省級機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會化改革

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幾年來，我省省級機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會化改革逐步深入，在管理體制、管理職能、管理手段、服務(wù)機(jī)制、運行方式等方面進(jìn)行了不懈的探索和努力，取得了一些突破性、實質(zhì)性的進(jìn)展，并涌現(xiàn)出了省財政廳機(jī)關(guān)服務(wù)中心、省交通廳機(jī)關(guān)服務(wù)中心、省教育廳機(jī)關(guān)服務(wù)中心、省地稅局后勤服務(wù)中心等一批發(fā)展態(tài)勢良好的典型。但從實際情況看，我省省級機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會化改革與企業(yè)化、市場化的發(fā)展方向還有一定距離，需要我們繼續(xù)在市場準(zhǔn)入、政策扶持、行業(yè)管理等方面進(jìn)行切合實際、行之有效的創(chuàng)新。

一、改革現(xiàn)狀

我省省級機(jī)關(guān)后勤社會化改革起步于90年代政府機(jī)構(gòu)改革之際。1996年，隨著省編辦《××省省級機(jī)關(guān)后勤機(jī)構(gòu)改革實施意見》的，省直機(jī)關(guān)先后成立了14家相對獨立的后勤保障機(jī)構(gòu)；2001年，省編辦與省直機(jī)關(guān)事務(wù)管理局又聯(lián)合制定了《關(guān)于深化省級機(jī)關(guān)后勤體制改革的意見》，使省級機(jī)關(guān)服務(wù)中心增加到了30家。

經(jīng)過幾年的實踐探索，后勤服務(wù)社會化改革取得了一定的預(yù)期效果，促進(jìn)了機(jī)關(guān)政務(wù)與事務(wù)分開，行政機(jī)關(guān)更加精干，政務(wù)工作更加突出。而后勤從機(jī)關(guān)剝離則促進(jìn)了后勤保障工作的規(guī)范化，機(jī)關(guān)對后勤服務(wù)的滿意率不斷上升。事實證明，實現(xiàn)機(jī)關(guān)后勤服務(wù)的社會化是符合市場經(jīng)濟(jì)體制下政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求的。主要表現(xiàn)在：

1.初步形成了系統(tǒng)化的服務(wù)體系。主要體現(xiàn)為機(jī)關(guān)服務(wù)中心的職責(zé)更明確、內(nèi)部分工更細(xì)致。總體來看，中心的服務(wù)職能一般包括后勤服務(wù)工作的組織、規(guī)劃與協(xié)調(diào)，機(jī)關(guān)辦公用房、職工宿舍及其他辦公設(shè)施的建設(shè)、分配和維修管理，機(jī)關(guān)車輛、配電、冷暖、電梯、電話等設(shè)施的購置、保管、使用和維護(hù)，機(jī)關(guān)財務(wù)、財產(chǎn)、物資管理，機(jī)關(guān)會議室、食堂等服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理，日常辦公設(shè)備用品的采購、供應(yīng)和管理，安全、保衛(wèi)、消防、接待等工作，以出資者身份經(jīng)營管理機(jī)關(guān)所屬企事業(yè)單位，興辦經(jīng)濟(jì)實體等。

2.建立健全了后勤服務(wù)保障的制度體系。省財政廳機(jī)關(guān)服務(wù)中心先后制定了30多項規(guī)章制度，省地稅局后勤服務(wù)中心和省教育廳機(jī)關(guān)服務(wù)中心也分別重點完善了六個方面的制度。省廣電局則由局黨組研究出臺了《關(guān)于加強行政后勤管理工作的若干規(guī)定》，該局機(jī)關(guān)服務(wù)中心則制定了《后勤規(guī)章制度匯編》。總的來看，制度建設(shè)的內(nèi)容主要涉及車輛管理、后勤服務(wù)管理、用人制度、定點采購、財務(wù)管理等方面。

3.部分單位嘗試興辦經(jīng)濟(jì)實體，開始向市場化邁進(jìn)。省交通廳機(jī)關(guān)服務(wù)中心在這方面走在了前列。該中心先后接手和創(chuàng)辦了南戴河日月湖賓館、固安副食品基地、××優(yōu)特建材有限公司、內(nèi)蒙通泰化工有限公司、榮昌工程公司、××交通旅行社等多種經(jīng)營實體，70%以上的實體實現(xiàn)盈利，有兩個項目的年盈利水平則已超過了60萬元。

可以說，經(jīng)過幾年的努力，我省省級機(jī)關(guān)后勤體制發(fā)生了深刻變革，在管理上逐步實現(xiàn)了由計劃型向市場型、經(jīng)驗型向科學(xué)型轉(zhuǎn)變，由實物管理向價值管理轉(zhuǎn)變,

由經(jīng)費劃撥向結(jié)算制度轉(zhuǎn)變，由物資的分散采購、供應(yīng)向政府集中采購轉(zhuǎn)變。在服務(wù)上，由供給型無償服務(wù)向核算型有償服務(wù)轉(zhuǎn)變，由封閉型單一服務(wù)向開放型兩面服務(wù)轉(zhuǎn)變，由缺乏內(nèi)在活力和動力向自主經(jīng)營、自我約束、自我發(fā)展、自我激勵、自負(fù)盈虧轉(zhuǎn)變，從而初步建立了新型后勤管理體制和運行機(jī)制。

二、存在問題

盡管我省省級部分機(jī)關(guān)服務(wù)中心事業(yè)取得了一定進(jìn)展，但是機(jī)運行中還存在許多需要進(jìn)一步研究并解決的問題。

1.部門領(lǐng)導(dǎo)對后勤體制改革的認(rèn)識不足。往往把后勤改革看作機(jī)構(gòu)改革的附屬品，缺乏對后勤改革重要性的認(rèn)識，使后勤改革缺乏強有力的支持。特別是由此引發(fā)的部分后勤工作人員思想的不穩(wěn)定性，成為機(jī)關(guān)服務(wù)中心事業(yè)發(fā)展的主要障礙。

2.相關(guān)職能部門缺乏整體性、系統(tǒng)性的思考。在改革操作上簡單化，造成后勤管理和服務(wù)分家后關(guān)系不順，影響了后勤社會化改革的積極性。

3.后勤服務(wù)部門“等、靠、要”的思想依然存在。主動參與市場競爭意識甚至市場化操作意識淡漠，致使未來發(fā)展思路不明確，缺乏改革的信心。

4.后勤服務(wù)人員觀念上的行政慣性還較強。往往從行政管理的方式角度看問題，學(xué)習(xí)市場競爭本領(lǐng)主動性不夠，致使后勤服務(wù)部門的市場化素質(zhì)還處于一個較低水平，市場型運作上還缺乏比較成功的戰(zhàn)略模式。

5.配套政策的滯后性影響了改革進(jìn)程。后勤部門在改革中面臨著諸如分流人員的社會保障、服務(wù)機(jī)構(gòu)與機(jī)關(guān)建立結(jié)算制度、國有資產(chǎn)的劃撥與占用等一系列的政策問題，但現(xiàn)有政策對此并不明確，特別是對國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)、非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)還缺乏一個統(tǒng)一的或可參照的理想方案，從而延緩了服務(wù)機(jī)構(gòu)法人主體的落實。

由上可見，我省省級機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會化改革仍處于試點階段，改革的任務(wù)還很繁重。

三、改革步驟

深化機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會化改革是一項長期的任務(wù)，既不能急于求成，也不能按兵不動，必須遵循實事求是、大膽創(chuàng)新、積極穩(wěn)妥、逐步推進(jìn)的原則，根據(jù)改革的進(jìn)程，突出重點，分步推進(jìn)。從戰(zhàn)略角度分析，具體可以分為三個戰(zhàn)略階段：

第一階段，實現(xiàn)體制分開。即將機(jī)關(guān)后勤行政管理職能與后勤服務(wù)職能進(jìn)行合理分離，根據(jù)各自特點和職能要求構(gòu)筑新的管理和服務(wù)體制，使其真正按照自身規(guī)律運行。特別是在服務(wù)上要轉(zhuǎn)變觀念，根據(jù)政事分開、企事分開和福利性、保障性服務(wù)與經(jīng)營性服務(wù)分開的原則，確保機(jī)關(guān)后勤單位法人主體地位得以確立，真正按照市場經(jīng)濟(jì)運行規(guī)則組織后勤服務(wù)單位的服務(wù)生產(chǎn)、分配、交換和消費，發(fā)揮市場對機(jī)關(guān)后勤資源配置的基礎(chǔ)性作用，實現(xiàn)機(jī)關(guān)后勤服務(wù)的商品化、市場化和產(chǎn)業(yè)化。

第二階段，促進(jìn)機(jī)制轉(zhuǎn)變。主要內(nèi)容，1、是改革機(jī)關(guān)后勤服務(wù)經(jīng)費的撥付方式，建立和完善后勤服務(wù)費用結(jié)算制度；2、是改革機(jī)關(guān)后勤服務(wù)部門的管理模式，建立新的服務(wù)運行機(jī)制，按照企業(yè)化管理的要求，深化服務(wù)部門內(nèi)部的財務(wù)、資產(chǎn)、人員和分配制度改革；3、是根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策，充分利用現(xiàn)有資源，優(yōu)化服務(wù)經(jīng)營結(jié)構(gòu)，積極拓展服務(wù)經(jīng)營領(lǐng)域，推進(jìn)服務(wù)聯(lián)合，擴(kuò)大服務(wù)的規(guī)模效益；4、是按照現(xiàn)代企業(yè)管理的要求，推進(jìn)后勤服務(wù)機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)制步伐，積極完善法人治理結(jié)構(gòu)，最終成為獨立的企業(yè)法人單位。

第三階段，完善市場條件。培育機(jī)關(guān)服務(wù)消費市場是機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會化改革的重要前提和主要內(nèi)容。在形成機(jī)關(guān)行政主體和后勤服務(wù)門市場法人主體的基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)造條件，培育并最終形成機(jī)關(guān)后勤服務(wù)的需求和供應(yīng)市場。同時，進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)管機(jī)關(guān)后勤服務(wù)市場，調(diào)整、建立和完善相關(guān)的政策法規(guī)，尤其是利用政府采購方式制定機(jī)關(guān)后勤服務(wù)市場的準(zhǔn)入制度，加大機(jī)關(guān)后勤服務(wù)市場對內(nèi)對外的開放程度，為機(jī)關(guān)后勤服務(wù)部么走向社會、社會企業(yè)進(jìn)入機(jī)關(guān)奠定基礎(chǔ)，形成兩個服務(wù)主體的公平競爭格局，從而強力推進(jìn)機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會化改革的進(jìn)程。公務(wù)員之家版權(quán)所有

從實際情況看，目前我省省級機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會化改革還處于第一階段的初期。所以，近期改革的重點是在穩(wěn)定現(xiàn)有的機(jī)關(guān)服務(wù)中心的基礎(chǔ)上，制定并實施扶持性的政策措施，“扶上馬送一程”。

四、發(fā)展戰(zhàn)略

從未來著眼，機(jī)關(guān)后勤服務(wù)的社會化改革，就是實現(xiàn)機(jī)關(guān)后勤服務(wù)的市場化供應(yīng)。但畢竟我們還處于起步階段甚至探索階段，因此省級機(jī)關(guān)后勤服務(wù)中心現(xiàn)在及今后較長一段時間內(nèi)的發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)是穩(wěn)中求進(jìn)，逐步完善服務(wù)職能，提高服務(wù)效率，形成服務(wù)特色，先占領(lǐng)機(jī)關(guān)內(nèi)部市場，再圖向外擴(kuò)張。為順利實現(xiàn)固本強源的戰(zhàn)略目標(biāo)，機(jī)關(guān)后勤服務(wù)中心需要在以下幾個方面下功夫：

一是牢固樹立競爭意識、服務(wù)意識、質(zhì)量意識和品牌意識，用優(yōu)質(zhì)服務(wù)和良好的企業(yè)形象去占領(lǐng)后勤服務(wù)保障市場。

二是引入競爭機(jī)制，全面推行干部聘用制和工人合同制，實行崗位管理責(zé)任制以及相應(yīng)的選聘、獎懲制度，建立靈活有效的分配激勵機(jī)制，實行多種分配形式和方法，使貢獻(xiàn)、績效與收入掛鉤，充分調(diào)動廣大后勤人員的積極性和創(chuàng)造性。

三是根據(jù)機(jī)關(guān)后勤保障行業(yè)的性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，有計劃地對機(jī)關(guān)后勤服務(wù)保障隊伍在年齡、科學(xué)文化知識和業(yè)務(wù)技術(shù)等方面的結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理的調(diào)整。

在機(jī)關(guān)服務(wù)中心通過強化對內(nèi)服務(wù)完成一定的實力積累后，為合理配置機(jī)關(guān)后勤資源、實現(xiàn)整體規(guī)模效益，應(yīng)在從主體分離出來的基礎(chǔ)上，以優(yōu)良資產(chǎn)為龍頭，

以資產(chǎn)為紐帶，以市場為導(dǎo)向，以價值規(guī)律為杠桿，對現(xiàn)有后勤服務(wù)保障機(jī)構(gòu)逐步實行聯(lián)合，走專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、集約化的發(fā)展道路。可從各部門的實際需要出發(fā)，因地制宜地采取多種形式：

1.從服務(wù)保障內(nèi)容上，可實行整體聯(lián)合，也可實行賓館招待所、物業(yè)管理、餐飲和用車等服務(wù)保障項目的單一聯(lián)合。

2.從服務(wù)保障對象上，可按部門和系統(tǒng)組織聯(lián)合。

3.從服務(wù)保障的空間上，可打破部門和系統(tǒng)的界線，組成跨部門的綜合或?qū)I(yè)服務(wù)保障中心。

4.從聯(lián)合的方式上，可根據(jù)市場發(fā)育程度，組建集團(tuán)公司、租賃公司、股份有限責(zé)任公司、股份合作公司或?qū)嵭屑娌⒌取?/p>

為推動這一工作，建議由省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局牽頭，成立省級機(jī)關(guān)后勤服務(wù)保障集團(tuán)，負(fù)責(zé)有關(guān)后勤服務(wù)保障的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)。

五、政策選擇

從宏觀管理的角度看，政策是主要推動力。

考慮到機(jī)關(guān)后勤改革涉及的問題既多又新，政策必須能夠充分體現(xiàn)“統(tǒng)籌兼顧、穩(wěn)中求進(jìn)”的原則，既要統(tǒng)一籌劃、整體設(shè)計，與國家經(jīng)濟(jì)改革相銜接，與國家政策制度調(diào)整相結(jié)合，又要考慮各單位的具體情況和差異、市場發(fā)育程度、干部職工的承受能力等，在改革范圍、實現(xiàn)形式、運作機(jī)制上因地制宜、區(qū)別對待，正確處理當(dāng)前改革與長遠(yuǎn)發(fā)展、整體推進(jìn)與重點突破、專業(yè)分工與行業(yè)協(xié)作、行政主體與后勤服務(wù)主體的關(guān)系。從實際出發(fā)，目前急需出臺的扶持政策：

一是目前機(jī)關(guān)后勤不良資產(chǎn)較多，僅靠現(xiàn)有資產(chǎn)存量啟動比較困難。為此，政府應(yīng)增加對機(jī)關(guān)后勤社會化改革的財政投入，用增量帶動存量，促進(jìn)機(jī)關(guān)后勤改革，保障機(jī)關(guān)正常運轉(zhuǎn)。

二是從機(jī)關(guān)分離出來的服務(wù)保障單位，服務(wù)對象具有特定性，服務(wù)項目和范圍又受到局限，收費標(biāo)準(zhǔn)還要考慮服務(wù)對象的承受能力，對此應(yīng)在一定時間對這些服務(wù)保障單位適當(dāng)減免其營業(yè)稅、所得稅和其它社會攤派，扶持起發(fā)展。

三是采取老人老辦法、新人新政策，妥善解決好下崗分流職工和分離出來的后勤職工的社會福利保障問題，對下崗分流的職工應(yīng)提供培訓(xùn)、建立安置基金、在一定時間減免其興辦經(jīng)營實體或企業(yè)稅收等優(yōu)惠政策。

四是允許機(jī)關(guān)后勤單位與其他企業(yè)共享企業(yè)改制、兼并破產(chǎn)、再就業(yè)工程、住房建設(shè)優(yōu)惠政策。

五是逐步提高公務(wù)員工資，將過去的住房、用車、餐飲及其它“暗補”的福利轉(zhuǎn)化為貨幣化的“明補”理入工資，同時逐步提高機(jī)關(guān)經(jīng)費保障標(biāo)準(zhǔn)。

六是以資產(chǎn)為紐帶，科學(xué)界定資產(chǎn)范圍，允許在機(jī)關(guān)分離后勤服務(wù)保障實體時人隨資產(chǎn)走，將后勤服務(wù)實體原有資產(chǎn)無償劃撥給分離出來的單位，也可根據(jù)部門實際采取租賃、買斷、托管、控股、股份制等多種方式。