國際慣例接軌構(gòu)想論文

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一、我國央行金融業(yè)監(jiān)管中的薄弱點

1995年有關(guān)金融“五法一決定”頒布以來，我國的金融法律建設(shè)日臻完善，金融監(jiān)管體制逐步理順，金融監(jiān)管工作不斷加強，對促進金融改革和發(fā)展、維護金融業(yè)的穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但是，面對加入WTO的新形勢，我國的金融監(jiān)管與國際上先進的金融監(jiān)管相比，仍然顯得很薄弱，表現(xiàn)為：

1、沒有形成規(guī)范、連續(xù)和系統(tǒng)性的監(jiān)管。

目前我國金融監(jiān)管尚未實現(xiàn)規(guī)范化和系統(tǒng)化，還沒有真正實現(xiàn)持續(xù)性監(jiān)管，沒有建立一個有效的金融風險監(jiān)測、評價、預警和處置系統(tǒng)。金融監(jiān)管還存在著一定程度的盲目性、隨意性和分散性，缺乏連續(xù)性和系統(tǒng)性，缺乏各種監(jiān)管手段的有效配合，缺乏對監(jiān)管信息的綜合運用，缺乏對風險的跟蹤監(jiān)測，從而導致監(jiān)管成本的提高和監(jiān)管效率的下降，使金融風險得以積聚和擴散，最后忙于事后救火處置。

2、沒有將金融機構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控作為監(jiān)管重心。

過去我們對金融機構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控重視不夠，監(jiān)督不力，往往忙于外部監(jiān)管。特別是對金融機構(gòu)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)營管理班子的職責，對董事長、行長的職責不夠明確，對其行使職責的情況缺乏有效監(jiān)督，對內(nèi)控制度的建設(shè)及執(zhí)行情況檢查不力，其結(jié)果是，中國人民銀行投入了很多人力和精力，但監(jiān)管效果并不明顯。經(jīng)驗證明，外部監(jiān)管不能代替金融機構(gòu)的內(nèi)部有效控制，也不能成為金融機構(gòu)內(nèi)控的補充。金融機構(gòu)良好的法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控機制是實現(xiàn)有效金融監(jiān)管的基礎(chǔ)，只有建立完善的金融機構(gòu)自我約束和自我發(fā)展機制，加上有效的金融監(jiān)管，才能保證金融機構(gòu)穩(wěn)健發(fā)展。

3、金融監(jiān)管缺乏應(yīng)有的嚴肅性。

對于資本充足率、不良貸款比率等指標沒有達到監(jiān)管標準的金融機構(gòu)，未能及時采取有效的糾正措施，使金融風險不斷累積；對違法違規(guī)經(jīng)營的金融機構(gòu)及其主要負責人沒有依法嚴肅處理，有些被關(guān)閉金融機構(gòu)的主要負責人仍可以在其他金融機構(gòu)甚至是監(jiān)管部門繼續(xù)任職。這足以說明，金融監(jiān)管工作中仍然存在著有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的情況，亟待提高金融監(jiān)管的嚴肅性，樹立中央銀行監(jiān)管的權(quán)威。

4、市場退出機制的不健全。

雖然去年底國務(wù)院頒布了《金融機構(gòu)撤銷條例》，對危機金融機構(gòu)的市場退出仍然主要采取撤銷(關(guān)閉)這一行政方式，而尚未建立危機金融機構(gòu)順利退出的市場配套機制，結(jié)果使各級政府和中央銀行為此投入大量的救助和處置資金，由此不僅增加財政和貨幣穩(wěn)定的壓力，同時也助長了“道德危害”。因此，迫切需要建立金融機構(gòu)穩(wěn)定退出市場的處置和保障機制，包括建立存款保險制度和完善的關(guān)閉破產(chǎn)程序，在防范風險的蔓延和擴大，維護社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，保護存款人利益和社會公眾利益。

5、金融監(jiān)管支持系統(tǒng)薄弱。

金融監(jiān)管的組織領(lǐng)導體系不完善，沒有形成一個分工明確、責任清晰、高效運行的監(jiān)管組織系統(tǒng)。金融監(jiān)管法律體系不夠完善，存在著法律真空，操作性較差。沒有建立集中統(tǒng)一的監(jiān)管信息庫，缺乏金融數(shù)據(jù)的收集、整理及分析系統(tǒng)。沒有實行審慎會計制度，不能真實反映被監(jiān)管金融機構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量和盈虧狀況。社會中介機構(gòu)的金融監(jiān)管作用沒有得到充分發(fā)揮。信息披露制度不完善，沒有充分發(fā)揮市場約束機制的作用。

二、國際金融監(jiān)管的發(fā)展趨勢

最近中央金融工作會議提出的金融監(jiān)管目標是：維護金融市場公開、公平、有序競爭，有效防范系統(tǒng)性風險，保護存款人、投資者和被保險人的合法權(quán)益。這個目標在表達方式上雖然與他國有所不同，但其基本內(nèi)容都是一致的，就是保護存款人利益和維護整個金融體系的安全與穩(wěn)定。盡管這個基本目標沒有改變，但伴隨著經(jīng)濟金融全球化，信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用以及國際銀行業(yè)的巨大變化，各國金融監(jiān)管當局的監(jiān)管理念、監(jiān)管方式與手段都發(fā)生了很大變化。特別是亞洲金融危機的爆發(fā)，促使各國金融監(jiān)管當局進一步認識到金融監(jiān)管改革的重要性。在這種背景下，金融監(jiān)管呈現(xiàn)出一些新的發(fā)展趨勢。

1、在實施合規(guī)性監(jiān)管的同時，進一步強化風險監(jiān)管。各國金融監(jiān)管當局逐漸認識到，盡管有些金融機構(gòu)能夠遵從監(jiān)管當局制定的各項監(jiān)管規(guī)章制度，但是仍然不能確保有效地防范和化解風險。相對于金融業(yè)務(wù)的快速發(fā)展，大部分金融法規(guī)制度的更新具有滯后性，從而使其有效性常常受到一定限制。因此，各國金融監(jiān)管當局在加強合規(guī)性監(jiān)管的同時，開始注重風險監(jiān)管，注重對風險的早期識別、預警和控制，尤其注重金融機構(gòu)內(nèi)部的風險控制和管理，注重考核金融機構(gòu)識別、衡量、監(jiān)測和控制風險的能力和水平。

2、在不斷完善對銀行傳統(tǒng)業(yè)務(wù)風險監(jiān)管的同時，強調(diào)對銀行創(chuàng)新業(yè)務(wù)風險監(jiān)管。近些年來，金融機構(gòu)以金融衍生產(chǎn)品交易、網(wǎng)絡(luò)化銀行業(yè)務(wù)和投資銀行業(yè)務(wù)為主要內(nèi)容的金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)快速發(fā)展，上述業(yè)務(wù)在創(chuàng)造更大收益的同時，也伴隨著更大的風險，對金融市場和銀行體系安全造成的沖擊也更為直接和猛烈。因此，各國金融監(jiān)管當局在加強對傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)風險監(jiān)管的同時，開始注重對銀行創(chuàng)新業(yè)務(wù)風險的監(jiān)管，并制定相應(yīng)的監(jiān)管法規(guī)和操作指引，以規(guī)范業(yè)務(wù)發(fā)展，督促金融機構(gòu)防范和控制風險。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會也為完善金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)風險的監(jiān)管，特別是其市場風險、對方違約風險及操作風險等風險的監(jiān)管，提供了許多參考性文獻、國際最佳實踐及主要原則。

3、強調(diào)金融機構(gòu)的公司治理結(jié)構(gòu)。良好的公司治理結(jié)構(gòu)是單個金融機構(gòu)和整個金融體系安全穩(wěn)定的基本保障，公司治理結(jié)構(gòu)存在嚴重問題，其后果可能是災(zāi)難性的，因此建立良好的公司治理結(jié)構(gòu)已得到國際金融組織和各國金融監(jiān)管當局的高度關(guān)注。歷史上許多銀行都因治理結(jié)構(gòu)不良而導致危機。亞洲金融危機的深刻教訓之一，就是這些國家的銀行治理結(jié)構(gòu)存在嚴重缺陷。一些亞洲國家的銀行在金融危機過后痛定思痛，都致力于公司治理結(jié)構(gòu)的改革，并將這種改革作為生存和發(fā)展的重要保障。不少國家根據(jù)理論和實踐成果，專門起草并了關(guān)于良好公司治理結(jié)構(gòu)的指引或原則。

4、強調(diào)信息披露與市場約束。許多國際金融組織及金融監(jiān)管當局都把亞洲金融危機部分地歸結(jié)為亞洲國家的金融體系不透明，因此提倡和要求各國最大限度地充分披露金融信息，增加金融運行的透明度。不能充分披露金融信息，使存款人和投資人不能對銀行的風險做出及時、客觀的判斷，使監(jiān)管當局不能及時監(jiān)測、評價和控制金融機構(gòu)的風險，使金融機構(gòu)的自我約束放松，金融風險不斷積累。

5、強調(diào)反洗錢與防止金融犯罪。隨著制販毒等有組織犯罪活動日益猖獗，犯罪分子利用銀行體系從事洗錢活動的問題越來越突出，并日益引起國際社會的廣泛關(guān)注。這一趨勢使傳統(tǒng)的銀行要為客戶保密的制度受到?jīng)_擊。許多國家制定專門的反洗錢立法，不僅從道義上，而且從法律上明確規(guī)定了金融機構(gòu)在防止犯罪分子利用金融體系從事洗錢活動方面的職責，強調(diào)金融機構(gòu)要加強和完善內(nèi)部控制，要及時全面了解自己的客戶，要具備識別判斷客戶的程序和能力，金融機構(gòu)不得提供無業(yè)務(wù)背景的資金存取、轉(zhuǎn)移等銀行服務(wù)，對認為可疑的交易要及時向有關(guān)當局報告。

此外，國際金融組織和許多金融監(jiān)管當局特別關(guān)注和強調(diào)內(nèi)部控制和風險監(jiān)管、審慎監(jiān)管、并表監(jiān)管以及各國監(jiān)管當局的合作等。分析研究這些發(fā)展趨勢，對于我國重新審視金融監(jiān)管制度和監(jiān)管方式，提高金融監(jiān)管的有效性具有重要的借鑒作用和參考作用。

三、與國際金融監(jiān)管標準接軌的構(gòu)想

加入WTO后，如何更新監(jiān)管理念與方式，與國際慣例和標準接軌，迅速提高我國金融監(jiān)管水平和效率，是擺在全體央行工作者面前的一個重要的課題。筆者認為，當前我國央行監(jiān)管無論是思維方式還是工作重心都應(yīng)該大膽更新和調(diào)整。

1、毫不猶豫地清理、修訂、廢止與國際慣例相悖的金融法律、法規(guī)文件，加強對國際金融監(jiān)管規(guī)則與標準的學習和人才培訓，提高我國加入WTO的適應(yīng)能力和接軌效果。去年底，中央辦公廳文件指出，要在深入理解和準確把握世界貿(mào)易組織協(xié)議和我國對外承諾的基礎(chǔ)上，抓緊制定既能嚴格履行我國對外承諾、又能利用世界貿(mào)易組織規(guī)則保護和發(fā)展我國經(jīng)濟的法律、法規(guī)和規(guī)章。這是對全國而言的總體要求，我們金融監(jiān)管部門也必須做好這項工作，要迅速對現(xiàn)行的法律、法規(guī)及規(guī)章進行清理，按照法制統(tǒng)一和公開透明的原則，對違反世界貿(mào)易組織規(guī)則的規(guī)定，該修改的修改，該廢止的廢止，使我國的金融法律和金融監(jiān)管手段符合國際通行做法，這是其一。

其二就是要培養(yǎng)人才，提高金融監(jiān)管干部隊伍的整體素質(zhì)。世界貿(mào)易組織的核心是《WTO協(xié)定》，其中1997年底，有70個成員國達成了一項新協(xié)議，即《全球金融服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》，于1999年初簽署生效，標致著全球金融市場開放邁出了新的重要的一步。我國加入WTO組織，銀行、證券、保險和金融信息市場將面向世界逐步放開，我們的金融工作者，特別是中央銀行的監(jiān)管干部必須全面掌握這一協(xié)定的內(nèi)涵，掌握巴塞爾銀行監(jiān)管委員會制定的《有效銀行監(jiān)管核心原則》，要分期分批對廣大監(jiān)管干部進行培訓，做到熟悉規(guī)則并能熟練地運用規(guī)則。要培養(yǎng)一大批具有較好的外語水平和深厚的金融知識并能掌握國際通用規(guī)則的綜合性人才和專門人才。

2、明確金融機構(gòu)功能定位，把住市場準入關(guān)，優(yōu)化銀行機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)，建立良好的內(nèi)部控制與風險管理體系，防止“先天性缺陷”問題。首先，明確各類金融機構(gòu)的功能定位，有利于科學制定各類金融機構(gòu)的準入標準；有利于形成合理的金融布局和適度競爭，在促進經(jīng)濟發(fā)展和滿足社會需求的同時，保障金融機構(gòu)自身的穩(wěn)健發(fā)展；有利于金融機構(gòu)發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，提高金融服務(wù)的質(zhì)量和效率；特別是有利于確定各類金融機構(gòu)的風險特征和監(jiān)管重點，合理分配監(jiān)管資源，提高監(jiān)管的效率和專業(yè)化水平。第二，市場準入是金融監(jiān)管的首要環(huán)節(jié)，把好市場準入關(guān)是保障金融機構(gòu)穩(wěn)健運行和金融體系安全的重要基礎(chǔ)。因此，我們只能批準高質(zhì)量的金融機構(gòu)和高級經(jīng)營管理人員進入金融市場，并根據(jù)金融機構(gòu)的功能定位和審慎性標準，審批金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍，以防止金融機構(gòu)盲目擴大經(jīng)營規(guī)模而發(fā)生惡性競爭，防范金融機構(gòu)的經(jīng)營風險，維護金融系統(tǒng)的安全與穩(wěn)定。第三，金融機構(gòu)是否能穩(wěn)健、安全經(jīng)營，關(guān)鍵在于其自身能否建立良好的公司治理結(jié)構(gòu)和有效的內(nèi)部控制系統(tǒng)。目前，國際上監(jiān)管當局非常重視金融機構(gòu)的內(nèi)部控制制度和風險管理體系的建設(shè)，就是說主要依靠商業(yè)銀行自身管理實現(xiàn)穩(wěn)健經(jīng)營和健康發(fā)展。因此筆者認為，央行的監(jiān)管責任不在于金融機構(gòu)的內(nèi)部管理，而在于督促金融機構(gòu)建立和完善內(nèi)部控制和風險管理體系。如果金融機構(gòu)沒有建立完善內(nèi)部控制制度和風險管理體系，或者沒有很好地貫徹執(zhí)行內(nèi)部控制和風險管理制度，中央銀行就應(yīng)當介入，并根據(jù)問題的嚴重程度采取相應(yīng)的監(jiān)管措施，防止問題進一步擴展和蔓延。第四，由于金融機構(gòu)良好的法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控機制是實現(xiàn)有效監(jiān)管的基礎(chǔ)，我們就必須著力分析和判斷金融機構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)是否優(yōu)良，內(nèi)控機：制是否合理和完善，高級經(jīng)營管理人員是否稱職，特別是要明確金融機構(gòu)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)營管理班子及其成員各自的職責，使其自我約束，自我發(fā)展。

3、更新監(jiān)管理念，堅持審慎性會計原則，實施并表監(jiān)管、資本控制與風險處置等多種強有力的手段與措施，將金融監(jiān)管納入市場約束的軌道。金融機構(gòu)屬于經(jīng)營特殊商品的高風險企業(yè)，其資產(chǎn)價值和財務(wù)成果受多種因素的影響，采取不同的會計準則和價值評價方法，其評價結(jié)果直接影響監(jiān)管部門和社會公眾對其真實風險的判斷。因此，我們必須實施審慎性會計原則和審慎監(jiān)管標準，運用這些原則和標準正確識別、衡量和控制風險，確保銀行穩(wěn)健運行。隨著金融機構(gòu)業(yè)務(wù)和機構(gòu)的多元化與國際化，以及銀行控股集團和金融控股集團的發(fā)展，并表監(jiān)管已成為有效監(jiān)管的重要前提，可以說并表監(jiān)管是判斷金融監(jiān)管部門是否有能力對商業(yè)銀行實施有效監(jiān)管的一個重要標準。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會在《有效銀行監(jiān)管核心原則》中特別強調(diào)，監(jiān)管者要有能力在并表的基礎(chǔ)上進行監(jiān)管，包括審查銀行組織直接或間接從事的各項銀行和非，銀行業(yè)務(wù)，以及其國外機構(gòu)從事的業(yè)務(wù)。同時并表監(jiān)菅為金融監(jiān)管部門從資本要求方面控制商業(yè)銀行風險提供了可能。面對國際舞臺，我們必須建立金融機構(gòu)穩(wěn)定退出市場的處置和保障機制，以便應(yīng)對金融機構(gòu)發(fā)生的風險問題。融監(jiān)管部門要針對金融機構(gòu)所存在的不同風險及風險的嚴重程度，及時采取相應(yīng)的逐步加強的措施加以處置，包括糾正、救助和市場退出。具體的處置流程是：

這些處置措施要在科學評價的基礎(chǔ)上進行，特別是一些強制性措施既要慎重又要果斷，要區(qū)別不同情況實施。如救助性措施包括：調(diào)整決策層和管理層，實施資產(chǎn)和債務(wù)重組，外部注資，變現(xiàn)資產(chǎn)，股東增資，凍結(jié)大額開支和股息紅利分配，停止部分業(yè)務(wù)，以及實施兼并、合并等。對難以挽救的危機機構(gòu)，要及時采取市場退出的處置措施，以防止演變?yōu)橄到y(tǒng)性或區(qū)域性金融風險。

4、接受新技術(shù)滲入金融領(lǐng)域的嚴峻挑戰(zhàn)，加強金融監(jiān)管部門的技術(shù)力量，密切金融監(jiān)管的國際合作，打擊網(wǎng)上銀行的金融犯罪，防范網(wǎng)上銀行的資金風險。新技術(shù)在金融領(lǐng)域的應(yīng)用，使傳統(tǒng)的金融業(yè)務(wù)面目一新，同時給金融部門帶來的風險也不可低估。當前總領(lǐng)時代潮流的要算網(wǎng)上銀行，在科技發(fā)達的西方國家早已普及，我國正方興未艾，對金融工作者特別是金融監(jiān)管工作者提出了嚴峻挑戰(zhàn)。網(wǎng)上銀行是基于全球電子信息系統(tǒng)基礎(chǔ)上運行的金融服務(wù)形式，電子信息的技術(shù)性和管理性安全是網(wǎng)上銀行最重要的系統(tǒng)風險；我國目前法律對計算機犯罪的界定比較粗略，新業(yè)務(wù)的開展難以避免帶來法律滯后的風險；當銀行把業(yè)務(wù)流程搬到網(wǎng)上以后，客戶就可以挑選到任何銀行去辦理業(yè)務(wù)，銀行對客戶資信狀況的把握不像原來那樣直觀和詳細，導致客戶逃債行為的增加，這種虛擬的信貸關(guān)系無疑給網(wǎng)上銀行增加了信用風險。針對網(wǎng)上銀行的風險問題，金融監(jiān)管的任務(wù)是：健全網(wǎng)上銀行相關(guān)法律及規(guī)章制度，營造有法可依的外部環(huán)境；督促網(wǎng)上銀行強化內(nèi)部管理，從內(nèi)部控制制度入手查堵漏洞；加快混業(yè)監(jiān)管體制改革的步伐，強化網(wǎng)上業(yè)務(wù)創(chuàng)新的管理力度；加強金融監(jiān)管部門的技術(shù)力量，建立網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)審批和監(jiān)管機制；密切金融監(jiān)管的國際合作，交流與切磋網(wǎng)上監(jiān)管的措施與經(jīng)驗，共同承擔對網(wǎng)上銀行跨國業(yè)務(wù)的監(jiān)管任務(wù)。只有這樣，才能防范網(wǎng)上銀行的欺詐風險，確保網(wǎng)上銀行的安全便利，促進網(wǎng)上銀行的健康發(fā)展。

5、建立以法律體系為主，組織體系、信息系統(tǒng)、審慎會計制度、社會信用、社會中介等為補充的金融監(jiān)管支持系統(tǒng)，強化金融監(jiān)管的權(quán)威性和有效性。針對當前我國金融法律體系不夠完善、存在著法律真空的問題，系統(tǒng)地清理現(xiàn)行的金融監(jiān)管法規(guī)，完善金融監(jiān)管法律結(jié)構(gòu)，參照國際慣例盡快補充制定新的金融監(jiān)管法律法規(guī)，如存款保險制度立法和金融機構(gòu)市場退出立法等。對金融監(jiān)管組織領(lǐng)導體系的要求是分工明確、責任清晰、嚴格執(zhí)法、高效運行。在信息系統(tǒng)方面，首先要根據(jù)巴塞爾銀行監(jiān)管委員會頒布的《加強銀行透明度》、《信貸風險披露最佳做法》的要求，建立信息披露制度，防止因信息不透明或不對稱而出現(xiàn)投資人蒙受損失、競爭有失公平、滋生腐敗等負面作用，影響金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。其次是要建立集中統(tǒng)一的監(jiān)管信息庫和信息庫管理辦法，形成金融數(shù)據(jù)的收集、整理及分析系統(tǒng)，減少金融監(jiān)管的盲目性和隨意性，增強針對性和主動性。第三是要求金融機構(gòu)普遍建立和使用審慎會計制度，中央銀行對商業(yè)銀行的監(jiān)管必須采用審慎會計標準，運用審慎性會計原則正確識別、衡量和控制風險。第四，必須建立健全單位及個人信用信息登記系統(tǒng)，以適當方式披露借款人的不良信用記錄，加強社會誠信教育，打擊逃廢債行為，整治社會信用環(huán)境，維護金融債權(quán)安全。第五，借助社會中介機構(gòu)的力量對金融機構(gòu)實施審計監(jiān)督，發(fā)揮外部審計師、外部會汁師、律師和外部評級機構(gòu)的金融監(jiān)管補充作用，提高金融機構(gòu)評級、金融信息披露的客觀性、權(quán)威性和市場約束性。最后是建立健全金融監(jiān)管工作的再監(jiān)督機制，以保證金融監(jiān)管執(zhí)法的公平、公正、廉潔、高效。