計劃生育行政執(zhí)法管理論文

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在公平、公正的善法的制度框架內(nèi)，依法行政才能保障人民權(quán)利不受侵害。

關(guān)鍵詞：計劃生育行政執(zhí)法人權(quán)保障

有資料表明，在數(shù)以千計的法律法規(guī)中，屬行政執(zhí)法范疇的占了八成以上。更主要的是行政執(zhí)法具有明顯的侵益性特征。實(shí)踐中行政執(zhí)法出現(xiàn)執(zhí)法不作為、不按程序執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法、濫用執(zhí)法權(quán)等侵害相對人合法權(quán)益的現(xiàn)象比較嚴(yán)重,行政執(zhí)法侵權(quán)占據(jù)行政侵權(quán)的主要部分。行政執(zhí)法隨時可能侵犯相對人的權(quán)利。無疑，要充分保障公民人權(quán)，就必須深入開展依法行政。盡管近年來依法行政工作取得了很大的成績，但是目前群眾抱怨過多、頗有微詞的依然是行政執(zhí)法問題，城管、計劃生育執(zhí)法就是明顯的一個例證。

多年來，計劃生育執(zhí)法過程中，的確有不盡如人意的地方，比如引起了廣泛批評、激化了干群矛盾的強(qiáng)制拆房、關(guān)押對象戶親人、強(qiáng)制引流產(chǎn)、強(qiáng)制收繳財物抵社會撫養(yǎng)費(fèi)等，并由此催生了計劃生育“七不準(zhǔn)”的公布實(shí)施。在這些現(xiàn)象逐漸消失時，基層又出現(xiàn)了執(zhí)法人員收錢放生的違法現(xiàn)象。為什么計劃生育工作很難按照國家的法律政策要求和初衷來執(zhí)行呢？其真正原因是什么呢？是什么導(dǎo)致了基層行政執(zhí)法中這種違反國家政策、侵犯公民人權(quán)行為的出現(xiàn)？

在許多有關(guān)基層計劃生育行政執(zhí)法問題的分析文章中，最常見的一個原因就是責(zé)基層工作人員的素質(zhì)不好。他們認(rèn)為政策是好的，只是執(zhí)行中走了樣，主要原因是基層人員素質(zhì)低。例如有文章說：“個別計劃生育行政執(zhí)法人員法律意識淡薄，在工作中有法不依、弄虛作假、亂收費(fèi)、亂罰款、不按法律程序辦事，不用法律手段解決爭議和沖突，致使違法侵權(quán)的計劃生育具體行政行為時有發(fā)生。這些行為的存在，損害了政府形象和黨群關(guān)系，影響了計劃生育的正常開展，同時給計劃生育工作中的人權(quán)保護(hù)帶來了一定的消極影響。”

但我想，有誰認(rèn)真的去考慮過政策為什么會走了樣，難道基層人員的素質(zhì)真的很低嗎？低到不知道怎樣是遵守政策，怎樣是違反了政策嗎？抑或是他們的素質(zhì)低到不知道違反政策要受行政處分甚或擔(dān)法律責(zé)任嗎？連最基本的遵法、守法以有利于自己——最起碼可以不犯錯誤都不知道的工作人員的素質(zhì)的確太可怕，指責(zé)當(dāng)然應(yīng)該。只是筆者在想：隨著我國人事制度的逐漸規(guī)范化，無論如何，基層工作人員多少也是參加了錄用考試，闖過了幾道關(guān)才獲得了工作機(jī)會。雖說難免有個別人是靠關(guān)系的，但也是有硬杠杠（諸如大專學(xué)歷等）卡著的，也不是任人唯親，不論良莠與否都可以進(jìn)來的。既然如此，基層人員素質(zhì)太低以至于知法、執(zhí)法、犯法甚或連違法的后果都不知曉的可能性就排除在外。

一般而言，人的行動有兩個出發(fā)點(diǎn)：一為名或利；一為職責(zé)所在，不得已。那末是什么讓他們知法而不守法、或者說是不嚴(yán)格的守法執(zhí)法的呢？是為名或利嗎？據(jù)我所了解，基層計劃生育工作人員的付出和收入極其不成比例。計劃生育執(zhí)法工作中的沖突是得罪人甚至是對于執(zhí)法人員有人身危險的工作，如果說他們關(guān)押人員，扣押東西得到了好處，那就是：名是罵名，利是那沒有保障的工資。至今為止，筆者家鄉(xiāng)的計劃生育基層工作人員的工資依然沒有保障。他們的其他福利待遇如“三保”“五保”（諸如住房公積金、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等等）一律為零。而他們辛辛苦苦工作所應(yīng)得的勞動報酬：工資還是要靠社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收來兌現(xiàn)，收上來就發(fā)工資，收不上撫養(yǎng)費(fèi)就拖欠、扣工資，甚至直接的懲罰就是：別來上班了，何時完成收款任務(wù)何時來上班。

如果說為了保障自己的工資而采取強(qiáng)制執(zhí)法方式侵犯公民權(quán)利是為了利，那也不算是私欲過度膨脹導(dǎo)致的超出制度范圍的求利；至少，他們也是在保障自己獲得報酬、繼續(xù)工作的權(quán)利，或者說也是在保障自己為人子女、為人父母而必須對家庭承擔(dān)養(yǎng)家糊口的責(zé)任和義務(wù)的能力。這是國家和社會沒有對他們盡到及時足額發(fā)放工資的義務(wù)、沒有保障他們的相關(guān)權(quán)利而導(dǎo)致的變相扭曲。

當(dāng)然，這是激憤之辭，只是筆者的打抱不平之見。實(shí)際上，基層計生工作人員決沒有因為工資福利待遇等問題而故意去違法或變相執(zhí)行政策。相反，他們在誤解和低待遇的條件下，在巨大的壓力和責(zé)任重負(fù)下兢兢業(yè)業(yè)地工作，為開創(chuàng)我國計劃生育工作的新局面做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。迫使他們這樣做的，是依法行政的理念和要求與群眾強(qiáng)烈的生育意愿的矛盾，是沒有完善的具體可操作性的政策要求與錯綜復(fù)雜的具體情況不相吻合產(chǎn)生的矛盾。

一直以來，大眾傳媒、社會各界強(qiáng)調(diào)的是弱勢群體——計劃生育對象戶的權(quán)益保障。但有誰去想過基層工作人員的權(quán)益該如何保障，包括給他們一個清楚、明白、可行的執(zhí)法規(guī)范以保證他們不“簡單粗暴地執(zhí)法”？沒名沒利，他們?yōu)槭裁催@么粗暴的執(zhí)法以致于侵犯了公民人權(quán)呢？筆者認(rèn)為，唯一的解釋就是：職責(zé)所在，制度的不完善導(dǎo)致甚至是賦予了他們這樣做的必然性。

為什么會產(chǎn)生政策執(zhí)行中的扭曲現(xiàn)象呢？筆者認(rèn)為：

其一、依法行政、保障人權(quán)，最關(guān)鍵的不是執(zhí)行者的素質(zhì)，而是法律與制度的完善與性質(zhì)。即一部善法，是保障人權(quán)的基本前提。在這方面，筆者深深贊同關(guān)于善法、惡法的討論。當(dāng)然，這里的“善”，不僅僅指善、惡之善，也指完善之善。在前幾年，計劃生育是靠國家的行政強(qiáng)制力來推行的，即便是“計劃生育七不準(zhǔn)”，也是在作為內(nèi)部紀(jì)律使用多年后才解密的：即面向社會公開。而受到廣泛批評的“計劃生育七不準(zhǔn)”所禁止的基層工作人員執(zhí)法行為也是在這一規(guī)定公布后使計劃生育基層人員成為矛頭所指、眾矢之的的。這其中，政府法令的頒布自然有著當(dāng)時國情的考慮，但也包含了政府對部門工作人員工作方式的態(tài)度和工作方式選擇的認(rèn)可度，至少是默許的。“國家公共權(quán)力主體或政策制定者按照自己的價值觀或出于某些特殊的考慮，而不是按照公認(rèn)的公共政策基本原則，像公正、公眾利益至上、合法等原則去制定公共政策。”【1】筆者認(rèn)為：我國計劃生育政策的最初頒布施行，應(yīng)該符合“出于特殊國情的考慮”這一假設(shè)。（由于筆者知識層次、社會地位所限，這個結(jié)論只能是我的推斷，因此稱為“假設(shè)”。）計劃生育工作方式為什么發(fā)生了轉(zhuǎn)變，是人員素質(zhì)得到了突飛猛進(jìn)的提高嗎?實(shí)際情況并非如此。真正的原因是：一、從法律和政策層面來看，我國計劃生育工作最初是靠國家強(qiáng)制力“強(qiáng)制入軌”的，如今轉(zhuǎn)向了綜合治理、統(tǒng)籌解決人口問題的階段；二、相關(guān)制度，諸如對社會撫養(yǎng)費(fèi)征收使用的管理、監(jiān)督制度；對計劃生育家庭的獎勵幫扶制度和農(nóng)村社會保障制度及政策的建立、完善、落實(shí)較之前幾年進(jìn)一步強(qiáng)化了。也許這些是當(dāng)時及今日計劃生育工作局面的最好注解。計劃生育工作方式的轉(zhuǎn)變，從一個側(cè)面說明了善法而非人員素質(zhì)對于人權(quán)保障的重要性。

其二是法律制度的安排，沒有給行政人員切實(shí)可行的執(zhí)法空間。基層計劃生育執(zhí)法人員的執(zhí)法權(quán)限中，沒有強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)，需要強(qiáng)制執(zhí)法的只能申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。這就有很多局限。例如，在公、檢、法、司、城管等部門和計生委的配合上是否有高效協(xié)同性。具體而言，社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收盡管可以申請法院執(zhí)行，但依靠法院強(qiáng)制執(zhí)行，非基層執(zhí)法人員所能決定，一般要有縣計劃生育局統(tǒng)一決定，向法院上交法定費(fèi)用，辦齊手續(xù)后才可以實(shí)行。而上級下達(dá)收款任務(wù)又常常不考慮這些實(shí)際情況，不可能每次收款都等全縣統(tǒng)一的行動。這無形中增加了征收的困難。又如，社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收即使可以等待時機(jī)，而大月份計劃外孕婦的人流工作就沒有這么多時間和機(jī)會“暫緩”。法律規(guī)定是要做通工作讓她們自愿去做人流。想方設(shè)法要生孩子的人，能做的通工作嗎？在行政手段淡化和農(nóng)民法制觀念淡薄、生育愿望強(qiáng)烈的情況下，要讓他們自覺實(shí)行計劃生育還是很難的工作。何況，好多孕婦甚至“準(zhǔn)孕婦”根本就不在家，工作人員根本就沒有做思想工作的機(jī)會。所以，我們不能片面批評基層人員如何低素質(zhì)，如何粗暴簡單的工作，我們應(yīng)該考慮政策的現(xiàn)實(shí)可行性。這里，筆者請大家思考幾個問題：為什么計劃生育七不準(zhǔn)沒有在頒布之初就向社會公開？為什么引起群眾強(qiáng)烈不滿的粗暴簡單的計劃生育執(zhí)法案件中，幾乎沒有群眾勝訴的？因為計劃生育推行之初，的確是靠國家行政強(qiáng)制力來推行的。固然，這和當(dāng)時的國情有關(guān)，筆者不想加以評論。

其三、財政投入不到位，導(dǎo)致行政執(zhí)法資源不足。西方政策實(shí)施途徑的兩大學(xué)派之一的組織理論學(xué)派的代表人物斯諾和特里林認(rèn)為“只有了解組織是怎樣工作的，才能理解所要執(zhí)行的政策，也才能知道它在執(zhí)行中是如何被調(diào)整和塑造的”。[2]只有了解了基層計劃生育服務(wù)站是如何運(yùn)轉(zhuǎn)、工作的，我們才能解開計劃生育政策變形的真正原因。以計劃生育為例，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，基層計劃生育服務(wù)站屬于“全額撥款的事業(yè)單位”。從有關(guān)事業(yè)單位的定義及特點(diǎn)來看，基層計劃生育服務(wù)站也應(yīng)屬于享有全額財政撥款的公益性事業(yè)單位。國家法律明文規(guī)定，財政投入人均十元作為計劃生育事業(yè)費(fèi)。實(shí)際上由于地方財政能力不足，在一些貧困縣里，基層計劃生育部門實(shí)際上處于自籌自支事業(yè)單位的境地，人員工資、辦公費(fèi)用以及其它一切費(fèi)用都是從社會撫養(yǎng)費(fèi)里出。還有一些貧困縣，財政不僅不撥錢給計生部門，每年各計劃生育服務(wù)站至少還要上交鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政幾十萬元。一個沒有財政撥款收入、也沒有贏利性下屬單位的服務(wù)部門，如何有錢上交？基層計劃生育服務(wù)站因為得不到資金投入，而又要承擔(dān)數(shù)額不菲的上繳任務(wù)，為了單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，他們只有依靠社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收尋求生存空間。而由于有“計劃生育七不準(zhǔn)”、沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)等種種限制，這就迫使計生部門去“放查放生”，出現(xiàn)了“上有政策，下有對策”的局面。從政府的角度來說，經(jīng)費(fèi)再緊張也不應(yīng)該放生。而基層現(xiàn)在的實(shí)際情況是：不僅僅是經(jīng)費(fèi)緊張，而是撥款幾乎為零，經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。在某些地區(qū)，是這些“素質(zhì)低、執(zhí)法簡單粗暴的”基層人員在養(yǎng)活著計生辦！在保證著基層計生辦這一國家、政府舉辦的公益事業(yè)單位的運(yùn)轉(zhuǎn)！個別領(lǐng)導(dǎo)，尤其是縣級領(lǐng)導(dǎo)一講話就說：嚴(yán)肅查處收錢放生等違法違紀(jì)行為，要如何處理某些素質(zhì)低的工作人員等等，但卻不說“我怎么沒、為什么沒有保證撥款到位”，只說財政緊張也不應(yīng)該放生，卻不說基層人員也要吃飯，也要養(yǎng)家；而且，緊張和零是兩個概念，是質(zhì)的飛躍和差別！我想作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、縣委書記總該懂得這一點(diǎn)？很多關(guān)于基層計生隊伍建設(shè)的文章說到隊伍建設(shè)建議時，大多是從對他們的要求入手，諸如：素質(zhì)高、懂業(yè)務(wù)等等，很少有作者真正從關(guān)心基層計生隊伍的待遇和工作狀況——哪怕是他們的工作權(quán)利的保證出發(fā)的。我想，某些人是否應(yīng)該深入基層去看看再發(fā)表言論、制定政策？！

其四、利益激勵引導(dǎo)機(jī)制不健全，行政執(zhí)法違法責(zé)任過輕，使守法、違法的得失權(quán)衡失度。有人認(rèn)為是基層計生人員受利益驅(qū)動導(dǎo)致了收錢放生。而筆者認(rèn)為至少應(yīng)區(qū)別看待“基層計生人員”中所指的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級計生干部兩個不同的群體，籠統(tǒng)地說基層計生人員受利益驅(qū)動收錢放生是不符合事實(shí)的。筆者認(rèn)為，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生干部來說，基本上是由于資金投入不到位所迫使的。因為在收錢謀私和為此失去工作之間，他們更愿意守法保住工作。如果說村計生專干放查放生是利益驅(qū)動，或許的確如此。因為村級專干幾乎沒有工資收入，一般每個月只有五十或六十元的補(bǔ)貼，又沒有退休、養(yǎng)老保障等，（筆者要強(qiáng)調(diào)的是，在有些縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生干部除了工資按照事業(yè)單位人員標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行外，也沒有任何福利待遇，包括現(xiàn)在農(nóng)民已經(jīng)有的醫(yī)療保障，他們都沒有。他們唯一所有的就是一個有名無實(shí)的事業(yè)身份，支撐著他們繼續(xù)工作的一個重要原因是寄希望于國家的機(jī)構(gòu)改革會給他們帶來曙光。）因此部分村計生專干，甚至村黨支部書記、村長等寧愿選擇丟掉這份“工作”（這也是他們受到的最重的處罰），也要包庇自己的至親超生或者收受錢物包庇他人。

固然，有人認(rèn)為計劃外生育的社會撫養(yǎng)費(fèi)征收存在著不到位現(xiàn)象，可以不用依靠收錢放生來解決經(jīng)費(fèi)緊張的難題。但是由于種種復(fù)雜原因以及客觀環(huán)境、政策執(zhí)行權(quán)威不足的限制，比如依法行政的推行，計劃生育“七不準(zhǔn)”的公開，只能依靠法院來強(qiáng)制執(zhí)行等，加大了征收的難度，使征收很難到位；最重要的是征收所依據(jù)的財政報表含有水分，導(dǎo)致征收標(biāo)準(zhǔn)高于農(nóng)戶實(shí)際收入，使征收不可能到位；再加上一些多生育子女戶由于長年躲避以求生子，不能安心生產(chǎn)致富導(dǎo)致的家庭經(jīng)濟(jì)困難，即便是有強(qiáng)制執(zhí)行作為警示，也無法實(shí)現(xiàn)足額征收法定罰款額。

綜上所述：要推進(jìn)和完善依法行政，減少行政執(zhí)法的對公民權(quán)益的侵害，切實(shí)保障人權(quán)，建立“善法、善制度、善政策”，是根本。主席說過：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素。”在加強(qiáng)對行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)和要求的同時，加快我國法制建設(shè)，將是更好的保障公民權(quán)利的最好選擇。