憲法制定權(quán)

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一、憲法制定權(quán)不是一種國家權(quán)力其歸屬只能屬于人民

憲法的制定權(quán)只能屬于人民，而不能屬于別的任何機關(guān)或個人，這是由憲法的性質(zhì)和功能所決定的。在近代意義上，憲法一詞含義的側(cè)重點不在于它在一國法律體系中是否居于核心的位置，而是強調(diào)憲法制定的正當性和憲法功能的合理性。美國革命家托馬斯。潘恩在《人權(quán)論》一書中一針見血地指出：“憲法是一種先于政府的東西，而政府只是憲法的產(chǎn)物。一國憲法不是政府的決議，而是建立其政府的人民的決議。”憲法具有授予權(quán)力并限制權(quán)力的雙重功能，既是人民的授權(quán)委托書，同時又是人權(quán)和公民權(quán)利的保障書。憲法是實現(xiàn)全體社會成員利益和幸福的總契約。人民通過憲法將國家權(quán)力授予國家機關(guān)，并要求國家機關(guān)依照憲法的規(guī)定正確地行使國家權(quán)力，努力為人民服務(wù)。人民不享有憲法制定權(quán)，不通過民主的程序，就不可能制定出反映人民意志，體現(xiàn)廣大人民利益的憲法。

如果說憲法制定是人民主權(quán)原則的一種體現(xiàn)，那么憲法制定權(quán)就是人民主權(quán)的一種表現(xiàn)形式。林肯提出的“民有、民治、民享”，是對“人民主權(quán)”原則基本精神的一種很好的概括和表達。人民在管理國家事務(wù)的過程中，可以通過直接民主的方式來實現(xiàn)自身的利益，也可以通過確立法律規(guī)范并在法律規(guī)范中確立相應(yīng)的實現(xiàn)人民利益的制度和機制來間接地實現(xiàn)自身的利益。憲法制定是間接地實現(xiàn)人民利益的一種方式。憲法制定是基于人民民主理論產(chǎn)生的，即只有在人民民主的理論基礎(chǔ)之上才有憲法制定活動。憲法制定者只能是人民，憲法制定權(quán)也只能屬于人民，任何國家機關(guān)和個人都無權(quán)作為憲法的制定者，也無權(quán)享有憲法制定權(quán)。憲法制定權(quán)不是一種國家權(quán)力，是具有法創(chuàng)造效力的始原性權(quán)力，它不需要有任何實定法上的依據(jù)。在邏輯上應(yīng)當是先有制憲權(quán)，后有憲法，再有基于憲法的規(guī)定而產(chǎn)生的國家權(quán)力。制憲活動的根本意義在于人民通過這樣一種活動將符合人民利益的事項用憲法規(guī)范的形式肯定下來，并在憲法中設(shè)立相應(yīng)的國家機關(guān)來保障人民的利益。

探究憲法制定權(quán)及其性質(zhì)，有助于人民群眾增強權(quán)利意識，也有助于國家機關(guān)工作人員尤其黨政領(lǐng)導(dǎo)干部增強公仆意識。它清楚地告訴我們：人民擁有不受憲法制約的無限權(quán)力。憲法規(guī)定的公民享有的各項權(quán)利不是個人權(quán)利的淵源，而是個人權(quán)利的結(jié)果。政府對人民所負的責(zé)任以及政府對個人的尊重是人民服從政府的條件及政府合法性的基礎(chǔ)。國家的權(quán)力是有限的，人民的權(quán)力是無限的。國家的特殊重大事項應(yīng)交由全民討論或進行全民公決。任何國家機關(guān)、政黨或個人都要尊重人民的選擇。

中國共產(chǎn)黨是靠人民的支持取得政權(quán)的。中國共產(chǎn)黨成為法定的執(zhí)政黨，這也是人民的選擇。但我們不能認為，這就可以一勞永逸。過去選擇，今天可能不選擇；今天選擇，明天可能不選擇。選擇不應(yīng)是一次性的，而應(yīng)是多次不斷的，定期性的。什么樣的組織和個人可以成為人民利益的代表以及代表的資格不應(yīng)是自我確定，而應(yīng)由人民確定。這里有一組發(fā)人深思的數(shù)字：蘇共在有20萬黨員時奪取了政權(quán)，在有200萬黨員時打敗了希特勒，卻在有2000萬黨員時亡了黨。要確保我們黨的執(zhí)政地位，使其不被人民拋棄，光把“四項基本原則”寫進憲法里是不夠的，（筆者認為，四項基本原則是立國之本，無疑是正確的，但把它寫在憲法里是否合適是值得探討的，因為憲法作為法律是調(diào)整人們行為的，而不應(yīng)調(diào)整人們的思想）關(guān)鍵是要始終做到“三個代表”，建立民主政治，立黨為公，執(zhí)政為民。“三個代表”的核心是代表廣大人民的根本利益，這與憲政精神與目標是完全一致的。貫徹“三個代表”，在憲法領(lǐng)域就是要貫徹“主權(quán)在民”、“人民利益高于一切”、“法律面前，人人平等”等原則，在政治領(lǐng)域引入競爭機制。共產(chǎn)黨的組織和黨員只有使自己永遠處于內(nèi)部和外部的平等競爭中，才能保持本身的青春和活力，不致停滯、倒退和腐敗。

二、最高國家權(quán)力機關(guān)全國人民代表大會不享有憲法制定權(quán)

我國憲法規(guī)定，中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)。它在整個國家機構(gòu)體系中處于核心地位，也是國家最高立法機關(guān)。全國人民代表大會制定的法律，通過的決議和決定，一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業(yè)組織以及所有公民都必須嚴格遵守。那么這是否意味著，全國人民代表大會，作為國家最高權(quán)力機關(guān)也享有憲法的制定權(quán)呢？不是的。因為根據(jù)現(xiàn)代憲法原理，也如前面所說，憲法的制定者只能是人民，憲法制定權(quán)也只能屬于人民，任何國家機關(guān)和個人都無權(quán)作為憲法的制定者，也無權(quán)享有憲法制定權(quán)。國家最高權(quán)力機關(guān)也是國家機關(guān)，當然也不能享有憲法制定權(quán)。況且我國憲法也從未規(guī)定過全國人民代表大會享有憲法制定權(quán)，只規(guī)定了它有修改憲法的權(quán)力。

憲法的修改不同于憲法的制定。建國以來，我國先后共頒布過四部憲法，即1954年憲法，1975年憲法，1978年憲法和現(xiàn)行憲法-1982年憲法。這四部憲法分別由第一屆全國人民代表大會第一次會議，第四屆全國人民代表大會第一次會議，第五屆全國人民代表大會第一次會議，第五屆人民代表大會第五次會議通過。這似乎給人們一種印象，很多人得確也就這么認為，國家最高權(quán)力機關(guān)享有憲法制定權(quán)。要不然，四部憲法怎么都由全國人民代表大會通過呢？其實這是一種錯覺。稍微深入地分析，我們就可以發(fā)現(xiàn)，我國建國以后頒布的四部憲法只有1954年憲法是通過憲法制定的方式產(chǎn)生的，而其他三部憲法應(yīng)當視為對1954年憲法的修改，只是這些憲法修改活動的幅度比較大而已。那么1954年憲法也是全國人民代表大會通過的，又作如何解釋呢？筆者認為，憲法通過并生效前的全國人民代表大會與憲法通過并生效后依據(jù)憲法規(guī)定產(chǎn)生的作為國家最高權(quán)力機關(guān)的全國人民代表大會有質(zhì)的不同。前者不是國家機關(guān)，是囿于當時的客觀條件，人民不能通過直接民主的方式立憲的情況下，人民通過自己選出的代表間接行使憲法制定權(quán)，是不得已的一種選擇，制定權(quán)仍然屬于人民，制定者也是人民，而后者是依據(jù)憲法而組建的國家最高權(quán)力機關(guān)，是依據(jù)憲法的規(guī)定行使自己的職權(quán)。

憲法修改是變更憲法規(guī)范的活動，從保證憲法修改不影響憲法制定者的立憲意圖來看，憲法修改權(quán)與憲法制定權(quán)一樣應(yīng)當屬于憲法制定者。但是，由于作為憲法制定者的人民通過實行直接民主的方式來修改憲法規(guī)范，在實踐中往往程序比較復(fù)雜、存在諸多不便。所以在憲法制定者制定憲法規(guī)范之后，就可以將修改憲法的權(quán)力通過憲法規(guī)范的規(guī)定授予某個特定的國家機關(guān)或者是其他特定的修改憲法的主體。得到憲法規(guī)范授權(quán)的特定主體在憲法規(guī)范所授權(quán)的范圍內(nèi)，依照憲法規(guī)范所確定的修改憲法規(guī)范的程序和步驟對憲法規(guī)范加以適當變更。這種通過憲法規(guī)范的授權(quán)而享有修改憲法的權(quán)力與憲法制定者所享有的憲法修改權(quán)在權(quán)力性質(zhì)上是有所不同的。前者是一種依照憲法規(guī)范的規(guī)定而產(chǎn)生的憲法修改權(quán)，這種憲法修改權(quán)是由憲法規(guī)范賦予的，它是有限的，必須按照憲法規(guī)范所規(guī)定的修改憲法的程序和步驟進行，否則就會構(gòu)成違憲；后者是憲法制定者本身所享有的，它是一種原始性的修改憲法的權(quán)力，不受憲法規(guī)范規(guī)定的約束，也不需要憲法授權(quán)。

憲法修改是對不符合憲法制定者利益的憲法規(guī)范所作的變更。修改憲法規(guī)范既包括變更規(guī)范的形式，也包括變更規(guī)范的內(nèi)容。但作為特定的修憲主體對憲法規(guī)范的形式和內(nèi)容的修改應(yīng)有一個度。也就是說修憲機關(guān)通過修改活動做出變更仍然能夠保留原有憲法的基本內(nèi)涵。如果一部憲法制定出來以后，修憲機關(guān)可以作任意修改，不受任何制約，那么，這種修憲權(quán)就變相等于制憲權(quán)。這不僅在理論上是荒謬的，實踐中也是非常有害的。一旦憲法制定權(quán)受到侵害，憲法制定者的利益就無法得到保障，憲法就不能發(fā)揮出它既授權(quán)又限權(quán)的雙重功能，權(quán)力就可能出現(xiàn)異化。所以，筆者認為在授予特定機關(guān)憲法修改權(quán)時，要注意對其進行制約，要明確規(guī)定哪些內(nèi)容能修，哪些內(nèi)容不可以修，要從制度上保證憲法制定權(quán)牢牢地掌握在人民手里。由代表機關(guān)代表人民行使權(quán)力與由人民直接行使權(quán)力不能劃等號。人民代表并不是人民本身，政黨的利益與人民的利益也不是在任何情況下都是一致的。人民的憲法制定權(quán)不應(yīng)由任何組織來代替行使。社會發(fā)展到了今天這樣一個時代，我們國家完全應(yīng)當通過直接民主的方式制定一部新憲法。即使不是重新制定，大面積的修改也應(yīng)全民公決。強調(diào)中國經(jīng)濟、文化落后，人口眾多，在憲法？貧ㄈǖ氖迪址絞繳喜蛔齔鲇τ械吶κ譴砦蟮摹R蛭穩(wěn)ɡ胱雜傻氖迪植⒉恢苯擁賾刪夢幕⒄顧剿齠ā？SPANlang=EN-US>1954年憲法的制定方式與1982年憲法的全面修改方式應(yīng)視為特定歷史條件下的產(chǎn)物，是符合當時實際情況的一種選擇，但不能把它們作為制定憲法的樣榜。三、人民的憲法制定權(quán)應(yīng)在更高層面上得以實現(xiàn)

憲法由人民制定既是人民主權(quán)原則的體現(xiàn)，也是實行憲政的前提和要求。不由人民制定的憲法就不具有正當性。憲法制定權(quán)屬于人民這一理念已逐漸成為全人類的共識。但由于各國政治、經(jīng)濟和文化背景的不同，人民所享有的憲法制定權(quán)的實現(xiàn)程度存在較大差異。總的來講，凡是實行憲政的國家都做得比較好；凡是沒有實行憲政的國家就差一些。不排除有些國家人民的憲法制定權(quán)還只是一種紙面上的權(quán)利。我們不能把應(yīng)然權(quán)利混同于實然權(quán)利。

我們國家自1949年成立特別是十一屆三中全會召開以來，在憲政建設(shè)方面，已經(jīng)取得了很大成就。但還不能說今日中國就是實行憲政。因為還沒有達到現(xiàn)代憲政應(yīng)達到的標準和要求。現(xiàn)代憲政的三要素：民主、法治、人權(quán)，哪一個我們還不能完全夠得上格。就憲法的制定而言，我國人民享有的憲法制定權(quán)并沒有很充分地表現(xiàn)一種實然權(quán)力。通常情況下，各國的立憲和修憲案除由代表人民的權(quán)力機關(guān)如議會、國民大會、制憲會議審議外，大都還須經(jīng)過全民、全社會公決。而我國卻不是這樣。盡管草案也經(jīng)過全民討論，但只要在全國人民代表大會上通過即可。而人民代表大會的組成及其代表的產(chǎn)生本身還存在不少問題，全國人大代表是通過間接選舉的方式產(chǎn)生的，而他們的命運也并不完全掌握在選舉人手中。這樣人民的憲法制定權(quán)的行使方式不僅不是直接的民主，甚至也夠不上是間接的民主，可以說是“間接的間接”。況且，修改與制定的界限也不明確，隨意性很大。這樣的制憲、修憲方式不能適應(yīng)我國建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和建設(shè)法治國家的要求。故而我國憲法制定的方式，程序和內(nèi)容必須進行改進，確保人民所享有的憲法制定權(quán)不折不扣地行使。筆者認為，憲法制定權(quán)在我國更高層面上的實現(xiàn)希望于民，關(guān)鍵在黨。現(xiàn)在我國經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定，國際威望不斷提高，黨的“十六大”又為我們進一步指明了政治體制改革的方向即：建設(shè)法治國家和政治文明，保障人權(quán)。我們必須抓住這個難得的歷史機遇，采取確實有效的措施，把政治體制改革和新憲法的制定結(jié)合起來，使人民應(yīng)該享有的憲法制定權(quán)在更高層面上得到實現(xiàn)。

（一）開展憲法新教育，提高公民素質(zhì)。新中國已經(jīng)頒布過四部憲法，對于現(xiàn)行憲法也修過多次，至于對憲法的宣傳，更是不可勝數(shù)。但是，正如鄧小平說“什么是社會主義，我們還沒有搞清楚”一樣，對什么是憲法似乎也不能說絕大多數(shù)人已經(jīng)搞清楚。大部分人對憲法的認識還停留在“根本大法”“總章程”、“工具”這樣一個階段。不了解憲法的真諦，不知道憲法是人民權(quán)利的保障書，是人民對國家既授權(quán)又限權(quán)，既支持又防方衛(wèi)的“約法”。立憲的成功或失敗取決于公民的素質(zhì)，所以我們必須開展憲法新教育。這種教育不是對過去憲法教育簡單地重復(fù)，而是內(nèi)容方式上的創(chuàng)新。著眼點不只是老百姓遵紀守法，即進行“良民教育”，而是對公民進行更重要的權(quán)利教育、民主教育。使他們真正弄懂什么是憲法，什么是憲政，什么是民主，什么是法治，什么是人權(quán)。讓每個公民知道自己有什么權(quán)利，如何行使這些權(quán)利，以及自己的這些權(quán)利受到侵害時如何得到救濟。人民是憲政制度的最大受益者，因而也是推動憲政建設(shè)的原動力。人民中蘊藏著巨大政治潛能。

嚴重的問題是教育官員。現(xiàn)在絕大數(shù)黨政干部并不具有自覺的憲法意識。往往把給老百姓一些本來就應(yīng)該由他們享有的權(quán)利當作是對老百姓的恩賜。對承認和采取措施鼓勵和保障人民大眾的政治參與和監(jiān)督不是顧慮重重，就是干脆排斥。他們當中有些人特別是位高權(quán)重的人，甚至害怕由于實行憲政而使他們的既得利益受損。因而對實行憲政持抵觸態(tài)度。對這些人的能量我們不能低估。一定要加強對他們的教育。使他們認清在中國實行民主化是一個不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，樹立正確的權(quán)力觀，使他們認識到實行憲政從長遠看符合我們每個人的利益，從而自覺地推動民主政治的建立和發(fā)展。

（二）從現(xiàn)在開始著手研究，通過直接民主方式全面重修憲法或制定一部新憲法，并以此為契機，翻開我國憲政建設(shè)的新篇章。現(xiàn)行憲法，即1982年憲法是我國四部憲法中最好的一部。20多年來，通過修正案的方式，對它進行過多次修改，在一定程度上適應(yīng)了我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，為我國的現(xiàn)代化建設(shè)提供了重要的憲法保障。然而當時制定憲法的背景和現(xiàn)在的情況存在相當大的差異。1982年憲法從總體上看是一部計劃經(jīng)濟條件下產(chǎn)生的憲法，在本質(zhì)上仍然是從屬于計劃經(jīng)濟體制的，與市場經(jīng)濟體制具有質(zhì)的相異性。這部憲法已經(jīng)遠遠落后于我國經(jīng)濟的現(xiàn)實，僅對其做出小修小補，進行局部手術(shù)是根本不夠的，惟其全面重修或重新制定才是出路。這次重修或制定要真正發(fā)揚民主，將民主貫穿于憲法制定或重修活動的全過程。

從憲法內(nèi)容到形式都要人民說了算。有關(guān)制憲的一些重大問題或疑難問題要提出來，在各種媒體上進行公開討論。什么問題都可以提，什么觀點都可以講。任何機關(guān)和個人不得以任何理由阻止人民對制憲問題的討論，也不得設(shè)置禁區(qū)。要堅定地相信人民群眾。

憲法草案除了官方搞，民間也可以搞。要取長補短，搞出一個最佳方案，方案出來以后要在媒體上公布，讓全民討論。然后根據(jù)大家的意見作進一步修改，最后正式定稿。草案經(jīng)全國人民代表大會審議通過以后交由全民公決，獲得多數(shù)票，方能通過、生效。

這個過程固然漫長，但過程本身就有著極不平凡的意義。靠全民的智慧，或許能制定出一部一百年基本不需改變的憲法。通過這樣的活動、鍛煉我們的人民，教育我們的人民。使人們認識到，人民享有的憲法制定權(quán)是真實的。它不再僅僅是憲法制定的討論參與權(quán)，它還包括更重要的決定權(quán)。人民是國家真正的主人。同時它也向世人昭示：中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民不僅能實現(xiàn)經(jīng)濟現(xiàn)代化，也能領(lǐng)導(dǎo)人民實現(xiàn)政治民主化。

主要參考文獻

一、憲法專業(yè)書目

1、許崇德主編：《憲法》中國人民大學(xué)出版社，1999年10月版。

2、李云龍著：《人權(quán)問題概論》四川人民出版社，1999年版。

3、馬起華：《憲法論》，臺灣黎明文化事業(yè)公司1983年版。

4、張千帆：《西方憲政體系》（上冊）中國政法大學(xué)出版社，2000年版。

二、論文

1、郭道暉：憲法的社會性與大眾化《政治與法律》2003年第2期。

2、李步云：憲政與中國《法理學(xué)論叢》第一卷。

3、肖北庚：控權(quán)與保權(quán)的統(tǒng)一，現(xiàn)代憲爭發(fā)展趨勢，《現(xiàn)代法學(xué)》2001年第1期。

4、姜明安：基本權(quán)利的保障：從憲法到憲政，法制日報，2001.8.19。