農業和農村經濟的基本走勢與政策取向（上）

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2004年以來，國家對“三農”的政策支持力度明顯加大，糧食生產出現重要轉機，農民收入增長速度明顯加快。應清醒地看到，當前糧食生產和農民收入增長的基礎并不牢固。

2005年農業和農村工作要確保糧食供求平衡和價格穩定，確保農民收入穩定增長，加快農村改革的步伐。

一、雖然2004年糧食大幅度增產，但糧食綜合生產能力并沒有明顯提高。糧食調控政策應該把握好兩點：既要重視切實保護和穩定提高糧食綜合生產能力，也要高度重視防止糧價出現較大幅度的回落。

2004年糧食總產量4695億公斤，比上年增產388億公斤，增長9．0％，扭轉了1999年以來連續5年下降的局面；糧食單產308公斤／畝，比上年增長6．6％。糧食單產和當年糧食增產量均創歷史最高水平。糧食增產幅度這么大，與氣候因素有直接關系，更得益于國家對糧食生產的扶持政策。2004年旱澇災害呈“點狀、散發”，未形成大的區域性災害，總的受災程度也較輕。1990年以來平均每年旱災面積為4．12億畝2003年為3．73億畝2004年為2．18億畝1990年以來平均每年澇災面積為2．25億畝2003年為3．05億畝2004年為1．16億畝。2004對糧食生產的支持政策力度之大是多年來不曾有過的。2004年糧食工作中的一條重要經驗是，面對糧食價格的全面上漲，決策部門沒有人為打壓糧價，而是順應了市場供求規律的要求，理性地對待糧價上漲。

目前國內糧食總需求大約在9700多億斤，每年約增長0．8％，這是各個方面比較接近的看法。只要今年糧食產量能達到9300－－9500億斤，加上大豆進口和適當進口一部分小麥，完全可以確保糧食供求基本平衡。實現糧食總產量達到9300－－9500億斤的目標，取決于氣候條件是否有利，也取決于對糧食生產的支持政策能不能保持穩定、并不斷完善和強化。實現這樣的目標雖然有難度，但只要調控政策得當，是完全有可能的。

這次糧食價格上漲以后，能在目前的高價位上維持多久？會不會只維持23年的時間？這是當前農民和糧食主產區最為擔憂的一個問題。從過去10年的情況看，1993年底至1996年糧價經歷了3年的上漲，1997年至2003年又經歷了近7年的下跌和持續低迷。受各種復雜因素的影響，糧食價格出現一定幅度的波動是難免的，但一定要防止這次糧食價格上漲23年后，又出現較大幅度的下跌。今后23年內糧價下跌的可能性要遠大于糧價上漲的可能性。如果出現糧價大幅度的回落，整個農業和農村工作會陷入十分被動的局面。

2005年我國糧食政策的基本趨向是：

1、穩定糧食播種面積。這是穩定和增加糧食產量的基本保證。2003年糧食播種面積為14．91億畝。2004年農業部的估計是15．3億畝，增長4000萬畝。今年要爭取恢復到15．5億畝。

2、穩定和完善對糧食生產的各種扶持政策。繼續對種量糧農民實行直接補貼。農業稅的減免力度進一步加大。中央和地方政府用于良種補貼和農機具購置補貼的資金會進一步增加。最低收購價的政策仍繼續保留。從國內外的經驗看，最低收購價或最低保護價政策雖有必要，但政策成本往往較高，即使采取這項政策，也要把握好力度，最低收購價的水平要合理確定。要集中財力確保對主產區短缺的重點糧食品種的價格保護。

3、加大中央財政對糧食主產區小型農田水利建設的支持力度。農村稅費改革前，每年中央加地方的農田水利投資為200億元左右，其中中央占1／3，而每年農民自籌資金就達200億元左右。高峰時每年冬春農民投工可達到80億100億個工日，最近幾年，農民投工這一塊已經大大下降，現在已降到50億個工日，今后還會繼續下降。逐步取消“兩工”后，如何保證農田水利建設有穩定的資金渠道，是亟待解決的問題。今年中央1號文件提出，對于農民直接受益的小型農田水利設施建設，在切實加強民主決策和民主管理的前提下，可以允許投工投勞。全國有60多萬個村莊，在短期內把農村各種公共產品或公共服務都納入公共財政的支持范圍是不現實的。引導農民自覺自愿投工投勞，參與各種小型基礎設施建設，是不能回避的一個重要政策課題。在實踐中如何把握好有關政策界限，需要嚴格控制標準、嚴格規范，防止重新加重農民負擔。對于受益對象范圍較大的農村公共工程，必須納入各級財政的支持范圍，不能再重新恢復農村義務工制度，對參與工程建設的農民必須給予合理的報酬。要大幅度增加中央財政用于小型農田水利建設的投資，主要用于支持糧食主產省份改善生產條件。

4、建立對糧食主產區的補償機制。目前的糧食風險基金是中央給一塊，地方政府掏一塊。糧食調出省將糧食調往糧食主銷區時，實際上將糧食風險基金的一部分補給了糧食調入省份，這樣就形成了“窮省”補貼“富省”的現象。在過去糧食多時，糧食主產區感到吃虧。這種反常的補貼嚴重打擊了糧食主產地區的生產積極性。糧食安全不僅僅是糧食主產區的事，更是糧食調入省份的事，不能讓經濟相對落后的糧食主產區來承擔這個責任。今年中央1號文件提出，要建立糧食主產區與主銷區之間的利益協調機制，具體設想是：適當降低主產區糧食風險基金中地方財政的自籌比例；從經濟發達省份根據其糧食調入量或占用的耕地數量，收取補償金給中央財政，形成糧食安全基金；將土地出讓金的一部分歸集到中央作為糧食安全基金的來源，中央財政根據糧食調出省份糧食調出的數量給予適當補貼。

5、協調好糧食進出口政策與國內糧食政策，防止出現“逆向調節”，并弱化我國進口糧食的“大國效應”。從以往經驗看，出現過國內糧食供給相對平衡的時候卻大量進口，國內糧食減產供應緊張的時候又大量出口的現象。要統一協調糧食內外貿政策，提高糧食進出口的運作效率，防止糧食的進出口方向與國內的供需實際嚴重脫節，減少“逆向調節”。2005年玉米出口可適當擴大。限制玉米出口的政策會打壓國內玉米價格，有可能造成“賣糧難”。2004年進口的小麥全部用于補充國家小麥庫存，在小麥豐收后，2005年仍然要控制好小麥進口的數量和節奏。過去的經驗表明，一旦出口國形成中國缺糧的預期，我國進口糧食時，將會刺激國際市場糧價上漲。中國進口糧食確實產生了“大國效應”。要進一步改革糧食進口體制，掌握好進口時機，弱化“大國效應”。

二、2005年農產品價格已經沒有繼續大幅上漲的空間，糧食增產幅度也不可能像去年那么大。因此，農民增收的壓力會很大。要更加重視“節本增收”、“優化農業結構增收”和“改善農民就業增收”。

2004年農民人均純收入達到2936元，實際增長6．8％，是1997年以來增長最快的一年。值得注意的是，去年農業增收比重超過非農業，糧食主產區增收速度超過非主產區，種糧農民收入增速超過非種糧農民。2004年中央財政支農力度之大是多年來不曾有過的，但從總體上來看，財政政策對農民增收的貢獻遠比不上糧食漲價和外出打工。2004年農民主要是靠“漲價增收”和“增產增收”。當前，農村發展面臨的最大問題仍然是農民增收困難。必須進一步加大政策支持力度，力爭實現農民收入的穩定增長。

（一）控制農業生產資料價格和農村消費品價格的上漲。

2004年肥料價格約上漲了20％。各項財政政策性因素的直接增收效果在很大程度上被農業生產資料價格的上漲抵消掉了。降低農業生產成本是增加農民收入的重要途徑。控制農業生資價格的過快上漲是2005年一個重要政策課題。2004年對化肥生產和進口廠家的財政補貼（7億元）基本沒有起到預期的作用，2005年政策要有所調整，這筆資金用來直接補貼農民效果會更好。2005年全年居民消費價格比上年上漲3．9％，其中，城市上漲3．3％，農村上漲4．8％。農民購買力低，但農村物價上漲卻高于城市，是不正常的。農村無論是生產資料，還是日用消費品，不合格率高、假冒偽劣問題較為嚴重，銷售渠道混亂，嚴重危害農民的生產和生活。一些地方行政管理亂收費的現象，加重交易雙方負擔。連鎖、超市、配送經營等現代物流方式在農村發展還非常落后。要規范農業生產資料市場管理，凈化市場環境，建立有效的農業生產資料質量安全管理體系。農村日用工業消費品市場要以擴大連鎖經營、重點加強便民設施建設為主，建立適合農村特點的商品消費品分銷渠道，發展銷售制等營銷方式，方便農村居民消費，提高農村市場的運作效率。

（二）在確保糧食安全的基礎上，繼續推進農業結構戰略性調整，提高農業綜合效益和競爭力。中國作為一個大國，糧食供給不能指望過度依靠國際市場，尤其是口糧，糧食自給率要保持在一個合理的、可承受的水平上。在我國，確保糧食安全應包括三項具體目標：一是保護和穩定提高糧食生產能力，確保糧食基本自給水平；二是通過進出口調劑、庫存吞吐，最大限度地保證糧食市場供求平衡；三是保障特殊群體的食品安全。充分利用國內外兩個市場、兩種資源，把確保國家糧食安全與推進農業結構戰略性調整結合起來，推動農業的集約化、規模化和專業化生產，提高農業綜合效益和競爭力，仍是今后我國農業發展的主線。根據我國農業資源利用和農產品供求的現狀，應在繼續發展種植業的同時，加快林業和畜牧水產業的發展，提高其在大農業中的比重。加快推進農產品標準化生產，全面提高農產品質量安全水平。大力優化農業區域布局，推動優勢農產品和特色農產品向優勢產區集中，形成優勢農產品產業帶。加大對初級農產品的加工轉化，積極發展農產品的現代流通方式，增加農產品的附加值。將農產品生產、加工、銷售有機結合，實施一體化經營。按照“發揮比較優勢，促進技術創新，實現市場多元化”的戰略思路，擴大我國優勢農產品的出口，力爭成為世界農產品貿易強國之一。

（三）繼續支持鄉鎮企業、農村二、三產業和以縣城為重點的小城鎮發展，拓展農村勞動力就業和農村人口轉移的渠道。2003年我國農村4．9億勞動力，其中轉移到鄉鎮企業的有1．35億。在可預見的將來，即使有越來越多的農民進城，農村勞動力供大于求，就業不充分的問題還將長期存在。擴大農村勞動力就業，必須多形式、多層次、多領域全面展開。要挖掘農業內部的就業容量，進一步拓展農村二三產業的就業空間。

（四）提高農民工工資水平，進一步改善農民外出就業條件。我國距離從勞動力過剩經濟轉入勞動力短缺經濟尚遠，農村勞動力供大于求，就業不充分，仍是制約農民收入增長和整個經濟社會發展的重大問題。2003年我國農村4．9億勞動力，其中通過鄉鎮企業、外出就業兩條渠道真正轉移到非農產業的，估計只有1．8億人左右。現在國家統計局稱2003年從事農業的勞動力3．1億人，仍可認為是接近實際的。一般認為我國在現有生產水平下，農業僅需要1．8億左右的常年勞動力。由此，農村仍有1．3億左右的農業富余勞動力。同時，隨著農業的技術進步還會排出勞動力。當前局部地區出現用工緊張，主要原因是：工資低，勞動條件差，農民不愿干。過去十幾年時間里農民工實際工資基本沒有變化。局部地區出現用工緊張說明以往那種廉價勞動力無限供給時代已經結束了。農民工作為一個群體在工資確定上集體討價還價意識也在增強，企業必須重視合理確定農民工工資，并改善農民工的福利待遇、工作條件和居住環境。要完善有關法律和法規，清理各種針對外出民工的歧視性政策，切實保障進城務工就業農民的合法權益。同時，要大幅度增加各級政府用于勞動力培訓的投入，提高農民的就業能力。