淺析紀、監、督、審等部門合署辦公的利弊和對策

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為貫徹落實第二十次全國公安會議精神，減少監督成本，提高監督效率，公安部在地市以下公安機關試行紀檢、監察、督察、審計等部門合署辦公，即整合公安內部監督力量、構建公安大監督格局、創新工作機制、提高整體監督能力為目標，下功夫解決公安監督工作中存在的突出問題，從而提高監督工作的整體效能。為此，筆者就我局合署辦公五年來的利弊和下一步的對策作一粗淺的剖析。

一、合署辦公是提高公安內部監督效能的有力舉措

多年來，與上級部門相配套的黨組織的紀檢監督、行政監察監督、法制監督、審計監督一直是公安內部監督的主要機構，其中紀檢監督與行政監察監督最先實行了合署辦公（不少地市以下公安機關實行兩塊牌子、一套班子的工作模式）。1997年6月20日，為了完善公安機關監督機制，加強動態監督，在全國公安機關增設了督察，并明確了建立督察的目的是保障公安機關及其人民警察依法履行職責、行使職權和遵守紀律。由于這些內部監督機構的歸宿點一致，而在監督職能、范圍上的重合、交叉，于是產生了合署辦公的運作模式。從我局運作五年的實踐來看，合署辦公有其明顯的合理性：一是便于管理。由于實行了黨委委員、紀委書記、督察長由一人兼任的模式，公安內部監督部門的扯皮、推諉現象不再出現，監督職能得以充分的發揮；二是提高效率。根據各司其職、相互配合、統一領導的原則，在日常工作中，一名民警可以同時履行多項內部監督職能，達到精簡機構、提高工作效率的目的；三是方便群眾。合署辦公后，對外實行一個投訴電話,一個接待窗口，方便了群眾的來信來訪，也便于兄弟業務部門的業務銜接。

二、合署辦公中亟待解決的問題

1、紀檢督察職能矛盾。紀律檢查委員會是黨內監督的專門機關，它接受黨委的領導，監督的重點對象是黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子主要負責人；警務督察隊對上一級公安機關督察機構和本級公安機關行政首長負責，對本級公安機關所屬單位和下級公安機關及其人民警察依法履行職責、行使職權和遵守紀律的情況進行監督。因此，實行合署辦公后，公安內部監督機構應向本級行政首長和上一級公安機關督察機構負責還是向本級黨委和上一級紀委負責？監督的對象是否包括本級黨委委員？監督的重點是開展現場督察還是對黨的領導干部進行黨內監督？由于這些矛盾的存在，導致“合署”引不成“合力”，也就是說在黨內監督中，督察隊往往以紀委的補充力量形式出現，而在督察中，由于紀檢人員沒有配備督察標志和督察證件，難以開展工作，從而削弱了督察的力度。

2、執法監督職責不清。《人民警察法》規定建立督察制度的一項重要功能是對公安機關人民警察執行法律、法規的情況進行監督。對此進行監督的方式往往通過動態監督和辦案質量審核的方式進行，由于督察人數的現實配置情況，很難有效地開展全方位的執法動態監督，而各地的法制科（室）、辦案指導中隊不僅履行法制業務的指導和行政（治安）、刑事案件的審核，同時還履行執法檢查的職能，從而使督察參與執法監督的職能弱化，而法制部門同時履行兩項職能有違權力分立原則，致使整體執法監督力度削弱。

3、投訴機構職責重疊。當前群眾投訴公安機關及其人民警察的渠道重疊，公安機關內部有信訪、法制、指揮中心、紀檢、監察、督察等部門，外部有政府設立的投訴中心、效能辦、政法辦、信訪、紀委、監察、新聞媒體，還有人大、政協、派等，根據《公安部舉報中心工作試行辦法》和《公安機關受理控告申訴暫行規定》，按照“分級管轄、歸口辦理”的原則，公安機關的各部門都能辦理信訪件，這么多部門受理公安投訴，難免會出現相互扯皮，互相推諉的情況發生。導致群眾新的不滿，引發重復、反復、越級等投訴，影響公安投訴處理部門的形象。

三、構筑地市以下公安機關監督機構的對策

1、以《公安機關督察條例》為依據，使警務督察隊成為公安機關內部唯一的監督機構。將公安機關內部的監察、督察、審計、法制、信訪等監督部門，從目前的“合署”提升到“合并”，整合成警務督察隊，對外一塊牌子，對內一套班子，接受黨委和上級督察部門的雙重領導，對公安機關的人民警察執行法律、法規、遵守紀律的情況進行監督。

2、以《中國共產黨黨內監督條例（試行）》為依據，由上級紀委派出人員成立紀檢機構。該機構監督的重點是公安機關各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子主要負責人，是公安機關的外部監督機構，按受派出紀委的領導，警務督察隊配合其開展工作。

3、警務督察隊和紀委不實行合署辦公。警務督察隊實行從上到下的內部監督，由公安機關內部人員組成；紀委實行全方位的黨內民主監督，由上級紀委派員（在目前過渡階段亦可采取委派公安機關黨委委員）組成，同時也可以對警務督察隊的監督情況進行監督。這樣做，不僅能整合公安機關的內部監督力量，而且使警務督察隊處于外部監督的情形下，從而提高內部監督的效能。