地稅機(jī)關(guān)執(zhí)法能力建設(shè)思考

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黨的*屆四中全會(huì)做出了關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決議。具體落實(shí)到地稅機(jī)關(guān)，我理解就是要結(jié)合我們行業(yè)特點(diǎn)，加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法能力建設(shè)，著力提高依法征稅，科學(xué)管理，優(yōu)質(zhì)服務(wù)的水平。下面，僅就自己多年從事基層工作的實(shí)踐談幾點(diǎn)體會(huì)。

隨著我國法制建設(shè)的不斷完善，依法行政已在法制建設(shè)中逐步顯示出了它的突出作用，依法治稅已成為新時(shí)期稅收工作的主題。稅務(wù)機(jī)關(guān)所有對外活動(dòng)，包括稅款征收、稅務(wù)稽查、稅務(wù)審批、政策落實(shí)、納稅服務(wù)，都要在法律框架下依法完成。這就要求我們必須盡快提高整個(gè)隊(duì)伍的執(zhí)法能力，解決依法征稅、科學(xué)管理、隊(duì)伍建設(shè)及優(yōu)質(zhì)服務(wù)等方面存在的問題，方能適應(yīng)新形勢、新任務(wù)的需要，方能最大程度地滿足財(cái)政支出的需要，方能使黨的執(zhí)政能力的提高具體地落實(shí)到我們稅務(wù)機(jī)關(guān)。

一、堅(jiān)持依法治稅，是提高執(zhí)法能力建設(shè)的靈魂

依法治稅始終為稅收各項(xiàng)工作的靈魂，省局在年初也將此項(xiàng)工作作為全省地稅工作的總體要求，反復(fù)強(qiáng)調(diào)。但在具體實(shí)踐中，仍有一種口號(hào)與實(shí)際脫節(jié)的感覺，不能夠有效執(zhí)行。一是在組織收入工作中，依法治稅精神沒能得以有效執(zhí)行，存在著圍繞收入計(jì)劃組織收入，圍繞地方政府發(fā)展指標(biāo)控制收入，圍繞省局欠稅考核指標(biāo)處理收入等問題。收入質(zhì)量不高，欠稅不真實(shí)等與依法征稅原則相背離的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。二是在稅務(wù)執(zhí)法中還存在著文書不規(guī)范、程序不統(tǒng)一、職責(zé)不明晰的問題，在執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究中制度不完善，難于落實(shí)的問題，影響了依法治稅的進(jìn)程。三是外部執(zhí)法環(huán)境對依法治稅仍產(chǎn)生著一定的影響。如在軟環(huán)境建設(shè)上，個(gè)別部門片面曲解，造成我們執(zhí)法難度加大，而基層局又要承擔(dān)著政行風(fēng)建設(shè)的責(zé)任。所以在執(zhí)法中，不能完全按法律程序公事公辦，要尊重地方黨委政府的一些意見，要妥善處理好執(zhí)法與軟環(huán)境建設(shè)的關(guān)系，難度很大。還有在稅務(wù)執(zhí)法中的司法保障問題，干部執(zhí)法中人身安全問題，都很影響著依法治稅的有效執(zhí)行。

解決這些問題，還要從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是。一是在收入計(jì)劃安排上，能否變硬性考核指標(biāo)為指導(dǎo)性指標(biāo)，注重收入質(zhì)量管理。僅以通榆局為例，由于縣政府給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)了收入任務(wù)指標(biāo)，且為黃牌項(xiàng)目，與財(cái)政撥款掛鉤，致使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完成收入指標(biāo)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)地稅分局給予了“軟、硬”兼施的壓力。為此，它們采取了一些較為可行的措施:一方面在內(nèi)部制定了收入指標(biāo)考核的五條原則，其中將出現(xiàn)虛假收入也列為黃牌指標(biāo)，并明確指出哪個(gè)單位出現(xiàn)虛假收入，要追究責(zé)任人和分局領(lǐng)導(dǎo)法律責(zé)任，以文件形式將此文件發(fā)至各級(jí)政府。另一方面及時(shí)向縣政府建議改對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的收入任務(wù)指標(biāo)為發(fā)展稅源指標(biāo)，完不成收入任務(wù)，又沒有稅源的，地稅分局無責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)責(zé)任。這樣較好地解決了農(nóng)村收入質(zhì)量的問題。二是在欠稅考核上，要從測重考核欠稅增長率轉(zhuǎn)到欠稅增長率與欠稅真實(shí)準(zhǔn)確率并重上來，對查補(bǔ)稅款形成的欠稅要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一管理。解決因查補(bǔ)稅款入庫難而產(chǎn)生的一部分新增死欠。三是盡快制定全省統(tǒng)一的稅務(wù)執(zhí)法文書示范文本，如稅務(wù)稽查卷宗標(biāo)準(zhǔn)式樣，稅務(wù)違法案件卷宗示范文本，查處稅務(wù)案件具體實(shí)施步驟等等。四是理順軟環(huán)境建設(shè)與依法治稅的關(guān)系，積極向各級(jí)政府宣傳好稅收法制精神，取得各級(jí)政府的理解與支持。五是加快稅務(wù)司法保障體系建設(shè)。

二、加強(qiáng)基層建設(shè)，是提高執(zhí)法能力建設(shè)的基礎(chǔ)

稅務(wù)機(jī)關(guān)的所有執(zhí)法行為，大都發(fā)生在縣以下的基層局，所以基層工作是重中之重。省局在今年的工作安排上已加大了向基層的傾斜力度，基層設(shè)施建設(shè)的投入，人均經(jīng)費(fèi)的增長，干部培訓(xùn)力度的加大等等已說明這一點(diǎn)。但我省地稅系統(tǒng)基層建設(shè)上的歷史欠帳太多，所以這是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)工程。加強(qiáng)基層建設(shè)，集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是隊(duì)伍建設(shè)，二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

在隊(duì)伍建設(shè)上，要樹立新時(shí)期的治稅思想，以人為本，有效執(zhí)行。有效執(zhí)行是地稅管理的核心，貫穿和覆蓋著整個(gè)地稅工作。所以地稅系統(tǒng)在隊(duì)伍建設(shè)上要著重樹立有效執(zhí)行理念，提高全系統(tǒng)有效執(zhí)行力。

一要樹立新的人才觀。建立科學(xué)的用人機(jī)制，全方位培養(yǎng)復(fù)合型人才。要建立一套鼓勵(lì)、保護(hù)、發(fā)現(xiàn)敢為人先、敢于創(chuàng)新人才的機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)者提高執(zhí)政能力，全員提高執(zhí)法能力。要解決領(lǐng)導(dǎo)干部能上不能下的問題，解決干部能進(jìn)不能出的問題，可采取上派、外派鍛煉等辦法，拓寬領(lǐng)導(dǎo)干部的視野。應(yīng)建立系統(tǒng)的培訓(xùn)中心，對全員進(jìn)行定期系統(tǒng)脫產(chǎn)培訓(xùn)，在人才培養(yǎng)上要舍得投入，敢于投入。

二要樹立新的效率觀。要用科學(xué)的眼光，可持續(xù)發(fā)展的思維，在有效執(zhí)行中，要突出這個(gè)“效”字；要用鄧小平理論，用實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)去衡量這個(gè)“效”字。不求高、大、全，要力求解決實(shí)際問題；不求形式上是怎樣落實(shí)，要注重看實(shí)際結(jié)果執(zhí)行如何。

三要建立科學(xué)的績效考評(píng)體系。全面推行目標(biāo)管理，是我省地稅系統(tǒng)近幾年來探索出來的比較成功的管理辦法，但在目標(biāo)的制定上，要實(shí)事求是；在考核的方式上，要注重日常考評(píng)，探索發(fā)揮計(jì)算機(jī)作用，力求解決人為評(píng)判所產(chǎn)生的問題；在考核的結(jié)果運(yùn)用上，要因地制宜，落到實(shí)處。

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，我省因經(jīng)濟(jì)原因，地稅系統(tǒng)歷史欠帳比較多。雖然目前人均經(jīng)費(fèi)已漲至2.4萬元，但也僅能維持人員工資性支出，辦公經(jīng)費(fèi)捉襟見肘，地方政府補(bǔ)充的經(jīng)費(fèi)多是帶有前提條件的，后遺癥現(xiàn)已顯現(xiàn)。所以進(jìn)行計(jì)算機(jī)配置、辦公場所修建等基礎(chǔ)性建設(shè)，困難重重，尤其是與國稅系統(tǒng)相比，相形見絀。而我們的稅收成本又相對要高，可人均經(jīng)費(fèi)僅為國稅的70%，所以經(jīng)費(fèi)問題已成為基層建設(shè)的一個(gè)難點(diǎn)。對此，提以下幾點(diǎn)建議：一是繼續(xù)加大對基層經(jīng)費(fèi)的投入，減少基層局對地方政府在經(jīng)濟(jì)上的依賴，要站在全省的高度，統(tǒng)一協(xié)調(diào)。二是調(diào)動(dòng)基層的積極因素，挖掘潛力，比如通榆局在03年、04年兩個(gè)年度中，通過與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府協(xié)調(diào)、省局支持、市場化運(yùn)作等辦法，已解決了四個(gè)分局的辦公場所，建筑面積達(dá)4400平方米，實(shí)際分局辦公面積達(dá)2200平方米，辦公條件得到全面改善。三是要努力降低稅收成本，地稅稅收成本之高與地稅管轄范圍之廣、稅收之零散是有直接關(guān)系的，特別是個(gè)體稅收，靠人海戰(zhàn)術(shù)、拉網(wǎng)式清查、劃片管理等，投入人員過多，征管質(zhì)量上不去，稅收成本卻上去了。特別是對經(jīng)濟(jì)稅源相對落后的地方，稅收成本更高，但也不能因?yàn)槌杀靖呔头艞壞抢锏亩愂眨詰?yīng)從降低成本上下功夫。最近，通榆局搞了個(gè)體稅收網(wǎng)上銀行辦稅和個(gè)體稅收電子地圖式管理的償試，大大節(jié)約了人力資源，將來有可能在降低稅收成本上有所突破。所謂網(wǎng)上銀行辦稅，就是對固定的定額管理納稅人，動(dòng)員其在工商銀行辦理牡丹靈通卡，辦稅廳再與銀行通過互聯(lián)網(wǎng)連線，每月征期內(nèi)由我們操作，銀行自動(dòng)將納稅人銀行卡里相當(dāng)于稅款的金額劃轉(zhuǎn)入庫，納稅人不用月月跑稅務(wù)局，同時(shí)也節(jié)約了我們辦稅服務(wù)廳的人力。以通榆局辦稅廳為例，受理開通鎮(zhèn)內(nèi)近5000戶納稅人的近15000筆申報(bào)業(yè)務(wù)，一個(gè)窗口一天受理500筆業(yè)務(wù)（每分鐘1筆，而且大多集中在后3天時(shí)間），至少要設(shè)6個(gè)窗口，需12個(gè)人，而實(shí)行網(wǎng)上銀行申報(bào)繳稅業(yè)務(wù)后，留2個(gè)窗口4個(gè)人就能辦理這些業(yè)務(wù)，工作效率提高了，納稅人滿意了。所謂電子地圖式管理，就是將開通鎮(zhèn)內(nèi)所有個(gè)體固定業(yè)戶全部按社區(qū)、街道繪制成電子地圖，并于JTAIS掛接。在實(shí)施檢查時(shí)，可由檢查人員攜帶衛(wèi)星定位儀，實(shí)地按圖標(biāo)索引查詢，對個(gè)體固定業(yè)戶實(shí)行全方位跟蹤稽核。而目前對個(gè)體稅收檢查工作需12人，實(shí)施電子地圖式管理后僅需4人即可完成。當(dāng)然，實(shí)行上述利用現(xiàn)代信息手段管稅，要建立科學(xué)精細(xì)的評(píng)估體系和嚴(yán)格的“三級(jí)考核”辦法作保障。

三、強(qiáng)化科學(xué)征管，是提高執(zhí)法能力建設(shè)的關(guān)鍵

從稅收征管改革實(shí)踐看，當(dāng)前稅收征管中仍然存在著管理責(zé)任淡化，稅收征管運(yùn)行鏈條脫節(jié)，漏征漏管難以杜絕，清繳欠稅執(zhí)行難，稽查、檢查、管理職責(zé)交叉等問題。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，稅收征管工作也應(yīng)向科學(xué)化、精細(xì)化方向邁進(jìn)，提高征管質(zhì)量是提高稅收執(zhí)法質(zhì)量的關(guān)鍵。

一是建立科學(xué)高效的征管運(yùn)行體系，合理調(diào)整基層征管力量。應(yīng)按國家總局提出的“管理服務(wù)、征收監(jiān)控、稅收法制、稅務(wù)稽查”四大體系科學(xué)地統(tǒng)一基層內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。其中管理服務(wù)要突出以加強(qiáng)稅源管理為核心，首先管住稅源，重點(diǎn)稅源、特殊行業(yè)（如房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)、車輛運(yùn)輸業(yè)等），應(yīng)設(shè)專門管理機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)管理，對普遍稅源按區(qū)域（劃片）設(shè)管理機(jī)構(gòu)。在管理中要堅(jiān)持管中有查，以查促管，突出輔導(dǎo)、宣傳、服務(wù)等職能。管中的查即是日常的調(diào)查，實(shí)踐工作證明，沒有調(diào)查的管是抽象的，沒有調(diào)查的輔導(dǎo)是盲目的，只有通過日常性調(diào)查，才能發(fā)現(xiàn)問題，才能有針對性地管，才能實(shí)行個(gè)性化輔導(dǎo)，才能使各項(xiàng)工作不流于形式。征收監(jiān)管應(yīng)以專業(yè)辦稅場所為依托，充分發(fā)揮計(jì)算機(jī)等現(xiàn)代信息手段，保證所有涉稅數(shù)據(jù)集中采集、集中核算，一戶式管理。稅務(wù)稽查要以市（州）級(jí)稽查為結(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)市級(jí)一級(jí)稽查，即市（州）局設(shè)大稽查，上收縣（區(qū)）局稽查權(quán)，可將現(xiàn)有縣（區(qū)）局稽查局人數(shù)精簡，改為市稽查局派駐機(jī)構(gòu)，上收審理權(quán)和處罰權(quán)，對重點(diǎn)稅源和特定行業(yè)的解剖式檢查劃歸稽查業(yè)務(wù)范圍。縣（區(qū)）局可根據(jù)實(shí)際設(shè)檢查科（調(diào)查科），對普通稅源的日常疑點(diǎn)性問題采取調(diào)查性的檢查。建立與納稅人互信的誠信征稅與誠信納稅機(jī)制。要貫徹查處分離的原則，不再對稽查（檢查）系列下達(dá)入庫指標(biāo)。對查補(bǔ)稅款的收繳，包括日常欠稅的收繳，個(gè)體稅收釘子戶的處理，可在管理部門設(shè)執(zhí)行科，也可在縣局單設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)（類似于法院的執(zhí)行廳），專司追繳查補(bǔ)稅款、欠稅和采取稅收強(qiáng)制保全措施。稅收法制系列以縣局法制科為主，做好政策指導(dǎo)、法制宣傳、稅務(wù)復(fù)議、聽證、案件審理工作，負(fù)責(zé)對執(zhí)行機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，保證整個(gè)稅收征管工作依法進(jìn)行。

在四個(gè)系列工作運(yùn)轉(zhuǎn)中，征管科應(yīng)發(fā)揮調(diào)度及運(yùn)轉(zhuǎn)摳紐的作用，搞好各環(huán)節(jié)的銜接，保證各征管鏈條不脫節(jié)。各系列的工作，都要將對納稅人的優(yōu)質(zhì)服務(wù)融入具體工作之中，服務(wù)不應(yīng)單獨(dú)成為一個(gè)系列。

二是充分運(yùn)用現(xiàn)代化手段，提高稅收征管工作的科技含量，在統(tǒng)籌規(guī)劃的前提下，鼓勵(lì)各地開發(fā)研制有利于稅收管理的軟件，如能與JTAIS掛接的電子地圖管理軟件，能與金融、工商、政府等部門鏈接的銀稅一體化軟件，工商注冊信息共享系統(tǒng)軟件，政府政務(wù)公開系統(tǒng)等等。

三是完善科學(xué)的征管制度，如全省統(tǒng)一納稅評(píng)估制度，明晰的崗責(zé)體系，科學(xué)的征管、執(zhí)法運(yùn)行程序等等。

四是盡快施實(shí)征管質(zhì)量的績效管理。將傳統(tǒng)的依據(jù)手工進(jìn)行的“目標(biāo)管理”考評(píng)機(jī)制逐步過渡到依據(jù)信息化條件實(shí)施的“績效管理”上來。

四、完善服務(wù)體系，是提高執(zhí)法能力建設(shè)的保障

完善服務(wù)體系，提高服務(wù)能力，是在稅收實(shí)踐中貫徹“三個(gè)代表”重要思想的具體體現(xiàn)，是提高稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法能力的有力保證。服務(wù)體系建設(shè)，就是要在稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部，建立起以政務(wù)公開為載體，以規(guī)范執(zhí)法為標(biāo)準(zhǔn)，以辦稅服務(wù)窗口為落腳點(diǎn)，創(chuàng)建誠信征稅與誠信納稅的良好氛圍，將服務(wù)工作貫穿稅收工作的全部。提高服務(wù)能力，是提高稅務(wù)人員執(zhí)法能力的基本要求。服務(wù)能力按照對象分，從內(nèi)部講，包括對上級(jí)部門和下級(jí)單位的服務(wù)能力；從外部講，包括對同級(jí)政府其他部門和廣大納稅人的服務(wù)能力。

提高服務(wù)能力首先要拓展對服務(wù)的認(rèn)識(shí)，不僅從觀念上要增強(qiáng)稅收服務(wù)意識(shí)，還要從思想意識(shí)當(dāng)中拓展對服務(wù)的認(rèn)識(shí)。要從“人人為我，我為人人”這個(gè)大服務(wù)觀做起。其次是稅務(wù)機(jī)關(guān)的職能決定了為納稅人服務(wù)，讓納稅人滿意，讓各級(jí)政府滿意，讓全社會(huì)滿意是我們的最終目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就要從不同角度著手，拓展服務(wù)范圍和領(lǐng)域。即，稅收要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)的快速持續(xù)增長、政治穩(wěn)定和發(fā)展，文化建設(shè)和社會(huì)的協(xié)調(diào)。這不僅是貫徹加強(qiáng)黨執(zhí)政能力建設(shè)的主要任務(wù)，也是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀要求的必然體現(xiàn)，是對稅收服務(wù)觀的補(bǔ)充和擴(kuò)展。再次是要加強(qiáng)稅收服務(wù)的基礎(chǔ)性工作，要從小處著眼，以小見大；要在鞏固現(xiàn)有成果的基礎(chǔ)上，勇于創(chuàng)新，要?jiǎng)?chuàng)新手段，創(chuàng)新方式，創(chuàng)新載體。最后是提高干部服務(wù)能力，也就是素質(zhì)建設(shè)。既可以通過系統(tǒng)培訓(xùn)，也可以用典型引路；既可以在系統(tǒng)內(nèi)學(xué)先進(jìn)，創(chuàng)一流，也可以借鑒系統(tǒng)外服務(wù)行業(yè)的規(guī)范作業(yè)；既可以在系統(tǒng)內(nèi)創(chuàng)造評(píng)先爭優(yōu)的氛圍，也可以參加全社會(huì)的爭創(chuàng)優(yōu)質(zhì)服務(wù)活動(dòng)。在全系統(tǒng)創(chuàng)建一個(gè)良好的服務(wù)文化氛圍。