農(nóng)村宅基地使用權流轉交流

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一、農(nóng)村宅基地使用權流轉的前提條件和前期工作

1、明確土地所有者的權利和義務。在法律上應規(guī)定擁有農(nóng)村宅基地所有權的農(nóng)民集體行使該所有權的具體方式和程序，明確該所有權的具體內(nèi)容，特別是土地收益權和土地處置權的權益范圍。

2、進一步明確農(nóng)村宅基地使用權人的權利和義務。由于農(nóng)村村民房屋所有權流轉與宅基地使用權流轉具有不可分割性。所以，應當改變陜西省目前只給國有土地上的房屋核發(fā)房產(chǎn)證，不給農(nóng)民集體所有土地上的房屋核發(fā)房產(chǎn)證的作法，建立農(nóng)村村民房屋登記發(fā)證制度，對農(nóng)村村民的房屋進行登記保護，核發(fā)房產(chǎn)證，確認所有權。同時，應當加快為農(nóng)村宅基地核發(fā)農(nóng)民集體建設用地使用證。通過明晰產(chǎn)權，為農(nóng)村宅基地使用權流轉創(chuàng)造最基本的條件。

3、制定切實可行的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設規(guī)劃。陜西省多數(shù)地方農(nóng)村居民點數(shù)量大、規(guī)模小、布局散、條件差。由于缺乏引導，建筑新舊混雜，居住用地與農(nóng)業(yè)用地、工業(yè)用地、甚至畜牧用地混雜。居住環(huán)境惡劣，建筑布局破碎，土地利用不經(jīng)濟。宅基地使用權流轉會引發(fā)翻修、翻建，規(guī)劃不能滯后于流轉試點，否則將給規(guī)劃實施增加難度。

4、全面推行政務公開，建立健全土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、宅基地和房產(chǎn)權屬等公共信息便民查詢制度。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第三十六條規(guī)定：“對在土地利用總體規(guī)劃制定前已建的不符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途的建筑物、構筑物重建、擴建的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期拆除，逾期不拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執(zhí)行”。規(guī)劃直接涉及農(nóng)村村民和其他群眾的切身利益，修編規(guī)劃前應當廣泛聽取村民和其他利害關系人的意見并作充分說明、解釋、宣傳，規(guī)劃修編經(jīng)依法批準，應當按照“未經(jīng)公示不得作為處罰依據(jù)”的法律要求，及時公布新的規(guī)劃并應當隨時免費為社會提供查詢服務。

二、農(nóng)村宅基地使用權轉讓的條件

1、轉讓人持有依法取得的農(nóng)民集體土地建設用地使用證和該宗地上房屋的房產(chǎn)證，產(chǎn)權清晰無爭議；

2、轉讓人轉讓該宅基地使用權后仍有合法的住處，能保證其基本生存需要；

3、該宅基地和地上建筑符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設規(guī)劃；

4、受讓人應當符合下列條件之一：

（1）為實施村鎮(zhèn)建設規(guī)劃，移民扶貧搬遷規(guī)劃需要使用農(nóng)村宅基地的；

（2）家庭農(nóng)業(yè)人口人均宅基地總面積低于當?shù)厥小⒖h人民政府規(guī)定標準；

（3）回鄉(xiāng)定居的華僑、僑眷和港、澳、臺屬需要使用農(nóng)村宅基地的；

（4）戶籍制度改革后，城鄉(xiāng)居民雙向流動，城鎮(zhèn)居民回鄉(xiāng)定居、戶口遷往農(nóng)村且無房居住的；

（5）法律、法規(guī)允許在農(nóng)村居民點定居并擁有合法房產(chǎn)的其他公民。

5、轉讓農(nóng)村宅基地使用權須事先經(jīng)擁有該宅基地所有權的農(nóng)民集體村民大會或者村民代表大會三分之二成員表決同意。此外，本農(nóng)民集體成員有優(yōu)先購買權。本集體經(jīng)濟組織以外的人因購買房屋，取得宅基地使用權的，應當實行土地有償使用，收入專項用于農(nóng)村社會保障體系建設。具體辦法由土地所有權人按照法律、法規(guī)、規(guī)章的基本要求確定。

6、沒有房產(chǎn)的空閑宅基地使用權不得轉讓，應當按照修訂后的《土地管理法》第六十五條規(guī)定程序由農(nóng)民集體收回。嚴防倒賣宅基地使用權。

7、對該農(nóng)民集體成員由于歷史原因或者繼承房產(chǎn)等原因形成的的一戶多宅和宅基地超占問題，可以與土地承包、農(nóng)民集體收益分配等掛鉤，通過經(jīng)濟手段調(diào)整農(nóng)民集體內(nèi)部土地使用不公平問題。

本集體經(jīng)濟組織以外的人由于歷史原因或者繼承房產(chǎn)等原因使用本農(nóng)民集體宅基地的，應當實行有償使用。具體辦法應當由土地所有權人按照法律、法規(guī)、規(guī)章的基本要求確定，以推動這類空閑房屋和宅基地使用權依法合理流轉。

三、構建農(nóng)村居民點用地狀況量化評估指標體系，監(jiān)控農(nóng)村宅基地使用權流轉試點效果

根據(jù)辯證唯物主義觀點，農(nóng)村宅基地使用權流制度創(chuàng)新要建立在實踐的基礎上，建立在試點探索的基礎上。對試點探索成敗得失評價，需要有一套逐步完善的量化評估體系及時監(jiān)控，并與改革前狀況進行對比，以便相應采取較穩(wěn)妥的政策調(diào)整措施。國際上通常采用集約度作為反映土地利用程度的概念，并且認為，集約度即為單位土地面積上勞動力、資金、技術、物質等投入的密集程度，但在具體統(tǒng)計和計算方法上有較大差異。其中以德國學者Brinkmann提出的方法最為著名，即I=（A+K+Z）/F，其中，I為集約度，A為勞動工資，K為資本消費額，Z為經(jīng)營資本利息，F(xiàn)為土地面積。

鑒于農(nóng)村宅基地利用目標的寬泛性，側重投入的單項指標表征的集約度不能科學地反映以人為本，節(jié)約、集約利用土地綜合目標的趨近程度。筆者認為農(nóng)村宅基地利用狀況評價不僅要表述作為土地集約利用外觀表現(xiàn)的投入狀況，還應度量土地利用程度、效果以及當前利用方式持續(xù)與否，即不僅關注土地利用的經(jīng)濟效益、資源效益，還要重視其生態(tài)效益和社會效益。

農(nóng)村居民點用地狀況量化評估指標體系應當至少包括以下內(nèi)容：

1、土地投入強度：單位土地面積資金投入（包括公共設施、公益事業(yè)設施投入）、勞力投入。

2、土地利用程度：容積率（建筑面積與用地面積之比）、人口密度（戶均住宅用地面積、人均住宅用地面積）、單位土地面積年用電量。

3、涉及居民生活質量的指標和可持續(xù)利用狀況：公共設施、公益設施用地面積占總用地面積的比重，人均綠地、人均建筑面積、人均道路面積、農(nóng)村村民滿意率（%）。

由于我國農(nóng)村居民點用地狀況量化評估指標體系目前基本處于空白狀態(tài)，這方面的研究需要較多投入，也有必要投入一定的人力、財力。筆者在這里只提一個基本思路，以后再作專題論述。

四、城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的宅基地使用權

江西省南昌市在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)停止規(guī)劃和審批單家獨院農(nóng)民住宅，而是按照城市規(guī)劃的要求在農(nóng)民集體所有土地上興建農(nóng)民公寓樓解決當?shù)剞r(nóng)民住房，并給農(nóng)民核發(fā)房產(chǎn)證，允許其房產(chǎn)上市交易。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可用節(jié)約出的土地按照城市規(guī)劃發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。此外，該市還正在興建239萬平方米專門用于安置農(nóng)民拆遷戶的經(jīng)濟實用住房，給農(nóng)民頒發(fā)的房產(chǎn)證上注明“農(nóng)房還建專用章”。這些措施較好地解決了實施城市規(guī)劃與宅基地的矛盾，減少了城市建設拆遷難度和拆遷損失，實際操作也比較平穩(wěn)。

從一些城市的嘗試情況看，應當在有條件的地方，停止在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)（特別是在“城中村”）審批單家獨院農(nóng)民住宅，同時通過農(nóng)民公寓樓，經(jīng)濟實用住房，廉租房等途徑妥善解決其住房問題，這樣不僅節(jié)約用地，減少城市建設拆遷量，而且有利用于這部分農(nóng)民盡早融入都市生活。

由于國家在城市建設中大量資金投入，城市規(guī)劃區(qū)土地產(chǎn)生較大的級差地租，房屋連同宅基地使用權流轉常常可獲得暴利。因此，國家應當通過稅收進行調(diào)節(jié)。同時對違反城市規(guī)劃的房屋應當嚴禁轉讓。

我國人口多、人均土地少，隨著人口的進一步增長和經(jīng)濟的發(fā)展，一些地方（特別是經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)、基本農(nóng)田重點保護地區(qū)和“城中村”）已無可劃單家獨院的地方。農(nóng)村村民自籌自建單家獨院的作法與我國人多地少的矛盾日益突出。因此，應當從城市規(guī)劃區(qū)切入，將“農(nóng)村宅基地”界定為“用于建設農(nóng)村村民住宅及其附屬設施的農(nóng)民集體所有土地”，為通過農(nóng)民公寓樓等集約用地方式提高土地利用率留下法律空間，促進土地利用狀況戶均院落用地面積考核向人均住宅用地面積考核轉變。

五、不同農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員之間的農(nóng)村宅基地使用權的流轉

修訂后的《中華人民共和國土地管理法》第四十三條規(guī)定，農(nóng)村村民建設住宅只能申請使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地，申請使用其他農(nóng)民集體所有土地，需要通過國家征地解決。筆者認為：引導農(nóng)村村民住宅相對集中建設，是避讓地質災害，減少公共設施建設成本，改善農(nóng)村村民居住環(huán)境，提高農(nóng)村村民生活質量的客觀需要，也是節(jié)約、集約利用土地的一項重要措施。在引導農(nóng)村村民住宅相對集中建設，節(jié)約集約利用土地過程中，不同農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（特別是相鄰村、組農(nóng)村集體經(jīng)濟組織）農(nóng)村村民之間宅基地使用權的流轉和調(diào)劑不一定非要通過土地征收程序國家強力介入，應當允許在不違法的前提下通過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間土地對換解決。這種對換應當符合國家土地用途管制的要求，應當經(jīng)有關農(nóng)民集體成員表決通過并經(jīng)過有土地登記發(fā)證權的人民政府批準。具體程序應當在通過試點實踐后，通過立法程序制定。