行政事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算管理問題與對(duì)策

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我國自2016年以來陸續(xù)發(fā)布了有關(guān)新時(shí)代的政府準(zhǔn)則制度，規(guī)范行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)體系，基本形成合理、科學(xué)的內(nèi)部控制管理體系。2019年起行政事業(yè)單位實(shí)施新政府會(huì)計(jì)制度，是對(duì)政府事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理工作提出了更高的要求。行政事業(yè)單位的項(xiàng)目預(yù)算管理能力在財(cái)務(wù)管理中有著舉足輕重的地位。由于各種因素影響，行政事業(yè)單位在項(xiàng)目預(yù)算管理過程中未認(rèn)識(shí)到其重要性。一方面是因?yàn)樾姓聵I(yè)單位目前的項(xiàng)目預(yù)算管理環(huán)境較為寬松，缺乏相應(yīng)的管理機(jī)制和理論知識(shí)，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算仍處于財(cái)務(wù)管理層面，對(duì)相關(guān)制度的重視程度不足，從而導(dǎo)致項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)效果不理想。另一方面是財(cái)政面臨較大經(jīng)濟(jì)壓力，應(yīng)該本著厲行節(jié)約的原則優(yōu)化資金配置，促進(jìn)財(cái)政性資金的使用效率。因此建立健全項(xiàng)目預(yù)算管理是行政事業(yè)單位亟待解決的問題。

1行政事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算管理的必要性

1.1有助于加強(qiáng)單位內(nèi)部控制管理

近年來，隨著新政府會(huì)計(jì)制度的實(shí)施，管理會(huì)計(jì)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中起著不斷推動(dòng)的作用。與此同時(shí)對(duì)預(yù)算管理的方法進(jìn)行全面梳理，項(xiàng)目預(yù)算管理的精細(xì)化水平也在不斷提升。而現(xiàn)階段行政事業(yè)單位處于積極探索和改變傳統(tǒng)管理理念的過程，通過對(duì)行政事業(yè)單位的管理機(jī)制、管理流程以及業(yè)財(cái)融合的水平提高，從預(yù)算管理的源頭發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患并進(jìn)行監(jiān)督和控制。

1.2有利于優(yōu)化財(cái)政資金支出結(jié)構(gòu)

通過項(xiàng)目預(yù)算管理對(duì)行政事業(yè)單位的成本進(jìn)行管控，有的放矢的解決資源配置問題。本著厲行節(jié)約原則建立健全項(xiàng)目預(yù)算的支出管理機(jī)制。同時(shí)，秉承著國有資產(chǎn)保值增值的理念，以項(xiàng)目預(yù)算管理為手段，對(duì)財(cái)政性資金進(jìn)行全面把控，從而更好地履行行政事業(yè)單位的職能。

2行政事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算管理的現(xiàn)狀及存在的問題

2.1項(xiàng)目預(yù)算編制不夠科學(xué)、規(guī)范

項(xiàng)目預(yù)算管理的源頭是預(yù)算編制工作，其主要作用是將財(cái)政性資金在合理的安排下發(fā)揮其最大的效用，避免浪費(fèi)資源。在實(shí)際工作中，項(xiàng)目預(yù)算編制質(zhì)量不高的主要原因如下：一是項(xiàng)目預(yù)算編制的依據(jù)不夠合理。項(xiàng)目預(yù)算涉及面較為廣泛、專業(yè)程度較高，在審核過程中容易出現(xiàn)實(shí)際使用與預(yù)算安排存在出入的情況，這主要是由于對(duì)項(xiàng)目前期的調(diào)研不夠充分，項(xiàng)目資金的相關(guān)評(píng)估也不夠充分，編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)缺乏客觀、合理的依據(jù)。二是項(xiàng)目預(yù)算編制過程中業(yè)務(wù)部門參與度不夠。一般行政事業(yè)單位由財(cái)務(wù)部門牽頭負(fù)責(zé)項(xiàng)目預(yù)算工作，但其缺乏對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)的了解，通常情況是按以往經(jīng)驗(yàn)填報(bào)，編制的項(xiàng)目預(yù)算內(nèi)容很難保證與業(yè)務(wù)實(shí)際需要一致，后期在執(zhí)行過程中會(huì)出現(xiàn)需要大量調(diào)整的情況。三是項(xiàng)目預(yù)算編制缺乏科學(xué)合理的依據(jù)。由于主管部門對(duì)行政事業(yè)單位考核中最直觀的就是對(duì)項(xiàng)目預(yù)算的考核，通常單位是在上一年度項(xiàng)目數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上增長，不能滿足現(xiàn)行的行政事業(yè)單位管理需要，在審核過程中壓減難度較大，容易出現(xiàn)資金使用效率不夠高，財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模大，項(xiàng)目預(yù)算可靠性下降的情況。而編制項(xiàng)目預(yù)算應(yīng)具有前瞻性，前期應(yīng)收集和整理相關(guān)項(xiàng)目資料，保證項(xiàng)目預(yù)算的編制工作順利進(jìn)行，為日后項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行做好準(zhǔn)備工作，從全局角度考慮項(xiàng)目預(yù)算管理。

2.2項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行剛性認(rèn)識(shí)不足

項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行是項(xiàng)目預(yù)算管理中重要一環(huán)，其執(zhí)行程度直接影響著項(xiàng)目預(yù)算的目標(biāo)達(dá)成程度。在實(shí)際工作中，項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行存在大量調(diào)整以及剛性管理不足等問題，其主要原因如下：一是項(xiàng)目預(yù)算的資金安排不夠合理。由于行政事業(yè)單位的項(xiàng)目預(yù)算資金依據(jù)缺乏合理的數(shù)據(jù)支撐，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行的實(shí)際安排與預(yù)算安排存在差異，出現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算支出科目頻繁調(diào)整的問題，造成財(cái)政性資金的浪費(fèi)，項(xiàng)目預(yù)算難以發(fā)揮控制的作用。二是行政事業(yè)單位在項(xiàng)目的進(jìn)度安排上不夠合理，影響執(zhí)行進(jìn)度，容易出現(xiàn)為了趕進(jìn)度，而加快資金支出進(jìn)度。三是項(xiàng)目資金安排無法很好的與實(shí)際工作契合，導(dǎo)致預(yù)算頻繁調(diào)整，影響資金的使用效率。行政事業(yè)單位應(yīng)對(duì)項(xiàng)目的預(yù)算調(diào)整進(jìn)行充分必要的可行性論證后才能進(jìn)行調(diào)整。

2.3項(xiàng)目預(yù)算監(jiān)督管理機(jī)制不健全

在項(xiàng)目預(yù)算管理過程中預(yù)算編制的科學(xué)性和全面性具有提綱挈領(lǐng)的作用，為了能夠更好的使項(xiàng)目預(yù)算達(dá)有成效，就要對(duì)項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行全方位的監(jiān)督檢查，以便在管理過程中發(fā)現(xiàn)偏差并及時(shí)補(bǔ)齊短板，糾正偏差。但在實(shí)際工作中，由于人員編制等一些原因，行政事業(yè)單位并未單獨(dú)設(shè)置監(jiān)督管理部門和相應(yīng)的內(nèi)控管理機(jī)制，使得在項(xiàng)目預(yù)算管理工作中存在缺陷，難以精準(zhǔn)的對(duì)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行把控，影響項(xiàng)目預(yù)算管理水平的整體提升。主要在以下幾個(gè)方面體現(xiàn)：一是項(xiàng)目預(yù)算管理缺乏事中監(jiān)督。在項(xiàng)目預(yù)算管理過程中較為關(guān)注事前監(jiān)督和事后監(jiān)督，而項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行過程中的事中監(jiān)督問題并未得到足夠的重視。全面項(xiàng)目預(yù)算管理應(yīng)做到全流程管理，不僅有項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審監(jiān)督和項(xiàng)目驗(yàn)收管理，在執(zhí)行過程中也應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督管理。二是項(xiàng)目預(yù)算監(jiān)管范圍分散。對(duì)于行政事業(yè)單位來說主要的監(jiān)管主體是單位的內(nèi)部控制管理部門、財(cái)政部門、審計(jì)和紀(jì)檢部門。由于上述部門對(duì)項(xiàng)目預(yù)算監(jiān)督的管理范圍側(cè)重點(diǎn)不同，且范圍有所重疊，導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算的監(jiān)督管理覆蓋面有所缺失。三是項(xiàng)目預(yù)算管理的監(jiān)督考核機(jī)制不夠健全。由于未明確對(duì)項(xiàng)目預(yù)算管理設(shè)置獎(jiǎng)懲機(jī)制，某種程度上也很難調(diào)動(dòng)管理層面的積極性和主動(dòng)性。另外由于現(xiàn)行的監(jiān)督管理機(jī)制缺乏剛性約束，在出現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行有偏差的時(shí)候并沒有進(jìn)行糾正措施，因此無法形成聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，從而影響項(xiàng)目資金的使用效益。

2.4項(xiàng)目預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果不夠科學(xué)

通過項(xiàng)目預(yù)算的績效評(píng)價(jià)結(jié)果能夠反饋資金的使用情況，進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政資金的支出結(jié)構(gòu)，履行行政事業(yè)單位對(duì)社會(huì)公眾的服務(wù)職能，實(shí)現(xiàn)資金的優(yōu)化配置。但在實(shí)際工作中，現(xiàn)行的項(xiàng)目預(yù)算績效評(píng)價(jià)流于形式，缺乏績效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是項(xiàng)目預(yù)算績效管理的管理機(jī)制不健全。由于對(duì)項(xiàng)目管理理論和政策理解不到位，導(dǎo)致績效指標(biāo)的設(shè)計(jì)不夠科學(xué)合理，從而影響項(xiàng)目資金使用效率。二是項(xiàng)目預(yù)算管理績效編制缺乏精細(xì)化。行政事業(yè)單位未根據(jù)實(shí)際的發(fā)展目標(biāo)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行充分的論證，導(dǎo)致在執(zhí)行項(xiàng)目的時(shí)候預(yù)算績效與實(shí)際績效出現(xiàn)較大差異，造成項(xiàng)目的浪費(fèi)，影響預(yù)算績效管理的工作進(jìn)程。三是項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用有待加強(qiáng)。由于一些項(xiàng)目預(yù)算的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)不夠合理和科學(xué)，從而影響項(xiàng)目績效目標(biāo)完成，使得項(xiàng)目預(yù)算績效評(píng)價(jià)不能充分發(fā)揮其約束作用。

3導(dǎo)致行政事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算管理問題的影響因素分析

3.1對(duì)項(xiàng)目預(yù)算管理的重視程度影響項(xiàng)目預(yù)算編制的效果

行政事業(yè)單位具備公益性質(zhì)特點(diǎn)，其財(cái)政性資金采取收支兩條線進(jìn)行管理。在實(shí)際工作中，由于對(duì)項(xiàng)目預(yù)算管理和具體實(shí)施工作沒有給予足夠的重視，從而影響了項(xiàng)目預(yù)算管理的整體水平。雖然行政事業(yè)單位內(nèi)部建立了相關(guān)的內(nèi)控管理制度，但缺乏對(duì)于項(xiàng)目預(yù)算管理的重視，在編制預(yù)算過程中并未嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)制度，也沒有嚴(yán)格按照相關(guān)流程進(jìn)行管理，這就影響了項(xiàng)目預(yù)算編制內(nèi)容的客觀性和科學(xué)性。通常情況下編制項(xiàng)目預(yù)算采取增量法，參考往年數(shù)據(jù)而沒有針對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行充分調(diào)研評(píng)估，導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算編制的數(shù)據(jù)缺乏相關(guān)的數(shù)據(jù)支撐和理論依據(jù)，容易出現(xiàn)脫離實(shí)際工作需要，從而影響項(xiàng)目預(yù)算編制的準(zhǔn)確度和日后的執(zhí)行進(jìn)度。

3.2單位內(nèi)部控制管理制度對(duì)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的影響程度

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理是項(xiàng)目預(yù)算管理體系中重要的組成部分，建立健全單位的內(nèi)部控制管理考核標(biāo)準(zhǔn)，才能有效實(shí)施項(xiàng)目預(yù)算管理。相關(guān)內(nèi)部控制管理制度能夠?qū)?shí)際預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行有效的分析、考核、評(píng)價(jià)和監(jiān)督，從而保證財(cái)政性資金在實(shí)際應(yīng)用中達(dá)到理想效果，有效規(guī)范項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行。在現(xiàn)行階段，雖然單位建立了相關(guān)管理制度，但由于重視程度以及管理機(jī)制的影響，并未嚴(yán)格按照制度執(zhí)行，在項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行過程中會(huì)出現(xiàn)實(shí)際執(zhí)行與預(yù)算有較大差異，頻繁調(diào)整預(yù)算，影響項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行效果。

3.3監(jiān)督考核指標(biāo)影響項(xiàng)目預(yù)算監(jiān)督管理水平

雖然行政事業(yè)單位受到多方面的監(jiān)督，單位內(nèi)部也建立了相應(yīng)的項(xiàng)目預(yù)算管理制度，但實(shí)際還是缺乏相應(yīng)的監(jiān)督考核機(jī)制。科學(xué)的監(jiān)督考核指標(biāo)能夠幫助行政事業(yè)單位對(duì)項(xiàng)目預(yù)算管理進(jìn)行科學(xué)合理的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理。隨著新政府會(huì)計(jì)制度的實(shí)施，行政事業(yè)單位在對(duì)財(cái)政性資金的使用過程中要進(jìn)行全程監(jiān)控，那么建立相應(yīng)的監(jiān)督考核體系和考核指標(biāo)對(duì)于項(xiàng)目預(yù)算管理就顯得尤為重要了。良好的監(jiān)督考核指標(biāo)能夠更加客觀、科學(xué)的考核財(cái)政性資金的投入和分配，對(duì)項(xiàng)目的預(yù)算管理起到積極的作用。

3.4項(xiàng)目預(yù)算績效考核指標(biāo)對(duì)績效評(píng)價(jià)結(jié)果的影響

行政事業(yè)單位的項(xiàng)目預(yù)算績效評(píng)價(jià)是根據(jù)相關(guān)部門要求，在充分結(jié)合項(xiàng)目情況設(shè)立的項(xiàng)目績效目標(biāo)基礎(chǔ)上，建立起一套科學(xué)地項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的體系。項(xiàng)目預(yù)算的績效評(píng)價(jià)需按相關(guān)制度流程對(duì)項(xiàng)目預(yù)算支出進(jìn)行合理的評(píng)價(jià)。而現(xiàn)在項(xiàng)目預(yù)算績效評(píng)價(jià)的指標(biāo)設(shè)計(jì)定性與定量結(jié)合度不夠，沒有能達(dá)到最初對(duì)項(xiàng)目績效目標(biāo)設(shè)置的初衷。在執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)目前更多的是形式上的建立，在未來工作中還有很大的改善空間。

4改善行政事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算管理的對(duì)策

4.1加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算編制的可行性研究，做好項(xiàng)目預(yù)算編制管控

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行的情況下，行政事業(yè)單位應(yīng)充分優(yōu)化使用財(cái)政性資金，使其達(dá)到優(yōu)化資金配置的要求。在項(xiàng)目預(yù)算編制過程中，項(xiàng)目應(yīng)提前進(jìn)行可行性論證分析，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際資金需求編制零基預(yù)算，量力而行地安排項(xiàng)目預(yù)算。本著厲行節(jié)約的原則，強(qiáng)化項(xiàng)目論證，規(guī)范項(xiàng)目立項(xiàng)程序，做好執(zhí)行進(jìn)度安排，使項(xiàng)目資金發(fā)揮其作用。行政事業(yè)單位應(yīng)實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)融合，充分調(diào)動(dòng)業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門積極性，科學(xué)的編制項(xiàng)目預(yù)算。單位編制項(xiàng)目預(yù)算應(yīng)充分考慮項(xiàng)目專業(yè)性，由業(yè)務(wù)部門進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)制定，必要情況也可以聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)指導(dǎo)。為確保項(xiàng)目預(yù)算可以規(guī)范有序地開展，行政事業(yè)單位還需建立完整的、成熟的項(xiàng)目預(yù)算制度體系，使單位內(nèi)部管理形成閉環(huán)，充分發(fā)揮財(cái)政性資金的作用。

4.2加強(qiáng)項(xiàng)目資金的管理，強(qiáng)化項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行剛性約束

為了推動(dòng)行政事業(yè)單位的項(xiàng)目預(yù)算管理和財(cái)務(wù)管理共同發(fā)展，強(qiáng)化國有資產(chǎn)管理、提升項(xiàng)目運(yùn)行效率、有效防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，行政事業(yè)單位應(yīng)建立健全項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行過程中的制度體系。為提高項(xiàng)目管理透明度，應(yīng)開展項(xiàng)目預(yù)算公開化機(jī)制，不斷推進(jìn)項(xiàng)目成本管理。對(duì)于項(xiàng)目預(yù)算的調(diào)整，要根據(jù)實(shí)際情況謹(jǐn)慎處理。根據(jù)內(nèi)部控制管理機(jī)制，杜絕發(fā)生為趕執(zhí)行進(jìn)度而支付經(jīng)費(fèi)的情況，提高項(xiàng)目預(yù)算資金的使用效率。

4.3建立健全項(xiàng)目預(yù)算考核機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督管理

行政事業(yè)單位應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)督管理部門，從單位實(shí)際出發(fā)，創(chuàng)設(shè)單位的項(xiàng)目預(yù)算監(jiān)督考核指標(biāo)，并形成制度體系。該部門的成員應(yīng)包括相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)人員，通過各部門的協(xié)力合作，落實(shí)相關(guān)監(jiān)督考核的工作。單位的監(jiān)督考核指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)可量化、可執(zhí)行，由此才能對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行考核，從而達(dá)到項(xiàng)目預(yù)算管理的成效。

4.4設(shè)置合理的績效考核指標(biāo)，推動(dòng)項(xiàng)目預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

行政事業(yè)單位根據(jù)項(xiàng)目績效目標(biāo)編制項(xiàng)目預(yù)算，聚焦預(yù)算執(zhí)行情況的績效指標(biāo)，強(qiáng)化業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門的合作，形成業(yè)務(wù)工作也預(yù)算績效管理工作的融合。項(xiàng)目績效的指標(biāo)設(shè)計(jì)也應(yīng)貼合實(shí)際工作需要，增強(qiáng)績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的合理性和有效性，提高項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)水平。

5結(jié)論

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，只有不斷建立健全單位的內(nèi)部控制管理制度體系，才能推動(dòng)項(xiàng)目預(yù)算管理向著更加精細(xì)化的方向發(fā)展，從而提高財(cái)政性資金的使用效率，最終提升行政事業(yè)單位的社會(huì)服務(wù)職能。本文主要闡述了項(xiàng)目預(yù)算編制不夠科學(xué)和規(guī)范、項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行剛性認(rèn)識(shí)不足、項(xiàng)目預(yù)算監(jiān)督管理機(jī)制不健全以及項(xiàng)目預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果科學(xué)性不足這幾方面的問題，從項(xiàng)目預(yù)算編制的重視程度、單位內(nèi)部控制制度的建立和執(zhí)行、監(jiān)督考核指標(biāo)和績效考核指標(biāo)幾個(gè)方面分析了問題產(chǎn)生的原因，并從加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算編制的可行性研究、強(qiáng)化項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行剛性約束、建立健全項(xiàng)目預(yù)算考核機(jī)制以及設(shè)置合理的績效考核指標(biāo)這幾方面提出了解決問題的對(duì)策。

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作者：趙冬明 單位：北京生產(chǎn)力促進(jìn)中心