大。
從社會整體的角度看，從市場經濟的角度看，剩余勞動力的存在的必然的，只要適度，也是必須的，是對經濟發展有益的。但是，從貧困縣的角度看，大量的剩余勞動力對經濟發展和社會穩定不利的；從剩余勞動力本身上看，每一個人都不愿意成為失業者。面對非常有限的就業崗位，為了就業，形成眾人爭過獨木橋狀況：沒有工作的，爭取到集體、私營企業工作；在集體、私營企業工作的要求調到國有企業工作；在企業工作的要調到自收自支事業單位工作；在自收自支事業單位工作的要調到財政撥款的事業單位和機關部門工作。最后，形成財政撥款的行政事業單位人滿為患，龐大的財政供養人員與脆弱的財政不相適應，與當地的經濟發展水平不相適應，與轄區人口數量不相適應。與發達地區相比，原因非簡單，貧困地區一是企業數量少，規模小，經濟效益差，壽命短，職工崗位少，收入低，工作不穩定；二是社會化服務體系不健全，除傳統崗位外，其它新生領域就業機會少；三是受由于技術、市場、資金觀念等因素的制約，自我創業的非常困難；四是相同或較大的轄區面積，相同的行政事業人員，由于貧困地廣人稀，財政供人員比例就高于發達地區。
（三）非稅性財政性收入較少，調控能力弱
經濟的落后，不僅僅體現在稅收上，同時也體現在非稅收入方面。大家知道，財政收入的組成除稅收外，還包括各項基金收入、罰沒收入、行政事業收費和土地有償使用收入等。這些非稅收入雖然不像稅收那樣有固定的比例和嚴格的征收形式，但是其收入的多少總是與一個地方的經濟發展水平和經濟總是直接相關的。與發達地區相比，貧困地區非稅收入明顯少于發達地區。這一點從土地有償使用收入和各種與企業相關的收費中明顯地反映出來。在管理不規范（現處于規范的進程中）和對行政事業收費和基金實行預算外管理的情況下，大部分非稅收入成為地方政府和部門的“小金庫”，成了地方政府和部門彌補預算經費不足和調節使用的后備財力。
（四）機構運行成本較高
上面說過，交通不便、地廣人稀已成為貧困縣的共同特征。此外，還有山高坡陡，溝壑縱深，生存環境惡劣，遠離上級行政中心等基本特征。上述特征，決定了貧困地區與發達地區相比需要更多財政支出，如：山區一師一校的生均支出，遠遠高于人口密集的壩區集中辦學的生均支出，興修水利、道路的支出遠遠高于發達地區相同里程的支出，行政支出中的車輛購置使用、燃料耗費、差旅費也比發達地區要高得多。在人員支出中，由于政策性因素人均支出也高于發達地區。如貧困地區比發達地區多了邊疆補貼、艱苦地區補貼等等。
綜上所述，由于自然的、規律性的、政策性多種因素的結合，造成貧困地區財政收入較少而支出卻較高，成為了名符其實的“生之者寡、食之者眾”的財政狀況。貧困縣財政到了捉襟見肘面臨崩潰的邊緣。以省級重點扶持貧困縣石屏××年財政預算編制情況為例：全年可用財力預計為萬元，其中：一般預算收入萬元，上級各種補助和稅收返回（已減上解支出）萬元，調入資金萬元。財政全供養人員為人，半供養人員（不含低保人員、領補助的學生等）為人。如果把個半供養人員折為個全供人員，全縣財政供養人員為人（平均每人養人，高于全國平均水平），如按每人每年萬元（包括工資、獎金、公積金、福利、醫療費和各種補貼等個人性的開支）支出計算，全縣個人支出為萬元。這樣，把全部可用財力用于個人支出還不夠，機構運轉（公用經費）支出、事業發展支出和上級要求的各種配套支出及應由縣級全額承擔的一些專項支出將無法安排。按照“一是吃飯、二要建設”原則，財政部門把有限的財力在“保人員工資、保機構運轉、保社會穩定”之間進行艱難的調整。調整后，必須安排的項目都安排了資金，但在多數都沒有安足，留有“硬”缺口。按縣上制定的低標準（如：獨生子補助每月僅為8元）計算，××年資金缺口萬元，其中個人部分缺口為萬元，公用經費缺口萬元，各種應由縣級配套的資金缺口萬元。
二、發展特色經濟，減少財政負擔是擺脫貧困的出路
財政困難，是財政收支矛盾突出的體現，財政收支是經濟基礎和上層建筑活動的綜合反映，解決財政困難，振興財政不能單純地從財政本身入手，要從找出影響財政收支的因素和分析這些因素之間的關系入手。主席早在半個世紀前提出和號召的很多東西，如：“發展經濟、保障供給”，“節約每一個銅板”，“精兵簡政”對我們搞財政工作，特別是貧困地區的財政工作至今還有重要的指導意義。
（一）發展第三產業，鞏固第一產業
貧困地區是面對發展經濟諸多不利條件，怎樣發展經濟？發展什么？切入點在什么地方？這些問題都是在發展經濟時所面臨的問題。筆者認為：“發展經濟、保障供給”是解決財政收少，自給能力低的治本策。州委、州政府“四化聯動、梯度推進、統籌發展、富民強州”發展戰略思路對脫貧具有較強的指導意義。
貧困縣與發達地區相比，發經濟上也有一些獨特的優勢：由于交通不便，自然生態遭到較小的破壞，有的地方甚至還保存得很好，民風民俗還未被同化和湮滅；由于工業不發達對當地的污染較小；而貧困地區往往植被較好，山清水秀，比較適合人類居住。
相反，在發達地區，人們隨著生活水平的提高，物質方面的需求已逐漸得到滿足，面對喧囂嘈雜大城市、污濁的空氣，競爭的激烈，崩潰的神經，誰不愿意到一個落后的但風景優美空氣清新的地方去放松度假呢？
隨著國家西部大開發的不斷深入和交通基礎設施和城市基礎設施的不斷改善，隨著交通工具的不斷普及，貧困縣開發旅游資源，發展旅游業的條件已基本成熟，只要切入點選擇正確，運作方式得當，把旅游作為一個產業繼農業之后的產業來發展是完全可行的。
旅游業的發展必然帶動以服務為主的第三產業的發展和壯大，第三產業產業的發展相應地會帶來觀念的更新，帶來資金和技術，帶來市場供求，最后促進農副產品加工業的發展，促進農業現代化。
（二）減少財政供養人員
財政供養人員過多，已成為嚴重的財政負擔，精兵簡政，提高資金使用效率，花好每一個“銅板”是解決目前財政困難的有效途徑。造成機構臃腫，冗員過多并多次改革難以奏效的原因是多方面的。有體制上的原因，如：上下對口的“蜂窩煤”效應，上級成立機構，下級不成立就是政府不重視；有法制上不健全的原因，如：成立機構程序過于簡單，一個領導的講話或一個部門的文件就可以設立機構；有機制上的原因，如：已成立的機構不斷向編制部門要編要人，不考慮財政的困難和部門辦事效率的提高；有人員出口不通，內部調整不暢的原因，如：在行政事業單位，除職工本人自愿或違法外，要想把工作不敬業的職工清退是非常困難的，同樣，要把城區的教師調到山區去也是非常困難的。在這種缺乏新陳代謝和內部流通不暢的情況下，冗員過多也是正常的。
多一個人，財政每年多開支2萬元，多一個單位，財政多養1臺車和多蓋一座樓，多一個單位，會使一個地區的工作總量快速上升（這一點可以這樣證明：設每1個單位為1個點，任意兩個單位之間的往來為1條線，那么有3個點3條線、個點條線：個點條線）。單位和人數的增長，消耗了貧困地區當年增長的財政收入，如：一個地方一般預算收入為萬元的貧困縣，每年增長增收萬元，也只能用于新增加的人的支出。由于調資和增人，石屏縣年初預算安排的個人支出部分：××年比××年增加萬元，××年比××年又增加萬元，而同期一般預算收入預算只分別增收萬元和萬元。
要避免機構改革和人員精減工作越減越多，把工作落到實處，必須充分認識精減機構和人員的重要性，一是拿出多少錢來養人，由同級人民代表大會決定，根據資金的多少來設置機構和聘請工作人員；二實行定期考核制度和定期解聘制度，對不合格，不盡責和多余的人員精減出去；三是制定和完善財政供養單位設置和編制管理，嚴格法律程序；四是哪級要求增加人員，哪級負責拿錢。
（三）加大財政轉移支付力度
進一步完善財政體制，切實解決縣級財政困難。經過多次改革，我國的財政體制已基本完善，中央和省級財政的調控能力明顯增強。但是縣級特別是貧困縣財政困難的局面沒有得到根本改善，且有進一步惡化的可能。在貧困縣，一是好的企業（如煙草、石油、通信）都是中央企業，大的、穩定的稅種（所得稅、增值稅）縣級得到的很少，相反，而用錢最多的教育、衛生、公、檢、法等部門的支出又由縣級承擔，違反了財權和事權相統一的原則。在實際工作中，當財權上劃時，上級要求下級服從上級，而下級需要資金找上級時，上級要求下級“各家的孩子自己抱”，一個貧困縣能抱得動嗎？二是做事與開支不統一，“請客與買單相分離”。上級各部門為了搞好本系統的工作，提出了很多很好的工作思路和工作要求，在上級不補助或很少補助的前提下要求下級財政部門出錢；三是“吃拼盤”和“定標準”，對一些重要的項目，在向上級爭取資金或上級下達項目時，要求縣級配套承擔，下級不出得不到補助感到可惜，出又出不起；有的部門要求要人數或者按收入等標準安排某項經費，不安或少安，在部門檢查驗收時實行一票否決。財政改革的目標應該是建立財權與事權相統一、財力與責任相應的財政體制，加大貧困縣法律規定事項的轉移支付力度，除法定職責外，杜絕“請客與買單分離“和變相干預下級財政的行為。
（四）對外輸出勞力
就貧困地區剩余勞力多而就業崗位少的問題，有關部門或協會應對剩余勞力進行必要的技能培訓，到勞動力緊缺發達地區或國外的聯系，爭取有組織有規模地向外輸出勞動力，并積極為勞動力輸出法律咨詢、利益保障、信息勾通等服務工作。
我認為，剩余勞動力的輸出與招商引資一樣，可以充分利用外地的資金、技術和管理經驗，在充分就業的條件下，實現信息的交流，資金的回哺，人才素質的提高。實現“走出去”與“引進來”并重。