貫徹科學發展觀開拓創新 切實改進和發展地方人大工作

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黨的十六大明確提出發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明的目標，十屆全國人大二次會議又把“推動物質文明、政治文明和精神文明協調發展”寫入憲法，表明黨和國家對建設社會主義有了更深刻的認識和建設社會主義法治國家的決心。社會主義政治文明的核心內容和精髓是建設高度的社會主義民主，保證最廣大人民當家作主的理想目標得以實現。大力加強社會主義民主法制建設，積極推進政治體制改革，最主要的就是不斷堅持和完善人民代表大會制度。在實施依法治國方略，建設社會主義法治國家進程中，地方人大及其常委會擔負著重要的歷史使命。我們要與時俱進，按照十六大和憲法提出的目標要求，不斷創新人大工作，搞好人大建設，努力探索人民當家作主的實現形式和途徑，更好地發揮地方國家權力機關的作用，落實依法治國方略，推進依法治市進程。

一、探索和創新是人大工作發展的動力

人民代表大會制度是我國的根本政治制度。1954年9月第一屆全國人民代表大會第一次會議召開并通過憲法等一批重要法律，標志著人民代表大會制度正式建立，并由此進入探索發展階段。之后雖然遭受“反右”期間的挫折以至“”期間的嚴重破壞，然而在1980年縣級以上人大設立人大常委會、1982年12月五屆全國人大五次會議通過新修改的憲法后，人大制度得以迅速恢復并取得了重大進展，人大制度的優越性得到較好發揮，人大制度進一步深入人心。這期間，各級人大常委會依照憲法和修改后的選舉法、地方組織法等法律努力開展工作，探索創造了許多行之有效的監督形式和工作方法，從而為落實憲法和法律賦予的職權，促進人大工作提供了寶貴經驗?？梢赃@樣說，自從人大制度建立以來，人大工作是在探索中前進，又在創新中得到了發展。沒有探索創新，人大工作就不可能蓬勃發展，就不可能取得今天如此的輝煌成就。人大工作的探索和創新，催生了一大批地方性法規，這些法規進一步規范、深化和促進了地方人大工作。我們省人大常委會在借鑒地方人大實踐經驗的基礎上，出臺了廣東省各級人大常委會監督、執法責任制條例和執法檢查、評議、討論決定重大事項、實施個案監督工作規定及人事任免辦法等地方性法規，有力地促進了全省人大建設和民主法制建設。我市各級人大及其常委會認真履行憲法和法律賦予的職責，創造性地開展工作，如上世紀90年代，市人大常委會監督政府撤回不恰當文件、停止木墩湖公墓建設，組織代表開展“接訪日”活動；博羅縣組織人大代表全面評議鄉鎮“七所八站”；惠東縣組織人大代表評議“公檢法”；龍門縣人大常委會糾正縣政府糧食收購問題的不恰當文件；惠城區、惠陽區組織人大代表視察，解決群眾關注的熱點問題等等，全市人大工作呈現出無窮的生機和活力，深受群眾好評，人大在社會中的威望越來越高?？梢?，探索和創新是推進人大工作的動力和重要條件，地方人大必須將探索和創新精神貫穿于整個人大工作，為人大制度建設和發展奠定更堅實的基礎。

二、探索和創新要求解放思想，實事求是，與時俱進

我國人大制度還是一個相當年輕的制度，地方人大常委會設立時間也不長，至今仍在不斷完善有關法律制度和工作制度。升格后的市人大常委會設立時間更短，僅16年，人大工作實踐還存在不少困難和問題，需要不斷探索發展。我們要堅持“解放思想、實事求是、與時俱進”這一馬克思主義思想路線和理論品質，始終站在時代前列和人大工作實踐的前沿，依法開展人大工作，不斷研究人大工作的新情況，解決新問題，形成新認識，開辟新思路。創新是一個民族進步的靈魂，同樣是人大工作進步和發展的不竭動力和源泉。人大常委會組成人員及人大工作者要全面把握與時俱進的精神實質，解放思想，以探索和創新的精神去開展人大工作，以積極、能動、進取的姿態去研究新情況，解決新問題。人大工作的根本任務是推動民主法制建設，而民主政治建設是法制建設的價值導向。人大常委會要緊緊圍繞這個根本任務和價值導向來開展人大工作，不斷推動理論創新和實踐創新。

人大行使職權要依法依規，帶頭嚴格依法辦事。因此，人大工作探索創新不能超越法律法規規定。由于人大工作處于發展完善階段，為了實現更好地行使職權，必須在遵循法律原則的前題下解放思想，結合工作實際和時代要求，努力探索和創新工作方法。總的原則是，凡是有利于堅持和完善人大制度，有利于促進經濟建設，有利于促進社會主義精神文明和民主法制建設的，我們都應當積極地進行實踐，不能因為法律法規沒有具體規定而縮手縮腳，不敢嘗試。

要不斷深化和改進人大工作，對實踐證明是好的經驗做法要堅持發揚，同時要結合當前的實際不斷加以改進、總結和提高。要下大力氣搞好調查研究，不僅要對當前人大工作實踐進行分析研究，還要對可以預見的情況和問題進行超前研究；既要總結正面經驗，也要認真研究存在問題及原因，提出改進工作的對策，創造性地開展人大工作。借鑒現成的經驗做法，是探索和創新人大工作的一條捷徑。要善于借鑒兄弟城市人大的工作經驗，借他山之石為我所用。但借鑒而不能照抄照搬，必須結合實際加以運用，并在運用中進一步改進、豐富和發展。

三、用探索和創新的精神加強和改進人大常委會行使法定職權工作

實踐證明，人民代表大會制度是保證人民當家作主的政權組織形式，符合我國的國情，具有強大的生命力。地方人大常委會要切實履行職責，積極探索，勇于實踐，不斷開創人大工作的新局面，為發展和完善人民代表大會制度，推動依法治國方略的實施作出更大的貢獻。

第一，以增強監督實效為目的，加強和改進監督工作。監督權是憲法和法律賦予人大及其常委會的一項重要職權，更是沒有地方立法權人大及其常委會最重要和經常性的一項職權。目前，盡管法律法規對監督手段和程序作了許多明確的規定，但人大常委會在行使職權時沒有將它們運用到位，監督工作顯得比較“疲軟”，成為人大常委會長期以來突出的一個薄弱環節。對“一府兩院”實施監督是人大常委會的職責和權力，人大監督具有國家性、人民性、法律性、權威性和強制性，它不是個人行為，因而，人大常委會要增強職責意識，樹立放松監督、監督不力就是失職的觀念，切實擔負起監督“一府兩院”的責任，將監督工作抓緊抓好。要改變怕扣上不支持政府工作的帽子致使監督工作“縮手縮腳”的做法，放手大膽行使監督職權。監督就好比是醫生的診斷，就是依法依規找“毛病”和“治療”“毛病”，因而這也是對“一府兩院”工作的支持和促進。實施依法治市，推進依法行政、公正司法，人大常委會更需要加強監督工作。過去監督工作顯得“軟”，主要是我們采取柔性的監督形式多，停留在聽聽匯報、提提意見的水平上，而許多法律法規規定的諸如詢問、質詢、個案監督、罷免等剛性監督手段幾乎沒有用過。既然監督是人大常委會的職責和權力，所以開展監督工作就應該理直氣壯，依法嚴明，毫不含糊。該硬不硬，監督工作能取得好效果么？人大能樹立威信么？

人大常委會要始終遵循有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究的法治要求，努力做到既敢于監督又善于監督。在監督內容上要突出重點、加強針對性；在監督程序上要進一步完善相關制度，加強規范性；在監督方式方法上，要根據監督內容勇于創新和靈活采用恰當的監督形式，堅持監督的多樣性；在監督過程中，要抓緊各個相關環節，確保各項措施到位。常委會要堅持開展日常監督與重點監督相結合，根據實際情況，每年有選擇有重點地下大力氣抓一、二件大事進行監督，切實抓出成效，樹立人大常委會的監督權威。要不斷探索和改進常委會審議工作報告和執法檢查這兩種日常監督形式，提高議事質量，促進法律法規正確實施。要改變目前常委會審議有關議題基本上由相關工委和幾位常委會領導包場發言的狀況，常委會要按照抓大事、議大事的原則，確定工作重點，減少會議議題，統一組織或分組組織組成人員參加相關議題的檢查視察和調研，讓他們盡可能多的了解情況，審議時能充分發表意見。常委會組成人員的發言應言簡意賅，切中要害，切忌泛泛而談，不著邊際。綜合組成人員審議意見不能太原則，應盡可能具體，增強針對性和可操作性。執法檢查作為常委會實施法律監督的一項重要工作，從過去的實踐來看，存在選題太濫，重點不夠突出，針對性不強，檢查不夠深入，對發現的問題處置不力等問題。人大常委會是監督本級“一府兩院”，要盡量避免與政府及有關部門聯合檢查的做法，把執法檢查的重點放在法律法規實施的主管部門，不要把執法檢查變成上級對下級或對基層和老百姓的檢查，也不要在不了解所要檢查的法律法規在實施中存在哪些突出問題的情況下匆忙檢查。為提高執法檢查效果，采取與下級人大常委會上下聯動的做法值得堅持。必須明確指出法律法規實施中的主要存在問題，提出整改意見建議，限期整改，堅決制止違法行為，同時追究有關責任人的責任。

第二，從實際出發，依法依規加強對重大事項決定權的行使。憲法和法律對地方人大及其常委會重大事項界定雖然不夠明確具體，但省人大常委會依據憲法法律出臺了討論決定重大事項的規定，我市人大常委會根據省的規定并結合實際也出臺了討論決定重大事項的規定，人大行使決定權做到有章可循且方便操作，本應該成為人大常委會的一項規范化了的“硬”權力。而現實情況卻是常常出現黨委的決策權直接取代了人大的決定權，而政府則不習慣或不愿意將一些本該提交人大常委會決定的重大事項不提交人大常委會討論決定。多年來，人大常委會主動行使決定權的意識也不夠強烈，政府提交則審議，不提交也不追究，時而還會出現議而不決的現象。這些都影響了人大決定權的有效行使。人大行使決定權是人民管理國家事務、當家作主的重要途徑，是人民民主的重要體現。黨委要帶頭依法執政，支持人大常委會依法行使決定權，把黨的主張決策通過法定程序變成國家意志，實現黨的決策權與人大的決定權科學結合，使這兩個權力都能有效行使。人大常委會要切實維護法律的嚴肅性，確保法律法規和人大常委會的決定決議得以有效執行，對違規者要運用質詢等形式開展監督，必要時追究有關責任人的法律責任和行政責任。要積極主動行使決定權，善于就黨委的中心工作、改革開放和經濟建設的重大問題、人民群眾關心的熱點問題適時作出決定決議，同時加強與政府的溝通，就省、市關于重大事項界定的內容達成共識，通過政府主動向人大常委會提出審議重大事項議案，更好地落實決定權。對人大常委會通過的決定決議執行情況要進行跟蹤檢查，必要時組織視察，務必將議定的事項落到實處。通過有效行使決定權，促進決策的民主化、科學化。

第三，努力探索實現行使人事任免權的的有效途徑。近些年來市人大常委會對行使人事任免權進行了一些有益的嘗試，任前法律知識考試、供職發言，任后頒發任命書、開展述職評議等已形成制度，取得了一定的效果。落實有效行使任免權主要問題仍然是黨委與人大常委會協調不夠，人大常委會對有關任免人選情況了解不夠，人事任免工作存在著“走程序”、“履行法律手續”的現象。應該說，黨管干部和人大依法行使任免權兩者是統一的，目標是一致的，都是為了更好地為惠州經濟和社會發展提供堅強的組織保障，都是為了更好地實現黨管干部的原則。因此，黨委應加強與人大常委會黨組的溝通，就有關擬任人選安排問題征詢意見，同時應盡可能向人大常委會組成人員提供詳細的擬任人選材料，供審議時參考。在溝通不足、了解不夠的情況下“保證”人選順利通過任命，容易造成被任命的干部錯誤地認為他手中的權力是黨委甚至是某個領導給的，而不是人民給的，這就必然削弱被任命干部的“公仆意識”和接受人大監督的意識。正確處理黨管干部與人大常委會依法行使任免權的關系，關鍵是黨委要支持和保障人大常委會依法行使任免權。黨委和黨的組織部門大可不必對人大常委會心存疑慮，只要切實做好有關推薦人選的工作，充分聽取人大常委會黨組和其他組成人員的意見，人大常委會是完全可以貫徹好黨委意圖的。事實上，人大常委會組成人員來自方方面面，他們對有關人選有不同意見是正常的，個別人選被否決也決不是人大常委會與黨委“唱對臺戲”，而確實是這些干部存在一些問題，群眾反映不太好。人大常委會黨組要通過多種途徑增加對擬任人員的透明度，要將主任會議及其他組成人員的醞釀意見及時反饋給黨委，在積極貫徹黨委意圖的同時充分發揚民主，嚴格依法辦事，實現黨管干部和依法任免的有機統一。

人大常委會把開展述職評議作為加強對選任干部監督，保障人事任免權有效行使的一個重要措施，增強了選任干部接受人大監督的意識，對促進了依法行政、公正司法起了一定促進作用。但由于述職人與評議人雙方都是講好話多，講單位的工作多，講一般問題多，而指出問題、分析問題少，提出的意見建議缺乏針對性，不痛不癢，使這一監督方式幾乎流于形式。要切實克服這一弊端，就要增加述職評議調查組人員數量，讓更多的常委會組成人員能深入了解述職人的真實情況，并把評議重點放在述職人依法行政、執行人大及其常委會的決定決議、辦理人大議案和代表建議上，特別是不能做“和事佬”，要以對黨的事業負責任的態度，大膽指出其存在問題，并督促其改正。

改進和發展人大工作，還要求我們以探索和創新的精神做好代表工作和加強人大常委會及其機關自身建設，使之更好地為人大及其常委會行使職權服務，促進人民代表大會制度建設。我們要在憲法和法律精神的指引下，以與時俱進和奮發有為的精神狀態開展人大工作，大膽實踐，勇于探索，不斷推動理論創新的實踐創新，扎實有效地把人大各項工作推向前進。