非物質文化遺產行政法保護研究

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摘要：非物質文化遺產作為民族文化與精神的承載媒介，對于國家歷史和文化的傳承具有重要作用。基于非遺本身的公共文化屬性和無形性的特點，對其的法律保護也面臨著重大挑戰。而將行政法作為保護非物質文化遺產的主要手段所起到的作用是顯而易見的，同時也具有重要意義。但現行的相關行政法法律規制對于非物質文化遺產不能起到很好的保護作用，筆者因此提出幾條建議，希望可以為更好保護非物質文化遺產盡一份力。

關鍵詞：行政法；非物質文化遺產；保護機制

目前我國非物質文化遺產法律體系存在些許不足，在現有的行政法體系中關于非物質文化遺產的保護也存在漏洞，這些都對非物質文化遺產的保護效果產生了負面影響。具體體現在相關行政法法律規制不完善、保護工作的實操性不強以及相對保守的理念。所以，只有進一步明確行政法保護非物質文化遺產的必要性和不可代替性并完善我國相關行政法的法律規制，才能更好保護我國的非物質文化遺產。

非物質文化遺產保護的定義及特點

根據聯合國教科文組織《保護世界文化和自然遺產公約》，世界范圍內需要被保護的遺產分為兩種，一種是“自然遺產”，另一種是“文化遺產”。非物質文化遺產是“順應可持續發展和各群體、團體和個人相互尊重需要的各種實踐、表演、表現形式、知識和技能及其有關的工具、實物、工藝品和文化場所”。[1]所以，非物質文化遺產不只局限于文學、歌舞、美術、醫藥、體育和各種民俗技藝，其代表著人類對世界、社會生活以及自身的認識和改造，不僅承載著歷史，如今也成為一種公共文化，涉及多方領域及各項重要政策。主流認識中，其具有非物質性、活態性、傳承性、區域性、利益性、社會性等主要性質。非物質文化遺產涉及方面十分廣泛，其涵蓋的內容不僅包括思想文化內涵本身，還包括承載思想文化的客觀事物以及人群。因此，非物質文化遺產的保護存在諸多困難，不僅包括遺產本身的保護問題，更包括遺產生態中人群如何保護自己的合法權益不被侵害等問題。非物質文化遺產的行政法保護必要性近幾年非物質文化遺產保護的緊迫性已經得到了社會的全體共識，國內學者也都提出了不同的解決方案。[2]但其中最重要的保障還是法律強制手段，只有國家強制力作為后盾才能重點打擊破壞非物質文化遺產的行為。但目前法律保護領域仍面臨著許多難題，譬如非物質文化遺產不僅具有文化屬性，本身也是自然人乃至群體的智力成果，那么其權利主體如何界定，相應的權益該如何享有，權利主體應當如何行使正當權利？這些都是急需解決的問題。就目前而言，知識產權對于非物質文化遺產的保護問題主要集中在難以確定權利主體、權利客體范圍不足、保護期限有限等方面。不僅如此，非物質文化遺產不同于知識產權，其更多的是民族精神、文化的一種體現，還附帶著巨大的公共利益和民族利益，帶有重要的公共屬性。從這一點來看，更強調私權的知識產權所保護的利益的性質與其是完全不同的。因此，相比較知識產權法來說，行政法更能起到保護作用。行政法沒有知識產權法對于相關保護權利主客體范圍的限制，而且因為非物質文化遺產關乎國家與民族的整體利益，其保護更多是需要由政府統籌主導各項工作。不同于其他法律部門，行政法的顯著特點就是調整主體，主要是國家公權力即行政機關的行政行為，其特征與非物質文化遺產保護的需要相匹配。鑒于此，非物質文化遺產的行政法保護尤顯必要。我國《憲法》第22條明確規定，國家是各項非物質文化遺產的保護主體。而且國務院也出臺了有關意見，明確在非物質文化遺產保護工作中相關行政部門各自的作用和職能，同時將由政府進行統一組織協調，通過公權力開展保護工作，能有效調動起強大的社會資源包括公共資源和私人資源。但行政法的保護當前亦面臨著不足，以下部分也將就此展開討論。

我國非物質文化遺產行政法保護的不足

非物質文化遺產的行政確認規定與制度不完善對非物質文化遺產項目的行政確認仍顯不足。對于非物質文化遺產的保護工作首先就是要確認哪些內容屬于非遺項目，即通過行政確認的方式肯定各項非遺項目的地位，該步驟也是非遺保護的基礎性前提。目前，我國主要采用逐級普查制度，自地方政府向中央各層級收錄非遺內容。2011年出臺的《中華人民共和國非物質文化遺產法》[3]也做出了相應規定，比如建立起相應代表性名錄。但該法多為原則性規定，對非遺行政確認的規定過于籠統，難以準確地認定哪些非遺項目是符合標準的，也很難作為裁判標準去應用實施。與之類似的是各地方政府出臺的保護條例，大多也都是政策性的指導意見，標準較為模糊，缺乏具體的可操作性，也因此導致保護力度不夠。對非物質文化遺產項目代表性傳承人的行政確認制度不完善。非遺代表性傳承人是非遺項目的主要載體，只有對其進行認定才能更好保障非遺項目的傳承。但現有的非遺代表性傳承人的認定標準在實踐應用中都存在不足。[4]一是傳承人的認定條件過于概括、抽象，如“熟練掌握”“一定區域”等詞匯很難進行量化與評估。二是不能明確非物質文化遺產項目代表性傳承人的數量。在我國非物質文化遺產項目中，有很多的群體性項目，比如雜技、戲曲、舞蹈等，這些項目的完成通常需要多人合作。傳承人的數量太多或者太少都會在一定程度上影響該項目的傳承效果和質量。三是《中華人民共和國非物質文化遺產法》采用申報制度來確認非遺項目代表性傳承人，而申報制度是以項目申請人為基點貫穿在整個申報程序中的，所以申請人的數量和質量對于最終被認定的結果有著決定作用[5]。此外，一些高水平、技術嫻熟的非遺傳承人可能會由于各種因素的影響，導致行政機關最終對其做出不予確認的決定，這也會對非物質文化遺產項目的傳承與發展產生影響。非物質文化遺產的行政許可制度不健全一般來說，非物質文化遺產傳承人在進行傳承和文化傳播之前不需要申請特別的行政許可。但為了營造良好的傳承環境，提高傳承的水平和質量，保證非物質文化遺產的有序傳承，健全我國非物質文化遺產的行政許可制度是非常必要的。我國非物質文化遺產資源豐富多樣，其中有許多都具有較高的經濟、文化價值以及特殊的傳承方式，比如中醫藥相關的古藥材和古藥方，家族世代傳承的傳統武術、民間技藝等，在實際保護工作中，必須要尊重其特殊的傳承方式。所以，為了更好保護此類非物質文化遺產，需要建立相對寬泛的行政許可制度。此外，當我國公民、法人或其他組織在境外傳承和傳播非物質文化遺產時，非常容易被別有用心的外國公司和組織蒙騙，將我國的非物質文化遺產資源打包并投放市場，從而賺取巨額利潤。筆者認為，有必要針對這種行為制定專門的行政許可制度，從源頭上遏制這種現象，凈化非物質文化遺產的傳播渠道。對于原生境人的保護存在不足原生境人是指在非物質文化遺產區域內自然傳承其特定非物質文化遺產的民眾，該區域內的每一個人都屬于原生境人的一分子。原生境人作為非物質文化遺產的重要組成部分，對于非物質文化遺產的保護和發展發揮著重要作用。因此，承認原生境人的法律地位，并以法律條文的形式確認其權利和義務，能夠為非物質文化遺產更好保存和發展奠定堅實基礎。但是，我國現行的非物質文化遺產行政法律體系中，原生境人的法律地位并未得到承認。《中華人民共和國非物質文化遺產法》對非遺項目代表性傳承人的認定與原生境人的保護存在區別。原生境人與非遺項目代表性傳承人有著不同的概念和范圍，非物質文化遺產項目代表性傳承人可能是屬于原生境人，但二者也可能存在交叉。當前，其只確立了非物質文化遺產項目代表傳承人的法律地位，在進行保護和合理開發非物質文化遺產資源的過程中，只有極少數的代表性傳承人才能真正受益，絕大多數原生境人的經濟和文化權利不能得到法律的有效保護，這不僅嚴重影響了他們保護非遺的積極性，同時也不利于非遺的傳承與發展。對非物質文化遺產行政法保護的建議完善非物質文化遺產的行政確認制度非物質文化遺產的行政確認制度，指按照法定形式對非物質文化遺產分門別類地進行相關資料的整理和歸集，從而形成非遺項目名錄和檔案的行為。[6]非遺項目的行政確認對于非物質文化遺產的保護效果是非常直接和顯著的。通過行政確認使非遺項目登記在冊，不僅本身就是對非物質文化遺產的保護，而且能夠宣傳非遺保護的重要性，激發公眾對保護非遺的廣泛共識，同時也為人們研究非遺項目提供了便利。目前，完善非物質文化遺產項目的行政確認制度面臨的主要問題是缺乏明確的、系統的法律規定。現有的規定都比較籠統，操作性不強。因此，我們可以在《中華人民共和國非物質文化遺產法》已經確定的基本原則和保護框架的基礎上，通過推動一系列配套制度的落地，提高非遺項目行政確認的質量和效率，同時完善行政確認制度的相關立法，使其符合社會對非物質文化遺產保護的需要。[7]

完善非遺代表性傳承人的行政確認制度

現階段，推動非物質文化遺產項目傳承與傳播的主力軍是非遺項目的代表性傳承人。但是，傳承人申報制度的不合理、沒有認定傳承人數量的相關規定以及認定標準設定不明確等都是在非物質文化遺產項目代表性傳承人的行政確認工作中存在的突出問題，這嚴重制約了我國非遺行政法保護的整體效果。申報制度的缺陷已經在非物質文化遺產項目代表性傳承人的行政確認中充分暴露。筆者認為，應該采用普查制度來代替申報制度，變被動為主動，才能解決這一突出問題。一是行政機關應主動調查、走訪，尋找符合行政法確認傳承人條件的相關人員，根據其自身意愿，統計并整理好愿意參與認定傳承人的相關信息和名單。二是根據統計好的人員信息的名單建立非物質文化遺產項目代表性傳承人候選人資料庫。三是由行政機關及第三方機構來確認最終的非遺項目代表性傳承人。普查制度既可以全面、準確地為非遺代表性傳承人的行政確認工作提供支持，同時也有效規避了申報制度的弊端，確保非物質文化遺產代表性傳承人行政確認這一目的的實現。非物質文化遺產項目代表性傳承人的認定存在數量難以把握的問題。[8]對此可以看一看其他國家的經驗。例如,日本從被認定者的數量以及非遺的掌握形式出發，將認定方式規范為個人認定、團體認定、綜合認定這三種。我國也可以根據非物質文化遺產項目的不同之處制定認定傳承人數量規范的標準，以確定不同非遺項目傳承人的認定數量。非物質文化遺產項目的規模越大，該項傳承人的認定數量就越多，反之亦然。非物質文化遺產項目代表性傳承人的認定條件和標準不明確，以至于行政機關在進行認定時很難把工作做到盡善盡美。因此，筆者建議政府牽頭成立一個由非物質文化遺產領域的專家、學者為主要成員的第三方評估機構，政府將認定非物質文化遺產項目代表性傳承人的權力移交給該第三方機構，同時設立相應的監督機制以保證認定制度的公平公正。

健全非物質文化遺產行政許可制度

在互聯網和公共交通高度發達的情況下，非遺資源很容易被謀求利益的個人或組織非法獲取。因此，行政機關應當對一些特定的非物質文化遺產項目設立行政許可。一是涉及中醫古藥方、家族世代傳承的傳統武術等具有特殊的文化意義和巨大的經濟、傳承價值的非物質文化遺產。二是針對我國公民、法人或者其他組織在境外傳承及傳播非物質文化遺產的行為設立行政許可。針對這兩項設立專門的行政許可，可以顯著凈化并完善非物質文化遺產的傳播渠道和傳播方式。凡是擁有非物質文化遺產項目的公民、法人和其他組織，只要符合相應條件，均可通過行政許可制度進行傳承活動和文化交流。確立原生境人的法律地位我國現行的非物質文化遺產行政法律體系中，原生境人的法律地位并未得到承認。其法律地位的缺失，不僅與其自身的利益息息相關，而且會對我國非遺的保護效果產生實質性影響。通過確立原生境人法律主體地位，鼓勵和正確引導其行為，保障其權利，明確其義務，將有利于非物質文化遺產更好地傳承與發展。結語非物質文化遺產是一個國家和民族的精神之源。只有完善并健全非物質文化遺產的保護機制，讓公權力更好地發揮領導作用，才能讓我國眾多歷史悠久的非物質文化遺產保留下來，為實現中華民族偉大復興的中國夢奠定堅實的文化底蘊。

參考文獻：

[1]保護非物質文化遺產公約[EB/OL].

[2]程智.我國非物質文化遺產行政法保護問題研究[D].河北師范大學,2020.

[3][4]中華人民共和國非物質文化遺產法[EB/OL].

[5]徐瑾,賴運生.非物質文化遺產傳承人行政法保護機制探究[J].法制與社會,2017(28).

[6]張龍,粟衛梅.論當前我國非物質文化遺產行政法的立法現狀及完善[J].東莞理工學院學報,2017,24(04).

[7]夏琦綠.我國非物質文化遺產的行政法保護問題研究——以《非物質文化遺產法》為核心展開[D].華東師范大學,2017.

[8]文曉靜.非物質文化遺產傳承人行政法保護的反思與發展[J].廣西社會科學,2015(05).

作者：崔湑昇 單位：澳門城市大學