電子政務與政府管理創新

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20世紀80年代初，西方一些國家開始了包括管理創新在內的政府創新運動。進入90年代后，以互聯網為代表的信息科技的發展對政府創新起到了催化作用。與此同時，基于互聯網的電子政務與政府管理創新呈現了強大的互動態勢。

一、政府職能膨脹引起的財政危機是西方國家開始對政府管理進行創新的直接動因。

西方國家政府職能的大規模擴張始于20世紀30年代中期。自羅斯福新政開始，美國一反過去“自由放任”的經濟政策，賦予政府廣泛的社會經濟的管理職能。歐洲40年代后期出現所謂福利國家，政府代替民間力量成為社會福利的主要供給者。伴隨著政府職能的大規模擴張，政府規模也急劇膨脹，政府開支特別是社會福利開支占國民收入的比重急劇上升，政府財政負擔也越來越重，并在經濟衰退的70年代形成了嚴重的財政危機。巨額財政赤字和超負荷的社會經濟管理職能使人們對政府的功能和運行方式的合理性和有效性產生了懷疑。在這種情況下，政府不再是解決問題的途徑，而成了問題本身。

二、互聯網時代的來臨使人類社會發生了歷史性的變化，民族國家傳統的政府管理不得不創新以適應新的社會需求。

在剛剛過去的20世紀，以互聯網為代表的信息科技得到了前所未有的發展。今天已沒有人懷疑，互聯網是20世紀最偉大的發明之一。互聯網具有的開放、平等、全球共享、交互、信息量巨大和傳播快等特點，使它作為一種革命性的力量改變著人類的生產方式和生活方式，極大地提高了社會生產力，加快了全球化進程，引起社會結構的深刻變化。在這種情況下，整個世界都面臨著與信息技術進步相適應的社會轉型，傳統的政府管理當然也不例外。互聯網的沖擊使政府行政的社會環境發生了變化，政府管理面臨著歷史上從未有過的來自多方位的壓力，創新已成為唯一的出路。

1、互聯網使信息在全社會的共享程度空前提高，傳統的政府管理面臨全新挑戰，金字塔式的縱向政府管理結構受到沖擊。

自古以來，信息資源的占有只是少數人的權力。但今天的互聯網使地球上的人們不分等級地獲得了最廣泛意義上的信息知情權，這是人類文明的重大進步。互聯網對政治、經濟和社會生活的滲透加快了知識、思想和文化的傳播速度，并極大地提高了信息在全社會的共享程度，普通公民借助互聯網可以徹底擺脫信息的閉塞。當地球上大多數人都可以輕易而平等地獲取信息和交流信息時，這個世界顯然已與過去大不相同了。從政府的角度看，如果今天的普通公民獲取社會信息的程度和速度可以與政府管理者們一樣，那么傳統的政府管理方式顯然已經力不從心了；如果廣大公眾都已上網，政治家們就不可能超脫于網絡之外了。

在傳統的工業社會中，政府決策往往采用垂直的方式進行，決策信息從上往下流動。決策最高層很難了解最底層的基本情況，而政府管理的中間層則缺少橫向溝通。諸如政出多門等弊端由此而生。互聯網降低了中間管理層次的中轉作用，公眾可以通過網絡對政府高層的決策直接發表意見，政府高層可以直接獲得這些反饋；政府部門之間經由網絡加強了聯系，其決策意向也可以上網讓公眾進行討論和選擇。我們可以看到，在基于互聯網的橫向傳播信息的沖擊下，傳統的高度集中的金字塔式縱向政府管理結構轉向新的扁平化的結構，政府的權力也趨于分散化。

2、全球化的經濟要求每一個政府都必須作出有效而靈活的反應。

在全球經濟一體化的大環境下，民族國家的政府在管理方式等方面進行旨在提高效能的改革是必需的。世界銀行曾指出，對不能適應這種變化從而跟上時代步伐的政府進行改革已經成為世界性課題。

3、程序繁瑣、效率低下的傳統政府管理方式無法適應互聯網時代的需要。

傳統的政府管理方式是工業化時代的產物，是與比較穩定的社會結構相適應的管理方式。政府公務員像鏍釘一樣被固定在某個崗位上，政府部門整體的運作缺乏彈性，對理性和規范的追求甚至超越了政府工作目標本身。零散而孤立的管理職能、基于人力的文書和檔案處理以及復雜的事件呈報和處理程序，使得系統不斷增大而效率卻不斷降低。這樣的政府顯然難以應付互聯網時代的復雜局面，公眾對政府的失望情緒逐漸增大。在這種特殊的背景下，政府如果想繼續發揮作用和影響就不得不跟上潮流，不能固守傳統的領地。

三、我國政府管理創新面臨歷史機遇。

總體上看，我國面臨著與西方各國政府管理創新大體相同或相似的社會歷史條件。首先，當英美等西方國家開始市場化取向的行政改革時，我國進行了市場化取向的經濟體制改革和進展相對緩慢的行政體制改革，初步確定了社會主義市場經濟的框架，發展市場經濟的總體要求和方向是一致的；第二，經過20多年的改革和對外開放，我國已不可逆轉地融入全球化進程之中，并通過加入世界貿易體系開始自覺地參與全球化的國際分工和市場競爭；第三，盡管程度不同，我國同樣面臨互聯網時代經濟和社會結構、社會意識和公民需求等各個方面的深刻變化以及由此而給政府管理帶來的嚴峻挑戰。

正是由于這些大致相同或相似的社會歷史條件，決定著我國行政體制改革與當代西方行政改革必然存在著相同和相似的一面，即不僅改革的基本取向大致相同，改革的總方向和總目標也是基本一致的，即建立一種適應市場經濟發展要求、符合全球化競爭和信息化社會需要的政府管理模式。也正是在這個意義上，當代西方的行政改革浪潮對我國的政府管理創新具有先導的意義。

當然，與西方各國相比，我國的行政體制改革也面臨著一些不同的前提條件。首先，我國的社會制度和政治體制不同，這是最重要的前提條件；其次，我國仍處在由計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的過程之中，市場經濟的發展程度不高，與西方高度成熟的市場經濟有本質區別；第三，我國有自己獨特而深厚的行政文化傳統，行政文化的現代化本身就是一個十分艱巨復雜的過程；第四，我國信息化的總體水平不高而且發展很不平衡。

上述因素決定了我國的政府管理創新不可能完全采用西方國家的模式，而要探索既符合中國國情又適應世界發展潮流的政府管理模式。應該特別指出的是，我國信息化程度較高的城市極有必要先行一步，通過發展電子政務催化政府管理創新，同時為全國各級政府做出示范。我們知道，在互聯網普及率還很低的情況下實施電子政務或電子商務顯然不現實。但北京、上海等信息化程度相對較高的城市則宜未雨綢繆，把電子政務建設和應用與政府管理創新有機地結合起來，這將從戰略發展上搶占先機，為該地區全面提升競爭力打下堅實基礎。

四、電子政務是當前政府管理創新的最有效途徑。

在傳統政府管理面臨困境之時，人們發現電子政務是政府管理改革和創新最重要的促進器。互聯網的普及一方面使政府面臨更大的壓力，另一方面也為政府管理創新提供了更多的可能性。電子政務是政府再造的理性選擇和信息技術進步相結合的必然產物。

所謂電子政務是指利用信息網絡技術和其它相關技術構造的政府結構和運行方式。通俗地說，電子政務就是通過互聯網建立政府網站組成虛擬政府，其重要內涵就是通過信息網絡技術的應用和整合信息資源打破政府部門之間和政府與社會之間的界限，使得公眾可以方便快捷地通過政府網站獲取政府的信息和服務。電子政務的建構與技術有關，但其核心不是技術，而是借助技術來實現政府的再造。正是在這個意義上，電子政務可以成為技術創新與政府管理創新相結合的典范，為政府管理方式帶來深刻的變革。

1、與傳統政府相比，電子政務可以優化政府工作流程，使政府機構設置更為精簡合理，從而解決職能交叉、審批過多等問題。

2、與傳統政府相比，電子政務可以使政府運作公開透明。這可以在很大程度上遏制黑箱操作、人治大于法治等現象。公眾增加了參政議政的機會，對政府的監督也更有效。

3、與傳統政府相比，電子政務可使政府信息資源利用更充分、更合理。電子政務使得政府各類信息資源數據庫互聯共享成為可能，也使得這些資源得到統籌管理和綜合利用，從而避免資源閑置、浪費和重復建設。通過電子政務共享的信息資源更易存儲、檢索和傳播，共享的范圍和數量也更大，可以更有效地支持政府的決策。

4、與傳統政府相比，電子政務可以有效地提升政府監管能力。電子政務通過網絡能夠實現快速和大規模的遠程數據采集和分析，從而可以實現跨地域信息的集中管理和及時響應，大大增強監管者的核對、監管能力。

5、與傳統政府相比，電子政務將使政府服務功能增強。電子政務將推動傳統的政府由管理型向服務型轉變，政府職能由管理控制轉向宏觀指導。

6、與傳統政府相比，電子政務將使政府辦事效率更高，管理成本更低。網上辦公提高了辦事效率，節約了政府辦公費用的開支。政府通過網絡可以直接與公眾溝通，及時收集公眾的意見，提高了政府的反饋速度，降低了政府的管理成本。

五、它山之石可攻玉——從國外經驗看如何有效地推動電子政務。

在全球信息化的趨勢之下，電子政務的發展程度直接影響政府的競爭力，成為衡量各國發展水平的一個指標。為此，許多國家都在力促電子政務，積極搶占互聯網的制高點。雖然他們采取的措施各異，但目標都是運用信息技術特別是互聯網技術重塑一個更有效率、服務水平更高、服務體系更完善、公眾更滿意的政府。

據ACCENTURE公司對22個國家的調查顯示，在網絡服務和電子政務成熟度方面，加拿大自2001年以來已連續三年名列第一。緊隨其后的是新加坡、美國、丹麥、澳大利亞等國。調查的指標包括電子政務服務水平、政府的客戶關系管理、在線提供服務的廣度和復雜度等等。這些國家實施電子政務的經驗頗有可借鑒之處，特別是在以下十個方面：1、在國家層面上有切實可行的發展戰略。

1994年，加拿大政府了《運用信息科技改造政府服務之藍圖》，這是全球第一份由政府的準備從技術角度全面改造自身的綱領性文件。加拿大政府設想：“到2004年，我們的目標是讓全世界都知道加拿大政府和它的公民聯系是最緊密的，加拿大人民無論何時何地都可以了解到有關政府的信息并能接通政府提供的服務。”電子政務已成為該國政府總體戰略的一部分。美國電子政務的規劃是單獨制定的，如《2003年電子政務戰略》。特別值得一提的是，美國、英國和澳大利亞等國非常重視將電子政務戰略規劃與預算安排和監管結合起來，以確保規劃的實施。

2、政府高層領導重視，有統一的領導與協調推進體制。

在加拿大，實施電子政務是以政府最高領導人的公開宣布為根據，同時建立一個中央權力機構專門負責電子政務方面的工作，這個機構可繞過個別部委或部門而直接向上匯報工作。美國電子政務建設由總統管理委員會統一指導，管理與預算辦公室負責電子政務的執行和協調推進，該辦公室主任是總統內閣成員。美加等國的政府部門和地方政府都設置了首席信息官負責電子政務建設，并組成首席信息官委員會，定期召開聯席會議，協調開展電子政務的有關事項。

3、采取有力措施解決政府信息公開和跨部門信息資源共享問題。

一般認為，政府是最大的信息創制者、采集者、使用者和者。國外成功實施電子政務的國家無不重視政府信息的公開，在法律中明確規定獲取政府信息是公眾的一項權利。如美國的《信息自由法》，歐盟的《公眾獲取歐盟議會、理事會和委員會文件的法令》，英國的《政府信息公開條例》，加拿大的《信息公開法》以及澳大利亞的《信息自由法》等。

在傳統的政府體制下，政府信息資源的開放共享與部門所有之間矛盾十分突出。信息資源共享背后隱藏的是利益驅動。在信息資源的整合過程中，不可避免地會觸動現有的權力結構和既定的利益格局。現實的社會需求是通過電子政務沖破部門條塊分割的結構并打破這種利益格局。

有鑒于此，一些國家采取了有力措施促進政府信息資源的跨部門共享，以提高政府工作效率，避免重復建設和減輕公眾負擔。英國政府在政府信息資源統籌方面，采取措施對政府職能進行重組，加大跨部門的合作，并將相關業務按公眾的需求組合起來，推出了跨部門信息共享系統。歐盟則實施了公共部門數據交換項目。

4、優化政府業務流程。

國外電子政務建設的實踐表明，缺乏對政府業務流程的優化是成功實施電子政務的主要障礙之一。規范和優化政府業務流程就是對傳統的以行政職能為中心的行政流程進行規范和重組，充分考慮公眾的需求和滿意度。優化后的政府業務流程有兩個基本特征：一是面向公眾，以公眾滿意為目標；二是以事務為中心，跨越部門和職能界限。

5、突出服務宗旨，以公眾需求確定應用項目。

在確定前臺應用項目時，首先要調查公眾和企業的需求，把公眾和企業最關心而且容易實現的、具有示范效應的項目確定為優先開展的在線服務項目，以提高項目的成功率。在后臺整合過程中，需要加強政府各部門之間的協作。加拿大在電子政務建設過程中始終遵循為公眾服務的宗旨，通過民意調查確定需要建設的在線服務項目，并在此后繼續通過民意調查對在線服務項目不斷改進和完善。

加拿大電子政務門戶網站的設計充分考慮公眾的需求，針對三個客戶群體提供三個主要的入口，一個是公民入口，一個是企業入口，一個是非加拿大人和國際客戶入口。

6、重視政府門戶網站建設。

政府門戶網站是電子政務發展的主要形式，在電子政務的實施過程中，及時制定有關政府門戶網站建設和管理的政策并付諸實施十分重要。政府門戶網站是政府在線服務的主要渠道，它強調對各個部門提供的信息和服務進行整合，并通過統一的平臺提供給公眾，提供“一站式”服務。從國外的實踐看，大多數國家都努力建設和完善國家級的綜合門戶網站。美國下大力量建設了“第一政府”網站，公眾通過它能夠獲取各級政府的在線信息資源，可快速搜索到多達2700萬個政府網頁。該網站承諾，點擊三次即可獲得所需服務。

我國的政府上網工程在1999年啟動后，到目前國家各部委和各級地方政府大都建立了網站，盡管總體而言網站的成熟度不夠高，但為國家全面實施電子政務打下了良好的基礎。目前我國建立中央政府門戶網站已是當務之急，國家應強力推動并組織資源下力量規劃、建設和管理中央政府門戶網站，其重大意義不言而喻。

7、重視電子政務建設的績效評估。

要明確地對電子政務實施的效果進行定義并衡量工作進展。英國負責電子政務的專員和大臣要向首相提交月度和年度進展報告。美國推出了“電子政務計分卡”，根據電子政務服務的便捷性、用戶數量、風險和收益等評估標準，將各部門的電子政務建設水平從高到低劃分為綠、黃、紅三個等級，綠級表示符合所有評估標準，黃級表示滿足部分標準，紅級表明存在嚴重缺陷。

8、重視對公務員特別是中高級公務員進行培訓，通過培訓提高政府工作人員實施電子政務需要的能力。

提高公務員在開展電子政務建設方面的素質，強化他們運用信息技術和信息資源的能力，這是帶動電子政務健康有序發展的一項重要措施。應特別強調的是，政府的中高級官員應做為重點培訓對象。

9、強調電子政務必須為公眾提供實在的利益，以人為本、公民至上。

電子政務是提供全天侯服務的政府，必須能夠做到全年任何一天24小時都不會中斷；必須重視用戶是否愿意采納網上服務；應簡化服務的遞送，減少重復作業，并以納稅人所付出的最低成本達到服務的最高水準；必須具備能處理成套交易的能力以降低費用。

10、重視信息安全和隱私權保護。

構建信息安全保障體系是一項復雜的系統工程，我們這里強調的只是電子政務應用中的信息安全和隱私權保護問題。顯而易見，公眾只有對電子政務網絡和系統感到放心，覺得個人信息不會因系統故障丟失，不會被網絡黑客竊取，不會因管理不善被他人輕易獲得，其隱私權可以得到有效保護，這樣他才會積極利用信息化手段接受政府的服務。

為使電子政務的實施安全可靠，加拿大政府已投資10億加元建設電子政務的“安全渠道”。這個項目成功實施后將使該國電子政務的安全度有相當程度的提升，公眾將會更信任政府的在線服務。當然，公務員在政府內部通過網絡開展業務時也需要安全的身份認證。美國和加拿大已推出了《隱私法》，日本通過了《行政機關持有的個人信息保護法》。

電子政務發展較快的國家已經實施了《數字簽名法》，但該法的后面必須有強大的信息安全技術和服務作為支撐，如美國政府專項撥款1億美元用于開發數字簽名技術。

六、以國家頒布和強力推行行政許可法為契機，加快我國電子政務建設，從而有效推動政府管理創新。

歷史發展到今天，中國政府必須走依法行政、建設法治政府之路，這是我國行政許可法蘊含的基本精神。這個法治政府的基本框架是：政府職能是有限的；政府管理方式是規則導向型的；政府運作是透明的；政府是高效、便民的；政府是講誠信的；政府應當是責任政府。我們在前面已對電子政務的功能有了很多論述，不難看出，在實現上述六個目標的過程中，電子政務可以發揮其無可替代的作用。《中華人民共和國行政許可法》第33條明確提出行政機關應當推行電子政務。我們知道，政府運作公開透明和高效便民是行政許可法的明確要求，也是政府管理創新的重要目標，而電子政務的本質就是改變傳統的政府管理方式，及時把政府的決策、服務內容、工作程序和辦事方式向社會公布，為公眾提供公開透明、高效便捷的公共服務，并自覺接受社會監督。當公眾可以在電子政務的環境下通過網絡監督政府行為時，非誠信的和不負責任的政府是無法立足的。