小農水可持續發展運行機制研究

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摘要：針對目前小農水存在的自覺管護意識不足、缺乏運行資金、責任不明確、管理不科學和運作不規范等問題，從缺乏行之有效的運行機制、重建輕管、缺乏資金、管理制度與組織不健全、監督機制缺失的角度探討了其形成原因。根據小農水可持續發展的內涵與特征，從政府監管、資金保障、工程管理體制、農民自主管理和政府引導扶持等方面提出可持續發展的運行機制。

關鍵詞：小農水；管理現狀；可持續發展；內涵特征；運行機制

小型農田水利工程（簡稱“小農水”）是指庫容１０萬ｍ３以下、除澇面積２０００ｈｍ２以內、渠道流量不超過１ｍ３／ｓ、灌溉面積不大于６６６.７ｈｍ２的廣泛分布于田間地頭的各種水利設施，如水庫、水閘、塘壩、渠道等，灌溉方式有蓄、引、提、抽等，對促進農業生產以及保障糧食安全等具有重要作用［１－３］。雖然小農水的規模不大，但分布范圍廣、數量眾多，對于促進農村經濟發展、抵御水旱災害、改善農村生活環境和生產條件等發揮著重要作用。

１小農水管理現狀及問題原因

１.１現存問題分析

近年來，我國小型水利工程出現了股份合作、民營水利、受益戶共有制、農民用水協會自主管理、村集體管理、水利會、拍賣、租賃、承包等多種管理模式，并形成綜合管理體制。調查顯示，截至２０２０年我國發展農民用水合作組織近６.１萬個，完成產權改革的小農水工程達到８００多萬個，對了充分發揮工程效益具有積極作用。然而，這些管理組織和模式并未從根本上解決工程管理問題，結合小農水實際情況仍存在用、建、管脫節，致使工程陷入“無人管、有人用”的問題［４］。總體上，小農水存在管理水平低、管理薄弱等問題，具體如下：１）自覺管護意識不足。農民應作為管理主體，但許多人認為農田水利工程管理不是農民的事，他們只用不管，主動管護意識不強，隨意性較大［５］。為了用水方便，個別農民任意地堵塞壓垮渠道、隨意在渠道上鑿洞開口、移動機泵或閘門等，許多一流工程難以充分發揮長久效益。２）運行資金缺乏，難以長效運行。為鼓勵各地開展農田水利建設中央財政設立了專項補助資金，以“民辦公助”的方式給予大力支持，并取得了顯著成效。然而，工程維護和管理要有相應的經費支持，這也是工程管護的重要條件。“兩工”取消后，農田水利建設逐漸成為基層政府面臨的新問題，而“一事一議”在農民不富裕、經濟基礎薄弱的村莊很難運作。農民群眾雖然期望農田灌溉問題的有效解決，但提到集資就很難操作。３）責任不明確，產權不清晰。一直以來，許多水利工程受體制、機制、歷史條件等因素影響，工程產權歸屬不明難以落實管護主體和責任。近年來，國家出資建設的小農水工程移交給鄉鎮管理，但工程責任與產權主體很難明確。農田水利設施大多由村集體、農戶負責管理，尚未形成統一的經營管護準則，很大程度上限制了小農水的發展［６］。４）管理不科學。目前，工程管理組織大都將運行管理的重點放在“用”上，對工程維護和管理運行重視不足，無法按規范要求實行管理，工程管護水平低、管理粗放，難以充分發揮工程效益。雖然小農水規模小，但仍需要科學的管理技術及方法。５）運行管理不規范。雖然股份制、承包、農民用水協會、拍賣、租賃等管護模式多樣，但對于不同模式的選擇缺乏相應的理論依據，為科學選擇管理模式國內諸多學者開展了相應研究，而按模式要求運作的工程較少［７］。例如，我國農民用水戶協會有１０多年的實踐經驗，但工程管理大多未按模式要求運作。

１.２原因分析

１）制約小農水規范運行的核心是監督機制的缺失。雖然針對小農水成立了管理組織，但比較松散，距專業管理機構目標要求還有較大差距。由于小農水管理組織數量多、類型多樣、規模較小，大大提高了政府監管難度。因缺乏監管機制，農田水利大多處于無人管護狀態，管理組織的功能作用無法有效發揮。２）制約小農水管理效率的內在因素是管理組織與制度的不全健全。規模雖小，但小農水的管理組織和規章制度不可或缺［８］。例如，用水協會要設立財務、用水和工程管理機構，選派委員會主席，制定適應的管理職責并配備相應的人員等。３）制約小農水可持續發展的關鍵因素是缺乏行之有效的運行機制。目前，許多水管單位的運行機制尚不規范，如有章不循或無章可循、機構臃腫、職責不清、管理無序、分工不合理、辦事隨意、缺乏協調、考核靠感覺、目標不明確、權責不對等、工作不落實、獎懲靠感情、長官意志至上等，管理水平整體偏低，這些因素制約著農田水利管護水平的提升和水利事業的可持續發展。因此，當務之急就是加快推進水管單位的規范化運行，實現向精細化、規范化管理模式的轉變。４）小農水管理薄弱的關鍵原因是“重建輕管”。農田水利普遍存在重建輕配套重骨干、輕管理重建設的現象，特別是生產責任制實施后農民集體意識下降，在小農水管理上存在不愿管水、只知用水的現象，致使農田水利設施普遍存在損毀、老化失修的情況［９，１０］。５）限制小農水科學管理關鍵是管理人員能力偏低。大多數小農水的管理者為農民，缺少水利管理專業知識，在一定程度的存在業務水平偏低、技術力量單薄的現象。基層水利管理人員忙于其它事務而缺少學習，其工程管理水平低更缺少深層次的實踐經驗，對于一定深度的工作難以承擔。６）限制小農水運行管理的瓶頸是缺乏資金。充足的資金是維持小農水運行管理的基本要求，目前用水戶集資和水費收入是管理組織的主要資金來源。從用戶集資的角度上，當前主要實行“一事一議”的制度，但用水戶對“如何集、集多少”難以達成一致，特別是經濟落后地區的集資更難。資金不足嚴重制約了工程的長效運行，有的農田水利設施甚至處于難以為繼的局面。從水費收入的角度上，現行水價偏低，很難實現按成本收費，并且即使實行低水價也很難足額收取水費；另外，用水少的年份所收取的費用也較少，強調實行的兩部制水價很難被用水戶接受，實際推行起來難度較高。

２小農水可持續發展的特征

２.１基本內涵

小農水可持續發展的基本內涵是充分利用行政、法律、經濟、技術等管理手段，在一定的環境條件下確保農田水利的可持續運行，更好地滿足農田灌溉用水需求［１１］。其中，行政手段就是以強制性的規定、指示、命名等方式規范農田水利的建管運行，法律手段是通過立法和法制力量對工程建設運行進行約束，經濟手段主要是利用工程收費、財政、金融等方式，確保工程管護所需的資金，技術手段是對農田水利工程利用先進的技術實施管護。小農水的環境條件覆蓋社會和自然兩大方面，社會條件有人口、文化、經濟、法律法規和社會制度等，自然條件有工程所處的生態環境、氣象、地形地貌、水自然等自然環境。總體而言，就是以工程可持續運行為目標、管理為手段、環境為基礎來實現小農水的可持續發展。

２.２典型特征

目前，社會、環境、資源、工程和經濟的可持續性體現了小農水可持續運行的典型特征。其中，社會的可持續性表現為工程運行機制、管理機構與社會發展規律是否相適應，能夠代表用水戶切身利益等，保證經濟社會發展與農田水利工程相適應；環境的可持續性體現在自然環境條件是否與工程運行相協調，確保不對環境產生不利影響以及工程運行狀態良好；資源的可持續性表現為工程是否有充足的水量和可靠的水源，實現水資源的高效利用；工程的可持續性表現為工程長效運行，效益的持續發展；經濟的可持續性表現為發展需求和工程日常運行費用的消耗是否能夠由社會投入及工程管理單位的經濟投入而得以滿足。

３小農水可持續發展運行機制

３.１可持續運行機制

１）加快推進監管機制。針對小農水管理單位建立一套行之有效的監管制度體系，總體上包括兩個方面：用水協會或受益農戶等內部監管，村、鄉鎮和縣層次的外部監管，其中政府監管的實現途徑以鄉鎮、縣為主［１２］。政府監管要以管理制度為基準全面落實工程建后管理工作，利用多種方式檢驗管理成效，通過考核獎懲確保工程的長效運行。２）實行農民自主管理機制。農民作為管理主體承擔了大多數農田水利管理工作，為貫徹落實自主管理機制必須加強宣傳，使其充分認識到工程管護的重要性，從工程管護、用水管理、水價形成、項目實施和工程規劃等方面落實［１３］。３）健全政府扶持、引導機制。政府的支持和引導主要側重于小農水建設上，對于工程的建后管理考慮較少。實踐表明，政府的扶持和引導是保證小農水可持續運行的關鍵。政策引導就是以政策、宣傳的方式實施宏觀管理，通過實行獎勵、補助、扶持政策支持小農水管理［１４］。此外，政府應加大宣傳，積極引導廣大群眾參與小農水的建后管理。管理者的工作能力和專業水平是用好、管好小型農田設施的關鍵，政府要從經濟、管理、技術等方面加強對管理人員的培訓，加快推進持證上崗制，切實提升管理人員的整體水平。政府扶持就是對較大工程維護項目、水價無法達到供水成本等經濟條件較薄弱的農田水利工程，在資金上給予扶持以幫助其度過難關。４）以水費收入為核心健全資金保障機制。目前，小農水管理資金主要來源于水費收入，必須實行有償用水制度才能確保工程管理到位，實現以水養水的目標。長期以來，農村廣大群眾用“低價水”或“福利水”，在很大程度上限制了用水收費。所以，必須做好農民群眾的思想工作和有償用水機制的廣泛宣傳工作，逐漸轉變用傳統觀念，切實發揮供水保障資金的作用。對于水價必須嚴格按照規定核算水價，貫徹落實物價部門相關制度，針對水費收取推廣計量收費、合同供水、終端水價，貫徹實行水費公示制度［１５］。５）建立明晰的管理體制。依據小農水管理體制改革實施意見，對于以農戶自用為主的“自管、自用、自有、自建”的小微型工程，產權歸個人所有；對于國家出資建成的小農水，在用水戶自愿參與和各級政府扶持、引導、宣傳下組建用水合作組織，工程產權歸用水合作組織所有；對于集體和國家共同出資建成的工程則由村民委員會或村民小組行使管理職能，也可由用水合作組織管理，相應的產權歸屬國家、集體所有；對于經營性水利項目，可以實行企業化運作模式。個人投資或多方投資的工程，產權歸投資者和實行股份制管理，國家補助資金建成的可以由基層水利機構以持股經營的方式參與管理［１６］。

３.２管理層次

管理層次是指基層工作人員與最高層管理人員間的隸屬關系數量，水利部提出要健全基層水利服務機構，加強農村水利服務體系建設切實解決小農水管護缺位問題，在縣級財政預算中列入工程管護經費，確保人員編制的全面落實，做到村有水管員、鄉有水管鎮。所以，小農水管理涉及工程管理單位、村、鄉鎮和縣級４個層次。結合小農水的受益范圍和規模，可將管理層次劃分成多個層級，見圖１。管理小（２）型水庫和跨鄉鎮工程由縣直接管理，跨村工程由鄉鎮、縣管理，由村、鄉鎮、縣負責單村工程的管理。

３.３組織結構

依據小農水的特點可以選用職能制組織結構，見圖２。其中，虛線代表能夠越級指揮，跨鄉鎮工程、小（２）型水庫的管理單位接受縣的直接指揮，鄉鎮可以直接指揮跨村工程管理單位。

４結論

因此，小農水運行涉及的因素較多，不同因素之間存在密切聯系，為實現小農水管護目標必須構建一套長效運行機制。小農水運行機制就是構建工程管理組織和村、鄉鎮、市縣區有機結合并符合農田水利特點的高效運行制度、方法和規則，其可持續發展包括高效的運行機制、合理的組織結構和科學的管理層次。文章全面分析了現階段小農水存在的問題與原因，從政府監督、資金保障、工程管理、農民自主管理以及政府引導扶持等角度可持續發展的運行機制，旨在加快轉變農田水利建后管護薄弱的現狀，為確保小農水的規范化長效運行提供可靠保障。

作者：王文進 單位：葫蘆島市建昌縣水利事務服務中心