農(nóng)村“兩委會”關(guān)系的調(diào)查

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近期，我們對第五次村民委員會換屆后雁塔區(qū)農(nóng)村兩委會的關(guān)系以及存在的問題，通過聽、看、查、訪、問卷等方式，進行了深入細致地了解和調(diào)研。一致認為當前全區(qū)絕大部分農(nóng)村兩委會干部能按照“三個代表”的要求，帶領(lǐng)農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)，壯大集體經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，維護農(nóng)村的安定團結(jié)，加快農(nóng)村改革步伐，在農(nóng)村中真正起到了領(lǐng)頭羊、帶路人的作用。但也有個別村“兩委會”存在一些不容忽視的問題，嚴重影響了農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展。針對這些問題，我們堅持以“三個代表”重要思想和黨的十六大精神為指導，理論聯(lián)系實際，提出了一些解決問題的建議和意見。

一、我區(qū)農(nóng)村“兩委會”的基本情況

雁塔區(qū)位于西安市南郊，屬城鄉(xiāng)結(jié)合部，現(xiàn)有行政村120個，農(nóng)村人口14.2萬人，農(nóng)村黨支部總數(shù)120個，村黨支部書記120人，支部成員415人，黨員總數(shù)3823人。村民委員會120個，村主任120人，村委會成員307人，村委會成員中黨員92人，占30%，村委會主任中黨員39人，占32.5%。村“兩委會”關(guān)系協(xié)調(diào)的行政村113個，不協(xié)調(diào)3個和不很協(xié)調(diào)的行政村4個，村“兩委會”成員中有交叉任職的行政村56個，其中書記、村主任一肩挑的行政村有6個。

從以上數(shù)據(jù)不難看出，雁塔區(qū)農(nóng)村“兩委會”組織機構(gòu)健全，村“兩委會”協(xié)調(diào)的行政村占94%，不夠協(xié)調(diào)的行政村占6%，整體是比較好的。但村黨支部書記的文化程度偏低，高中以上文化程度的人占28%，初中以下文化程度的人占29%。

二、存在的問題及原因

通過調(diào)查，個別村“兩委會”還存在一些比較普遍和突出的問題，集中表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.村“兩委會”各自為政，合作精神欠佳。

隨著《村民委員會組織法》的頒布和村民自治的進一步深化，一些村委會成員錯誤地認為自己是由多數(shù)村民選舉出來的，代表全村群眾的利益，而黨支部成員是由少數(shù)黨員選出來的，只代表黨員的利益。有的村黨支部書記片面強調(diào)黨支部的領(lǐng)導核心作用，兩者爭執(zhí)不休，各自為政，缺乏合作精神。像某村“兩委會”對于征地款的分配、使用意見不一，一方認為要留一部分，發(fā)展集體經(jīng)濟，另一方則執(zhí)意要全部分完。雙方各執(zhí)已見，爭論不休。

2.“兩委會”委員形同虛設(shè)，助長個別村官的霸氣。

在個別村級組織中，兩委會委員對村中的大小事一概不知，一些重大問題不開會集體討論研究，往往只由一個或幾個主要村干部決定，其他委員根本沾不上邊。其結(jié)果不是村干部不替群眾辦好事、辦實事，就是村干部不充分發(fā)揚民主，助長了個別村干部的。霸氣、一言堂，在工作中得不到委員和大多數(shù)群眾的支持。

3.干部素質(zhì)低，導致班子工作不力。

有的村干部文化淺，素質(zhì)低，不具備執(zhí)政和帶領(lǐng)群眾奔小康的能力，班子有名無實。我區(qū)西部某村，原發(fā)展環(huán)境較差，集體經(jīng)濟收入較少，隨著高新三期的開發(fā)，有了新的發(fā)展氛圍，但個別村干部不是利用這些機遇走發(fā)展之路，而是只看眼前利益、個人利益，群眾意見很大，引起群眾上訪。有個村選上的村干部由于領(lǐng)導能力弱，總是曇花一現(xiàn)，只好輪流坐莊，致使班子有形無實，遇事推諉，矛盾激化，經(jīng)常處于半癱瘓狀態(tài)。

4.家族、宗派勢力突出，各方互相拆臺，明爭暗斗。

有個別村子各方勢力貌合神離，明爭暗斗，互相拆臺，互相扯皮，延誤工作。我區(qū)南部某村由于家族勢力、宗派勢力突出，村委會選舉時常受其左右，最終選出的干部只代表一派利益，另一派便想方設(shè)法制造矛盾，嚴重影響村子的穩(wěn)定，各項工作止步不前。

5.獨攬權(quán)力，財務(wù)管理混亂。

有個別村主任無視黨支部的核心領(lǐng)導地位，我行我素。由于缺乏嚴格的財務(wù)審批、審計和監(jiān)督程序，財務(wù)管理混亂，“發(fā)票是卷卷子，賬目是片片子，會計對不出眼眼子”。個別村干部通過非正常財務(wù)支出尋找個人收入，甚至有的村干部拿著白條子也可以報銷。村上的公益事業(yè)中，一些大的工程項目往往由個別主要村干部獨自包攬，既欠賬又留錢，白條抵賬，財務(wù)不公開，群眾不明白，支部意見大。

針對上述問題，經(jīng)過深入分析研究，發(fā)現(xiàn)存在問題的原因較多，概括起來主要有以下幾個方面。

1.村“兩委會”成員不能從概念上區(qū)別“兩委會”的不同。

原則上講，黨支部和村委會是兩個性質(zhì)和職能既有區(qū)別又有聯(lián)系的村級組織。從地位上講，黨支部處于核心地位，村委會在黨支部領(lǐng)導下開展工作；從產(chǎn)生的方式上講，支部書記由黨員選舉，村主任由村民選舉；從它們與上級組織的關(guān)系來講，農(nóng)村黨支部是黨的最基層組織，直接對上級負責，對上級組織的依靠性要強些，而村委會則是村民選的自治組織，上級政府與它是指導與被指導的關(guān)系，自主性相對講要強一些，對上級的依附性不大，直接對選民負責；從各自的職能上講，黨支部著重抓好黨員的教育和管理，而村委會則著重抓村級財務(wù)和經(jīng)濟建設(shè)。由于村“兩委會”成員個人素質(zhì)參差不齊，理論學習不夠，不能從概念上區(qū)分“兩委會”的不同，片面強調(diào)自我，忽視對方的存在，造成二者的矛盾。

2.農(nóng)村“兩委會”在實際工作中權(quán)責不清。

通過與村干部的座談和在群眾中了解，發(fā)現(xiàn)導致個別村“兩委會”關(guān)系不協(xié)調(diào)的最根本原因是黨支部與村委會權(quán)責不明。《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《村民委員會組織法》都是對村黨支部和村委會的職責宏觀規(guī)定。具體地講黨組織在村級組織中屬領(lǐng)導核心地位，擁有對村里事務(wù)的領(lǐng)導權(quán)，村民委員會是自治性群眾組織，擁有處理村務(wù)的權(quán)利，這就意味著在同一村，同時存在兩個管理公共事務(wù)的組織。從有關(guān)法律、法規(guī)上看，黨組織主要是就村中重要事務(wù)做出決定，同時通過村民自治組織的工作，將黨的方針政策和村黨組織的意圖變?yōu)槿罕姷淖杂X行動，而村民委員會可以按照法律獨立負責地開展活動。但是在村干部眼里這一規(guī)定沒有對黨支部和村委會的權(quán)限做出具體的規(guī)定，“兩委會”權(quán)限不明，成為矛盾的根源。

3.受傳統(tǒng)思想文化的影響，人治觀念根深蒂固。

在長達數(shù)千年的封建社會里，中國一直是一個封建專制的國家，新中國成立之后，我國實行的是計劃經(jīng)濟體制，這種高度集中的經(jīng)濟體制反映在基層組織建設(shè)上就導致家長制作風盛行，抑制了農(nóng)村基層黨組織的民主制度建設(shè)。

4.面對新形勢，一些基層黨組織的核心領(lǐng)導作用發(fā)揮不夠明顯。

一是癱瘓村竟支部的存在嚴重削弱了黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導，一定數(shù)量的農(nóng)村黨支部受老、弱、軟、懶方面的困擾，長期處于軟弱癱瘓狀態(tài)，失去群眾的信賴和支持，處于自身難保的境地，面對新的挑戰(zhàn)，無所適從。二是面對直選村官的沖擊，部分村黨支部表現(xiàn)出不適應(yīng)，工作軟弱被動，使黨的核心領(lǐng)導作用受到削弱。三是面對村民自治的新情況，支部不善于加強自身建設(shè)，發(fā)揮領(lǐng)導核心作用。長期受傳統(tǒng)管理模式的影響，個別支部書記習慣家長式、命令式的簡單粗暴管理方式，與當前農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展極不適應(yīng)。

三、對策及建議

農(nóng)村“兩委會”存在的問題不是孤立的，靜止的，是各種矛盾綜合作用的結(jié)果，因此，理順農(nóng)村“兩委會”的關(guān)系是一項長期、艱巨、復雜的系統(tǒng)工作。我們必須以“三個代表”重要思想和黨的十六大精神為指導，理論聯(lián)系實際，貫徹黨中央關(guān)于“全面、深入、扎實、持久”的方針，進一步提高認識，增強責任感，努力發(fā)揮村級黨組織為核心的各種組織的整體功能，注意從村“兩委會”容易產(chǎn)生矛盾的問題入手，明確基本原則，解決主要矛盾，以制度和法規(guī)規(guī)范村“兩委會”行為，使其真正成為“三個代表”重要思想的組織者、推動者、實踐者，為農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定做出貢獻。

1.明確黨支部和村委會的關(guān)系。

依據(jù)有關(guān)文件明確規(guī)定，必須明確村黨支部和村委會是領(lǐng)導被領(lǐng)導的關(guān)系，黨支部書記是村里的“一把手”領(lǐng)導村里的全面工作，村委會在黨支部的領(lǐng)導下，依法行使職權(quán)管理村務(wù)，村委會要及時向黨支部匯報工作，自覺接受黨支部的領(lǐng)導。

2.規(guī)范管理，民主科學決策村務(wù)。

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》完善、充實《區(qū)農(nóng)村黨支部細則》、《區(qū)基層黨支部議事制度》和農(nóng)村“兩報告、兩議事、十公開”制度執(zhí)行情況的檢查細則，結(jié)合“三級聯(lián)創(chuàng)”、“四教育”和“三個代表”教育活動，進一步完善工作例會制度和崗位目標責任制考核制度。區(qū)委每年選派的一定數(shù)量駐村工作隊和街辦派出的駐村指導員在具體工作中針對各村的實際，引導、教育村干部的同時，按制度規(guī)范解決村里的突出問題，給村干部做出示范，對于村里的重要決策實行黨支部書記主持下的“兩委會聯(lián)席會議”制度，按先黨內(nèi)后黨外的程序和民主集中制的原則實行民主科學決策。

3.實行農(nóng)村財務(wù)“村有街管”體制，推行民主管理。

針對農(nóng)村財務(wù)管理混亂、漏洞多，不易監(jiān)督的問題，全面推行農(nóng)村財務(wù)“村有街管”體制，即在各街道成立“農(nóng)村財務(wù)管理中心”，在農(nóng)村集體財產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)不變的情況下，對農(nóng)村財務(wù)進行集中管理，各村不再設(shè)會計、出納職位，只設(shè)一名報賬員，集中報賬。農(nóng)村財務(wù)管理中心負責對村、組票據(jù)的真實性、開支的合理性進行審核，此制度將從源頭上遏制原來的村、組財務(wù)管理中存在的干部說了算，白條進賬，布袋賬等現(xiàn)象，規(guī)范農(nóng)村財務(wù)管理。在民主管理上，要重視發(fā)揮村民代表議事會和民主理財小組的作用，推選那些堅持原則、群眾威信高、有議事能力的人擔任“兩委會”成員，做到大家的事大家議，大家的事大家辦，大家的事大家管，逐步建立民主評議村干部和村務(wù)、財務(wù)、公開為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督制度，以村規(guī)民約為主要內(nèi)容的群眾自我教育、自我約束、自我管理制度，推進村級民主制度建設(shè)。

4.教育激勵為先，監(jiān)督獎懲并重。

針對少數(shù)新當選的村委會成員工作不規(guī)范的問題，規(guī)定對村“兩委會”班子成員，由街道黨工委幫助建立任期目標責任制和年度目標責任制，量化黨的建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展、村務(wù)管理、精神文明建設(shè)的各項任務(wù)，通過每年年底的公開述職、民主評議和目標考核等形式，對村“兩委會”成員兌現(xiàn)獎懲，對表現(xiàn)突出的給予表彰獎勵，對有缺點的給予批評教育；問題嚴重和經(jīng)批評教育沒有明顯變化的，給予誡勉并與經(jīng)濟掛鉤，誡勉無效或違規(guī)違紀的予以免職或罷免。

為了使以上制度落到實處建議采取以下措施。

一是加大教育培訓力度，不斷提高干部的整體素質(zhì)，密切黨群、干群關(guān)系，針對當前農(nóng)村干部素質(zhì)偏低的問題，在區(qū)委黨校成立農(nóng)村基層干部培訓中心，區(qū)級領(lǐng)導和涉農(nóng)部門的領(lǐng)導負責人親自擔任主講教師，對農(nóng)村干部進行黨的知識及政策、法律、科技、經(jīng)濟管理等多方面培訓教育。另外，還要利用農(nóng)廣校對農(nóng)村基層干部進行中專學歷教育，提高基層干部隊伍的素質(zhì)。二是建立和完善各級領(lǐng)導聯(lián)系點制度，形成抓農(nóng)村基層工作的強大機制。建立一個強有力的領(lǐng)導聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)并形成制度是保持農(nóng)村穩(wěn)定、推進兩個文明建設(shè)的關(guān)鍵。落實第一責任人和直接責任人的責任，所有的區(qū)級領(lǐng)導每人聯(lián)系一個街辦，指導一個先進村，幫扶一個后進村，街辦領(lǐng)導每人包扶一個重點村，經(jīng)常到村上調(diào)研解決問題。三是加大《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《村民委員會組織法》的宣傳力度，使之家喻戶曉，人人明白，增強農(nóng)民群眾黨的領(lǐng)導觀念和依法行使民主權(quán)利的意識。四是全面推行“兩票制”選好基層領(lǐng)導。具體的做法是：由村黨員大會提出新一屆支部班子預(yù)備候選人。對其張榜公示，在村民中進行民主測評，達不到50%認可率的，取消候選人資格，再由農(nóng)村支部換后選委員會根據(jù)群眾測評結(jié)果確定正式候選人，最后根據(jù)街道黨工委批復的正式候選人，召集黨員大會選舉產(chǎn)生新一屆支部委員會。“兩票制”的實行，直接把黨支部成員置于農(nóng)民群眾的監(jiān)督之下，確立了黨在農(nóng)村的核心領(lǐng)導地位，選出的班子合民心、順民意。五是提升“指導員、工作隊、辦實事、多開會”的工作力度。通過指導做到上情下達，下情上達，通過工作隊集中解決班子存在的問題和其它熱點問題，通過辦實事，讓群眾看到黨和政府對群眾的關(guān)心和支持，通過多開會，逐步形成集體的事，大家說了算，推進農(nóng)村民主化進程。六是做好農(nóng)村黨員發(fā)展工作，儲備后備干部人才。對于農(nóng)村黨員發(fā)展緩慢、黨員年齡老化的問題，按照《2003—2007發(fā)展農(nóng)村黨員工作規(guī)劃》，有計劃、有重點地做好發(fā)展黨員工作；并制定出臺《農(nóng)村干部和黨員隊伍培養(yǎng)制度》，對無正當理由三年不發(fā)展黨員的支部書記勸其辭職。