鄉鎮負債成因及對策

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目前，部分鄉鎮不同程度地陷入負債運轉的困難境地，鄉集體負債日益嚴重，且久拖難解，已成為農村經濟社會生活中諸多矛盾的焦點，到了非解決不可的地步。

一、鄉鎮負債的成因

鄉鎮負債種類較多，歸納起來主要是欠銀行等金融部門的各種貸款、施工單位或個人的工程款、各項達標檢查投入的資金及上級來人招待費、應付干部的工資款、財政周轉金等，究其原因有鄉鎮經濟結構不合理、鄉鎮企業經濟效益下滑等經濟方面的原因，也有收入分配體制尚不完善、分配秩序混亂的體制上的矛盾，還有機構膨脹、冗員過多以及預算執行與監督乏力等管理方面的原因，具體如下：

1、政企不分，盲目上項目，導致鄉鎮負債累累。政府職能未能及時轉變，仍然過多地插手微觀經濟活動，即當運動員，又當裁判員，極個別的地方，打著壯大集體經濟的幌子，盲目上項目、貸資金、辦企業、搞開發，“戶戶冒煙、村村開花”，違背了市場運行法則，沒有科學規劃，加之管理不善、責任不明、監督不力，最終虧損倒閉，致使鄉鎮政府背上了沉重的債務。

2、鄉鎮干部政績考核不全面，急功近利的政績工程，導致鄉鎮負債日增。鄉村工作的不穩定性及復雜性決定了干部考核的艱巨性。當前由于對鄉鎮工作缺乏行之有效、切實可行的考核機制，鄉干部政績考核往往只靠年初簽定的目標責任書，考核方法單一，內容簡單，難以操作，對一些隱績及長遠利益難以兼顧，加之基層干部“走讀”現象日趨嚴重，變動頻繁，造成工作中的不穩定性加大，加劇了鄉級干部決策行為的短期化。部分基層干部為了出政績，不惜大量舉債，大搞形象工程，標新立異、以求突出政績，取悅上級，結果是個人發跡，集體虧損，集體資產大量流失，甚至是一人的政績，幾代人的包袱，導致鄉鎮債務日益加重。

3、達標評比項目繁多，相互攀比，進一步加重了鄉財政負擔。各種檢查評比達標成災成害，有些部門把各種達標評比當作推動完成基層各項工作任務的唯一手段，在鄉鎮大搞各種評比達標活動，這雖可對一些工作起到暫時促進作用，但各項達標評比工作如果多濫，加之不切合實際地強調高標準，規范化，既要干事，又無必要的配套資金，其結果不僅牽制了基層干部大量的精力，使之疲于應付，同時也誘導基層干部為了評比而評比，為了博得領導的印象分、重視分，各鄉鎮不得不傾其所有，相互攀比，不惜靠舉債去應付上級安排的各項不切合實際的評比，甚至負債招待。

4、鄉鎮自身發展能力差，為了維持工作正常進行，不得不借債運行。由于自身環境、資源、信息等原因限制，加之當前經濟大環境不景氣，導致農村鄉鎮企業盈利減少，虧損增加，鄉集體經濟發展緩慢，而當前基層鄉村各項公益事業均需大量投入，鄉鎮自身財務收入與日益增長的物質文化生活的需要支出不相適應，支出遠遠大于收入，為了確保鄉村工作的正常開展，鄉領導只能靠拿政府的信譽來四處借債，鄉債務日益增加也就不可避免。同時鄉鎮費九牛二虎之力爭取來項目時，許多部門要求下面必須配套資金，為了上項目鄉鎮領導四處籌款，最后只能負債運行，歷任累計，就成了巨大的包袱。

5、鄉財務管理職能弱化，財務混亂加重財務負擔。在多種經營形式并存的格局下，財務管理出現了一些新問題、新情況。農村已改變了過去那種統一經營、核算、分配的舊模式，農牧民生產、收入不過多地依賴于集體經濟，人們逐漸淡化了集體財務的管理職能。正因為如此，導致部分鄉既未延用過去老一套的財務管理辦法，也未建立健全新的財務管理制度，形成了財務管理死角，造成了部分地區鄉財政職能不健全，財務制度不完善，管理極度混亂。由于管理手段弱化，難以對不交“三提五統”的“釘子戶”采取有效的強制措施，致使農村群眾“三提五統”尾欠逐年增大，造成惡性循環，同時有些鄉干部爭相做人情批條子，集體資產流失嚴重，各種債務無人承擔，債權無人追繳，屆屆累積，負債急增。

6、“三亂”導致鄉鎮債務加大。鄉級以上的各級、個部門都可強制向鄉級推銷各種報刊、雜志、宣傳品等，向鄉級攤派各種費用，甚至連發的獎牌都需自己掏錢，每項看似不多，各單位都伸手，就加重了鄉級的負擔。

7、吃喝玩樂，負債拉關系。吃喝風和拉關系請送也是鄉級負債的一個重要原因。不僅要在鄉鎮大吃海喝，招待各路神仙，而且為了能從上面爭取到資金，還要在縣城等地請吃、請喝，請送，有些不僅要自己吃，而且有些被逼無奈還要陪著手中有權、有錢的人吃，為此，有些鄉鎮把周圍的飯店吃垮了，把黨委政府的形象吃沒了，把黨風吃壞了，把信譽吃光了。

8、部分領導貪污腐化，加重鄉鎮的債務負擔。為了保“官”不惜利用手中的權利賣官、買官，鄉干部貪污腐敗，玩忽職守，損公肥私雖然是極個別現象，但影響極為惡劣，也是導致鄉鎮負債的一個重要原因。

二、采取的措施

鄉鎮負債導致農村統分結合的雙層經營體制中“統”的功能嚴重弱化，無能力為農村經濟發展提供產前、產中、產后服務，制約了農村集約化經營、社會化服務和產業化的發展，影響到了基層組織的號召力、凝聚力、戰斗力，影響到農村社會的穩定和農村基層政權鞏固。為了從根本上解決鄉村債務問題，確保農村經濟健康快速發展，須做好一下幾項工作：

第一，清理債權債務，嚴肅工作紀律。把完善約束機制，化解鄉鎮不良債務作為一項硬任務，列入干部任期目標和年度工作目標中，采取先清查后處理的辦法，全面清查、清欠鄉級債權債務。注重研究化解債務矛盾的有效措施，抓兩頭，帶中間，實行黨員干部帶頭還款的辦法，帶動群眾，教育群眾。對于鄉干部中出現的貪污、挪用公款、負債數額較大構成犯罪的，應及時報請有關部門追究刑事責任，對于夠不成犯罪的、工作瀆職失職的，應給予必要的黨、政紀律處分；對于鄉帳目屢清屢亂的，對負有責任的鄉領導及財務人員應及時給予應有的處罰，就地免職或及時調離工作崗位。對于堅持財務制度的單位及領導，應通過各種方式予以表彰獎勵，做到獎懲分明。具體工作中要盡快建立干部待崗培訓機制，就是對于犯錯誤的干部或是不適合財務工作的干部采取待崗培訓的辦法，統一由上級部門進行培訓教育，合格后再予以安排，而對于那些屢教不改的害群之馬，則應及時清理出干部隊伍，以達到純潔肌體、教育干部的目的。

第二，發展鄉村經濟，增加農民收入。解決鄉鎮負債問題的最直接、最根本的出路在于大力發展鄉村經濟，切實有效地增加農民收入，促進農村經濟繁榮，壯大集體經濟，增強鄉集體自身的造血機能。壯大集體經濟絕非是簡單的鄉村集體貸款辦企業，而是要穩妥地將集體財產以公開招租的辦法，穩定地獲取收入，這需要基層干部及群眾長期的共同努力，需要幾屆領導班子的共同奮斗，只有鄉鎮經濟發展了，群眾生活有了進一步的改善，集體收入穩定增長，才能為農村提供更多、更好的優質服務，才能促進農業生產，增加農民收入，促使農村經濟全面健康持續發展，形成良性循環，從根本上徹底解決鄉負債問題。

第三、精簡機構，理順站所關系，規范鄉鎮工作職責。鄉村工作紛繁復雜，各級駐鄉鎮單位強調條條管理，互不隸屬，增加了基層的工作量及工作運行過程中的阻力，為了進一步提高鄉鎮工作效率，應盡快打破門戶之見，切實理順鄉鎮各站所關系，建立相互監督、相互促進的管理機制，實行工作考核以塊塊為主，監督檢查以條條為主的管理辦法，以實現最優配置，減少行政運行成本，同時要規范鄉級工作職責，不直接介入微觀經濟活動，做到市場能辦的決不插手，需要政府服務的也絕不退縮，盡量不干預農民的自主經營權，增強政府角色意識，規范行政行為，加大宏觀管理力度，實施全方位服務，為農村經濟繁榮、社會發展提供最佳服務，奠定良好的組織基礎。

第四，加大民主化管理力度，規范鄉鎮財務支出。

一是要做到公開的程序規范、內容規范、時間規范、形式規范、管理規范，保證公開的及時性、準確性、真實性、經常性，將鄉村財務、政務公開切實落實到實處，并做好相關配套工作，嚴格依法處理“公開”出來的各種違法違紀的人和事，切實維護村民的合法權益，通過公開來化解干群矛盾，融洽干群關系，達到“給群眾一個明白，還干部一個清白”目的。

二是要規范鄉鎮接待標準，關鍵在于管住領導者自己的嘴。“其身正，不令而行”，目前基層具體工作中，對大吃大喝放任不管與“一毛不拔”都是不正確的，都會給基層具體工作帶來難以克服的困難。應因地制宜地制定出切實可行的招待辦法，進村吃派飯或吃工作餐，在鄉鎮一級采取飯菜“一碗端”的辦法，既可以為鄉鎮節約有限的資金，又可以避免鄉鎮相互攀比，利用吃喝搞不正之風，同時還可以緩解干群矛盾，融洽干群關系，增進干群感情。

三是要健全財務管理機制，提高基層財務人員的素質。對于鄉村管理的資金要進一步加強內部監督職能，嚴格進行內部控制，明確干部在財務上的職責，淘汰不合格人員，采取會計委派制，采取“村帳鄉管、縣站審計、互不挪用、互相監督”辦法，以保證有限的資金發揮出應有的作用。

四是加強集體資產管理，限制非生產性支出。具體要建立健全以下幾項制度，即建立健全集體資產投資使用制度，做到科學使用，做到不盲目決策投資辦企業，不盲目學習外地經驗，不脫離本地實際情況高達標升級活動；建立健全集體資產清查核實制度，包括貨幣資產、實物資產、經營性資產和非經營性資產納入帳內管理；建立健全資產評估制度，確保集體資產穩值增值減少流失；建立健全拍賣、租賃公開招標制度；建立健全回收資金管理制度；建立健全村、站、所定期審計制度，確保集體資產出售后，資金合理使用，確保鄉村資產保值增殖。

五是規范農村稅費收繳工作，及早實施費改稅和農稅送交制。在“三提五統”等各項稅費收繳中，要嚴格按照國家規定，嚴禁不合理收費，同時對于極個別只要權利，不履行義務，有償還能力而不還款的人，通過法律途徑限期依法清欠，形成“熱爐效應”，以弘揚農村正氣。

第五，進一步完善鄉鎮財政體制，引入公共財政模式。鄉鎮財務管理工作不僅關系到農村各項事業的健康穩步發展，而且關系到農村經濟體制改革的成敗，關系到基層政權在人民群眾中的威望和凝聚力，要按照分稅制財政體制的總體要求，加快鄉鎮財政體制的改革步伐，科學合理地確定鄉鎮財政體制，從傳統的生產性財政模式轉向與市場經濟體制相適應的公共財政模式。在兼顧縣鄉利益的基層上，充分考慮到鄉鎮財政收入的增長潛力及財政承受能力，合理劃分鄉鎮收支范圍，按事權與財權相統一的原則，因地制宜，區別對待，確定收支基數，保證鄉鎮政府行使基本職能的財力需要和可持續發展的能力。要逐步建立起規范的轉移支付制度，按《預算法》的要求，逐步恢復鄉級國庫。上級財政部門及有關單位應集中部分財力，拿出一定的資金，對困難鄉鎮進行轉移支付，確保困難鄉鎮政府能依法行政的基本財力需要。

第六，完善基層干部考核辦法。完善干部政績考核制度，對干部政績的考察要結合其自身所處的大環境，考核干部政績從全局出發，不囿于一個地方，孤立、片面地進行考察，政績應是群眾公認的、經得起歷史檢驗的真實的，不僅要看基層干部上了多少項目，投入了多少資金，做了那些看得見的政績，同時要對干部工作中的干群關系、負債情況、項目的三大效益（經濟、社會、生態）等潛績方面進行全面的評價，并將考核意見與干部使用培養相結合，避免少數人為了個人的政績而不顧實際地去鋪攤子、增投入，增加鄉村債務負擔。