城投公司管理與開發經驗總結

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20*年以來，*市城市發展投資有限公司（以下簡稱公司）在市委、市政府的正確領導下，根據市政府下發的年度《城市基礎設施建設項目及前期工作計劃》，以“統一發展規劃、統一項目建設、統一土地儲備、統一資產經營”思想為指導，以工程項目建設、土地儲備開發、城市資產經營、經濟適用房建設和融資平臺建設為重點，創新思路，創新機制，搶抓機遇，狠抓落實，經營狀況持續好轉，有力地加快了*市城市基礎設施建設的步伐，公司資產規模和綜合實力得到了持續擴大和增強，發展后勁充足。現將近年來經營管理與建設開發工作中的幾點經驗歸納如下：

一、政府支持，政策扶持，管理體制順暢，是公司又好又快發展的根本保證

改革開放以來，尤其是“十五”計劃實施以來，在*市委、市政府的正確領導下，在國家開發銀行甘肅省分行的大力支持下，*市城市面貌有了很大改觀，城市綜合服務功能也得到了明顯提升。但是，*作為西部經濟欠發達地區的一個省會城市，財政狀況一直比較困難，而且由于受計劃經濟體制的長期影響，過于強調城市基礎設施的福利性、公益性，過于重視城市建設而忽視了城市經營，只把自己看作是城市建設和投入的主體，而不是城市經營的主體，把建設城市作為單純的投入對象，沒有當作可供開發利用的巨大資源。城市資產經營沒有得到足夠的重視，城市資產市場配置比例低，應由政府取得的大量土地收益流失嚴重；城市基礎設施建設市場化程度低下，城市資產效益沒有得到充分發揮；城市建設投資渠道狹窄，資金短缺等問題嚴重制約著城市快速發展的步伐。

正是在這種形勢下，20*年初，*市人民政府確定了“統一發展規劃、統一項目建設、統一土地儲備、統一資產經營”的指導思想，決定對*市城市基礎設施建設投資有限公司進行重組改制，組建成立*市城市發展投資有限公司（以下簡稱公司），其宗旨與目的在于推進城市土地資源、基礎設施、公用事業及相關國有資產的經營管理體制改革，積極實施經營城市戰略，運用市場機制，建立多元化的城市建設融資渠道和投資格局，實現“小城投”向“大城投”的戰略轉變，確保國有資產保值、增值，促進城市現代化建設與發展。

在管理體制方面，市委、市政府明確*市城市發展投資有限公司、*市城市發展投資中心和*市土地儲備中心實行“三塊牌子、一套班子、合并運行”，并按照“職能明確、同署辦公、有分有合、方便管理、利于經營、以公司管理為主”的原則，分別履行各自職能。*市城市發展投資中心由原*市城市基礎設施建設投資公司更名、改組而成，經市政府授權，負責城市土地資源、基礎設施、公用事業及相關國有資產經營運作的宏觀規劃、協調支持和外部監管；*市土地儲備中心在市國土資源部門的監管下，負責全市范圍內的土地儲備、可經營性土地的征購、儲備、開發等工作；*市城市發展投資有限公司是在原*市城市基礎設施建設投資有限公司的基礎上，按照現代企業制度的規范性要求改制重組、隸屬于*市人民政府的國有獨資企業，注冊資本為22億元，主要負責城市項目建設、資產經營、土地儲備和融資開發工作。

二、遵照現代企業制度規范性要求，堅持以人為本，建立健全各項管理制度，是保證公司又好又快發展的基礎

按照“政府引導、市場運作、企業主體、社會參與”的總體思路，遵循現代企業制度“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的總體要求，*市政府決定將原隸屬于市建管委的*市城市基礎設施建設投資公司、*市城市基礎設施建設投資有限公司重組改制為直接隸屬于市政府的兩個機構，即自收自支、相對獨立的事業法人（*市城市發展投資中心，以下簡稱中心）和集“融資、建設、開發、經營”為一體的企業法人（*市城市發展投資有限公司）。由政府組織有關部門成立了公司改制領導小組，制訂了《中心辦事規則》、《公司章程》、《公司人員機構設置草案》、《中心（公司）崗位設置總體方案》、《中心（公司）面向社會公開招聘工作人員的實施辦法》、《公司員工薪酬設計與獎勵計劃方案》和《*市城市基礎設施建設投資有限公司處置與中心（公司）組建具體實施方案》。上述方案的制定與落實，保證了公司重組改制工作的順利完成。

公司成立伊始，由綜合管理部牽頭，認真組織開展了建章立制工作。先后制定并實施了涉及決策、行政、黨群、人事、投資、經營、招標、施工等各方面內容的60多項制度。其中，為加強對招投標工作的管理，制定了《政府投資項目概預算預審辦法》、《工程設計招標管理辦法》、《制止建設工程轉包、違法分包及掛靠規定》等；為進一步加強財務及資金管理，制定了《關于對子公司實行財務負責人委派制的規定》和《全面預算管理辦法》；為規范土地儲備、整理、開發與招拍掛工作，實現土地資源經濟與社會效益最大化，制定了《土地儲備與招拍掛工作實施辦法》；為進一步體現“效率、競爭、公平、獎懲”的原則，加強人力資源開發與管理，完善了《績效考核制度》，制定并實施了《重點崗位員工輪崗交流制度》；為保證把各項工作統一納入程序化、規范化、法制化的軌道，擬制了全部業務工作流程，制定了《業務工作法律咨詢與法律支持規定》；為加強二級融資平臺管理，制定了《關于加強二級融資平臺管理實施辦法》；為了規范拆遷管理、理順拆遷流程、加快拆遷進度，制定了《公司房地產拆遷估價機構管理辦法》、《*市城市基礎設施建設征地拆遷管理暫行辦法》和《*市城市投資公司房屋拆遷工作流程管理規定》。同時擬定了《項目管理責任制度》、《投資進度管理辦法》、《招標管理辦法》、《拆遷管理工作細則》、《土地儲備制度》、《資產經營項目管理制度》和《工程性資金支付審批制度》等17個業務工作制度，擬定了《*市城市發展投資中心（集團）有限公司領導聯席例會制度》、《總經理辦公會議制度》、《公司領導班子議事規則》、《任務目標責任考核辦法》、《審計監察工作管理制度》、《業主代表廉政責任制度》、《公司各部室工作職責》和《公司各部室人員崗位職責》等25個基本管理制度，完成了約20萬字的《公司管理制度匯編》。此外，公司還把信息化建設、企業文化建設、廉政警示教育和政策理論學習等作為日常工作的重要內容，進一步強化了內部管理，增強了責任意識，使團結協作、愛崗敬業、廉潔自律成為員工的自覺行動，有力地推動了各項工作的順利開展。同時，各子公司也根據公司的要求和自身發展的需要，先后相應制定了一些新的管理辦法和制度。可以說，這些制度的出臺，有效地保證了公司相關工作的高效有序開展，進一步為促進公司及各子公司內部管理的制度化、規范化和精細化打下了堅實的基礎。

三、適應形勢，應對挑戰，明確指導思想、工作思路與發展規劃，是保證公司又好又快發展的方向指南

隨著形勢與任務的變化，特別是在去年底和今年初，公司在發展中遇到了一些急需解決的現實問題，如城市建設投資規模迅速擴大、資金需求量不斷增加、開行貸款政策變化、市場化融資平臺建設任務緊迫、還貸壓力較大等等。對此，公司正確把握形勢，積極應對挑戰，準確把握市場脈搏，研究制定了既符合實際、又具長遠指導意義的經營城市工作指導思想，即“以科學發展觀為指導，以政府組織增信為基礎，推動資源的整合和配置，推動市場建設，將公司（城建投融資平臺）打造成為符合現代企業要求、責權利明晰、擁有獨立經營能力和良好盈利能力的市場主體，以市場業績、市場方法實現政府城市建設投融資管理功能，貫徹落實好我省‘發展抓項目、改革抓創新、和諧抓民生、保證抓黨建’的總體工作思路和構建‘和諧*’的目標任務，深入學習宣傳貫徹落實黨的十七大精神，努力開創公司各項事業又好又快發展的新局面，為早日實現把*市建設成為西部區域性現代化中心城市的目標做出應有的貢獻”。遵循這一發展目標，公司提出當前及今后工作的總體思路是：“深入貫徹落實‘統一發展規劃、統一土地儲備、統一資產經營、統一項目建設’的指導思想，加大資源整合與經營力度，加快資本運作步伐，建設市場化、多元化的城建融資平臺；以地生財，以地聚財，經營城市，盤活資產，多渠道融資，建立有效的城市建設舉償債機制，為城市建設提供有力的資金保證；適度負債，超前建設，加快城市基礎設施建設，加速城市整體服務功能提升，加大公司經營收益增長幅度。”這一富有針對性的發展目標和工作思路的提出，對于明確公司當前及今后工作的目標和實施路徑，促進公司的和諧健康發展，具有十分重要的現實指導意義。也正是在這一指導思想和總體工作思路的指引下，公司在近兩年來能夠不斷加大資源整合與經營力度，加快資本運作步伐，建設市場化、多元化的城建融資平臺，多渠道融資，確保了重大項目的實施。

四、打造市場化多元投融資平臺，加大投資力度，加快建設步伐，是保證公司又好又快發展的必由之路

面對新形勢、新任務，公司在市委、市政府的直接領導下，圍繞建設我國西部區域性現代化中心城市的目標，在努力實踐國家開發銀行倡導的開發性金融理論，加強“四項建設”（即法人建設、治理結構建設、現金流建設和信用建設）方面，不斷理順投融資體制，努力打造有序高效的城市建設投融資平臺，開展了以下工作，取得了一定的成效。

加強法人建設。城建投融資平臺是獨立的市場主體，為此我們通過融資推動，用政府信用促進平臺信用、法人信用的增長，促進平臺業績的提高，使法人從無到有、從小到大、從弱到強，從融資主體到經營主體。通過組織設計、職能界定、權責劃分、政府授權、資源整合等方式，使政府信用轉化為企業信用，促進公司法人信用增長，同時將政府組織協調優勢積極轉化為公司經營優勢，通過市場運作，使公司達到重組、成長、成熟的目的，獲得資產質量的升級和贏利，獨立承擔融資和建設的職責，初步實現了城建投融資平臺建設和城建投融資體制改革“兩個成功”。

完善治理結構。我們堅持將公司法人治理結構建設建立在明確政府與城建投融資平臺產權關系的基礎上，逐步建立了有效的公司治理機制，基本實現了所有權和經營權的分離，對公司形成了有效的激勵和監督機制。在對公司董事會的職責、國有資產監督管理的權利、經營管理層的激勵和約束機制等進行合理安排的基礎上，形成了科學的內在制衡關系，能夠有效協調城建投融資平臺與政府各部門之間的責、權、利關系，市政府也不斷加大了對公司運行的支持。同時公司建立了嚴格的財務制度、工程管理制度、監督監察制度，以及嚴格的財務會計、審計制度；建立了嚴格的內控制度及工作流程，并主動接受外部審計，使公司運行逐漸走上了合法、規范、高效的良性發展軌道。

注重現金流建設。在市域經濟投融資領域，城建投融資平臺承擔了幾乎全部的公共產品、準公共產品的建設任務，普遍存在“現金流前低后高、收益不在當期、損益性不夠平衡”的特征，根據這一基本特征，我們把現金流建設的核心內容確定為：政府通過制度安排，使公司獲得項目建設、土地儲備、城市經營的特許權，培育公司的“內部現金流”；同時適度將財政的建設性資金、土地出讓收益、其他城市經營獲得的收入努力轉化為公司的“外部現金流”。在完善政府對公司“輸血”機制的同時，不斷增強公司自身的“造血”功能，正在逐步擺脫對政府財政及“貸新還舊”融資方式的依賴，加大了經營性項目開發力度，加快了發行企業債券工作步伐，開始了由以銀行貸款為主的間接融資向資本市場直接融資的重大轉變。

推進信用建設。信用建設是法人建設、治理結構建設、和現金流建設整體信用的綜合體現，城建投融資平臺每一階段信用建設的成果，應成為調整公司對外融資的依據。為維護良好的政府信用、市場信用和公司信用，*市政府在重視加強建設城建投融資平臺“內外部現金流”的基礎上，已經開始認真落實與債務項目一一對應的還款來源和責任主體，著手建立還貸準備機制，將實行財政和金融機構監管下的專戶管理，目的是對城建資金的歸集、使用、償債等做出制度性安排，集中用于公司信用的培育和完善，使之發揮最大的效益，成為推進社會信用的表率。同時，公司已經建議市政府對項目建設實行片區開發，即由政府配置土地作為項目資本金，并將項目投入帶動的稅收增長返還項目公司作為償債來源，要求項目公司通過自身經營達到項目投入產出平衡，從根子上保證政府、公司收益和債務償還，這既是建立融資平臺的關鍵，也是形成“政府引導、企業主體、社會參與、市場運作”城市建設格局的關鍵，更是加大城建投資力度、加快城市建設步伐的必由之路。

五、工作中的一點體會

城投公司的成立、發展和壯大，離不開政府強有力的支持。一是政策支持，在法律法規和客觀條件允許的范圍內給予城投公司必要的政策支持，包括如何利用政策妥善處理資產、債務和收益等問題，以及營業性收費、稅費優惠等方面的有關問題；二是指導與協調，政府必須明確各有關部門之間的業務關系，在運作過程中及時予以協調并給予大力支持和指導，做到“扶上馬、送一程”；三是國有資產的保值和增值，在公司運行過程中，國有資產管理職能部門要給予足夠的政策支持和指導，將城市可經營的全部資產，盡可能進行統一歸集，健全法律手續，由城投公司規范經營，使城市資產收益“反哺”城市建設，以此實現城市發展的良性循環。

當前，*市城市建設正面臨著快速發展的諸多機遇，特別是“十一五”期間經濟建設速度的不斷加快，必然要求有高質量、高效能的基礎設施與之適應，單純的數量上的增長已經不能滿足經濟發展和人們生產生活的需要，加快實施市場化、現代化、多元化、人性化的城市經營戰略成為當務之急。但是，由于在思維創新、管理機制和員工結構等方面尚不能完全適應形勢與發展的需要，致使經營城市具體工作中還存在著機制不夠順暢、制度不夠健全、措施不夠到位等問題，特別是隨著“十一五”規劃的實施，*市城市基礎設施建設的步伐將不斷加快，資金需求量很大，融資工作存在一定的困難，如何盡快建立“借用還管延”一體化的有效的城市建設舉償債機制，打造市場化投融資平臺，是我們當前以及今后需要積極探索并努力解決的重大課題。

我們相信，有市委、市政府的正確領導，有金融機構和社會各界的大力支持，*城投公司一定能夠在城建投融資體制改革中誕生、成長、壯大，也必將能夠在改革中經受磨礪，在改革中走向輝煌！