制定完善法規 正確行使行政處罰權

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XX市人民政府于2002年8月15日頒布了《XX市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》（第209號令），自2002年9月15日起實施。相對集中行政處罰權是深化城管體制改革、提高城市管理水平的重大舉措，也是市委、市政府交給執法部門光榮而艱巨的任務，該辦法實施以來，市行政執法支隊及各區行政執法大隊依照辦法開展了大量的工作，取得了明顯成效。然而在工作中，我們也發現由于該辦法中部分條例規定的執法范圍、職責不明確，甚至無法可依，導致出現執法盲區及執法難作為的狀況。主要表現在以下四個方面：

一、《XX市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》第三章中“對違法建筑物、構筑物逾期不拆除的，經市、區人民政府批準，由執法局組織強制拆除”的規定無法可依

首先，《中華人民共和國行政處罰法》明確規定：“行政機關對當事人實施行政處罰必須遵循的法定程序，對當事人逾期不履行行政處罰權決定的，由作出行政處罰決定的行政機關申請人民法院強制執行”。該法律第三條第二款還規定：“沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。”其次，《中華人民共和國城市規劃法》第四十二條規定：“當事人對行政處罰決定不服的……逾期不申請復議，也不向人民法院起訴，又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機關申請人民法院強制施行”。以上法律明確規定行政機關沒有強制執行權。《XX市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》作為政府令只是規章，其制定的前提是不得與國家法律、法規相抵觸，因此其規定的行政執法局強制拆除當事人的違法建筑無法可依。建議修改為：“……逾期不拆除的，經市、區人民政府批準，由行政執法局依照法定程序和有關法律、法規的規定，申請人民法院強制執行。”

二、《XX市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》第十五條關于違法行為人承擔拆除違法建筑的費用的規定無法可依

XXX區城建監察隊伍自1984年成立以來，依法拆除了上百萬平方米違章建筑，但從未向違建人收繳過拆除費用。即使在給當事人的自拆通知書上注明其應承擔的費用，實際工作中仍無法操作。一是《XX市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》第二章第十三條規定：“省……人民政府所在地的市人民政府……的規章可以在法律、法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定。”而要求違法行為人承擔拆除違法建筑的費用的規定不在有關法律的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內，因此《XX市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》沒有法律依據；二是《城市規劃法》第四十條明確規定：影響城市規劃，尚可采取改正措施的，由縣以上地方人民政府城市規劃行政主管部門責令限期改正，并處罰款。因此收繳拆除費用顯然是缺乏法律依據的。《XX市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》第十五條的規定在行政執法實踐中是很難操作到位的。即使申請人民法院強制執行，法院依照什么法律、法規追繳拆除費用呢？

三、《XX市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》第二條所確定的適用范圍不夠明確，容易造成執法管理上的“盲區”

《XX市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》第二條規定：“本辦法適用于XX城區范圍。”XXX區地處城郊結合部，至今仍有很多集體土地，那里的人們仍不同程度的保留著自給自足的生產方式，對農村集體土地上的建設行為，適用的法律依據仍為江蘇省《村莊和集鎮規劃管理條例》。隨著鄉、鎮改為街道辦事處以后，原鄉、鎮依照上述條例享有的行政執法權因改為街道后而喪失。區城建監察大隊合并到行政執法局以后，按照規定只能在“城區范圍”執法，這就使農村地區成為行政執法管理的“盲區”。近年來，農村違法建設屢禁不止，特別是有不少村民小組和村委會，擅自將集體所有土地出租給外來人員、私營業主建居住房、出租房、營業用房、辦公用房和廠房。一些建房人受河西地區征地拆遷獲得補償的影響，紛紛搶建房屋建筑，以求在今后的拆遷中獲得高額補償，并非實際利用所建房屋發展生產。因此，這些房屋大多是未經規劃和用地許可、沒有正規建筑設計、由無施工資質的土建隊伍偷工減料所建的簡易房，建設過程中履出工傷事故，工程質量根本沒有保障。如果讓這些地方成為城市規劃建設管理執法工作的盲區，后果將不堪設想。

建議將《XX市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》第二條改為“本辦法適用于XX市鼓樓區、玄武區、白下區、建鄴區、秦淮區、下關區、棲霞區和XXX區范圍。”

四、《XX市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》第十五條關于個人建設的所有建筑物、構筑物的規定不夠明確，出現多頭執法現象

所謂“個人建設的所有建筑物、構筑物”，其本意應該是指個人私自建設的200平方米以下（含200平方米）的磚混結構、簡易的各類建筑物和構筑物，但按照字面含義理解，只要是個人建設的任何建筑物、構筑物，包括由個人出資建設的幾千平方米，甚至上萬平方米的廠房、辦公樓、住宅房、橋梁等各類建筑物、構筑物，無論多大面積和什么結構，都屬于行政執法局的執法管理范圍。

根據《XX市城市規劃條例》的有關規定，區建設局只能審批發放居民和農民200平方米以下、二層以下的建筑物、構筑物的建設工程規劃許可證，但查處和拆除違法建筑的面積、結構和層次等，《XX市城市規劃條例》實施細則等法規和規章也沒有明確規定。長期以來，市規劃局所屬市規劃監察大隊，與全市各區的城建監察大隊，在查處200平方米以上的違法建筑時，經常發生兩個部門先后處罰同一個違法建設單位或個人的現象，致使當事人要到市、區兩個單位接受調查或處理。根據《行政處罰法》第二十四條的規定：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”因此，為了避免執法過程中多頭執法現象的發生，應當在制定有關法規時，明確執法部門的執法權限。建議將《XX市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》所稱“個人建設的所有建筑物、構筑物”修改為“個人建設的二層以下（含二層）各類建筑物、構筑物。”

關于正確行使相對集中行政處罰權的幾點建議：

1、修改完善《XX市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》的有關規定，并提交人大常委會批準，成為行政執法局可以依據的法規。

2、進一步明確行政執法主體。

多年來，市城建監察支隊及各區城建監察大隊，依據《建筑法》、《招投標法》和《建設工程質量管理條例》等法律法規，對無施工許可、無資質、未招投標和未辦理建筑安裝和裝飾裝修工程質量監督檢驗等違法行為，及時責令其整改或給予處罰，有效維護了建筑市場持續健康發展。區城建監察大隊合并到行政執法局以后，建設系統將失去專門的行政執法隊伍，而《XX市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》又沒有授予行政執法局相應的執法權，如果發生建筑工程質量方面的問題，又無人及時制止，后果不堪設想。既然建設系統不能保留行政執法專業隊伍，就應當以法規的形式明確這方面的行政執法主體為行政執法局。

3、合理設置組織機構。

市行政執法局可設立建設規劃管理處和市容管理處，并在市行政執法支隊內設市建設規劃管理行政執法直屬大隊和市容管理行政執法直屬大隊，由市城建監察支隊和原市容監察支隊的人員組建成立。

區行政執法局可以設立建設規劃管理科和市容管理科，并在區行政執法大隊內設立建筑管理中隊、規劃管理中隊、市政管理中隊和園林綠化管理中隊、市容管理中隊。

4、加強對行政執法人員的教育培訓。

在加強思想作風培訓的基礎上，重點突出實際執法能力的培訓，尤其是成立綜合執法部門以后，為避免因單位變化和人員調整而造成混亂和疏漏，原城建監察大隊和原市容監察大隊人員，對行政處罰過程中的辦案經驗及暴露出的問題，應經常開展交流座談，相互取長補短，共同進步，確保各項行政執法工作正常、有序、順利地開展，保持城市管理行政執法工作的連續性。公務員之家版權所有

5、自覺接受社會各方面的監督檢查。

行政執法隊伍不僅要接受廣大群眾和新聞媒體的監督，行政執法局還應當主動接受移交行政處罰權的建設、規劃、市政公用、公安交通、工商和環衛等部門的監督，以促進行政執法工作水平的不斷提高。