廣播電視政策研究管理論文

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[摘要]針對傳播技術的進步、廣播電視業經營與市場的變化，歐洲理事會與歐盟為規范歐洲范圍內的廣播電視，制定了一系列指導性法規文件，力圖構建全歐統一的信息與思想交流平臺、統一的廣播電視業市場，推廣“歐洲意識”，抵制美國影視業的“入侵”。這種全方位的法規管理框架對歐洲廣播電視業的發展起著越來越重要的作用。

[關鍵詞]

歐洲理事會；歐盟；跨國廣播電視；公共廣播電視

歐洲國家眾多，廣播電視業發達。為促進泛歐框架下廣播電視業的發展，歐洲理事會與歐盟一直致力于跨國廣播電視與公共廣播電視領域的立法規范工作，并且卓有成效。

一、歐洲廣播電視法規及其變化

1989年5月，歐理會制定了《歐洲跨國廣播電視協議》。協議規定各國不得妨礙跨國廣播電視，提出了保護未成年人權益、實行反駁權制度、播出歐洲制作的節目等原則。其中要求成員國用半數以上的時間播放歐洲制作的節目。該組織還專門成立了“跨國電視常設委員會”，作為成員國之間進行協調并監督協議執行的常設機構。其實，協議中的規定仍處于各國討論之中，直至同年10月，當時的歐共體十二國頒布《無國界電視指導原則》，才將協議中規定的上述原則確定下來。指導原則中關于節目播出的標準最為突出，即要求各國電視節目總量中應保證“歐洲作品”(即歐洲制作的節目)最少不得低于50％(不含新聞、體育、廣告、電視購物等節目)；而且10％以上的節目時間或節目預算屬于獨立制作人制作的歐洲節目。另外，還對節目贊助與廣告也有相應的規定。歐共體也設立了一個聯絡小組，在各成員國與歐共體之間就指導原則實施方面的問題與意見進行交流，以保證其順利實施。指導原則于1991年10月生效，至1993年底，歐盟所屬國家已全部通過此項立法，而上述協議則于1993年5月才正式生效。

《歐洲跨國廣播電視協議》只適用于跨國廣播電視及其節目流通，對各國國內廣播電視并無制約作用。《無國界電視指導原則》所規定的節目與廣告標準既適用于歐盟成員國國內廣播電視，也適用于歐盟國家之間的跨國廣播電視。顯然，后者的約束力強于前者。因此，指導原則真正在歐共體范圍內為歐洲跨國廣播電視規定了具體標準。

跨國廣播電視還涉及作品著作權、鄰接權等權利及其經濟利益等問題。起初，各國對此各執己見，頗有分歧。歐盟委員會于1993年9月制定了《關于調整衛星廣播及有線系統轉播中著作權及相關諸權利處置規則的指導原則》，1995年1月生效。1994年，歐理會通過了《鄰接權宣言》與《關于跨國衛星廣播中著作權及鄰接權諸問題的歐洲協議》。這些文件在保護跨國廣播電視作品著作權、鄰接權等權利的同時，不妨礙新傳播技術的利用，保證跨國廣播電視節目的傳播與接收，為跨國廣播電視協議與指導原則的有效實施與修改提供了法律支持。1997年7月，歐盟委員會與各成員國廣播電視的立法與行政部門互相協調，修訂其1989年指導原則。新指導原則詳細規定了國家管轄廣播電視服務的具體標準，繼續執行歐洲節目配額制，但允許各國在執行時保留一定的靈活性。原則將“歐洲作品”推廣至成員國與非成員國合制的節目，并對“獨立制作人”如何更容易更有效地幫助各國執行原則中的標準重新作了規定。歐理會為完善1989年協議的內容，并與已經修改的《無國界電視指導原則》相一致，也于1998年9月修改了原有協議。其中對廣播者、廣告等概念重新進行界定，對答辯權、公眾獲取信息權、廣告及電視購物等內容重新作了表述，著重增強協議執行的操作性。修改后的協議與指導原則在目的與內容上相輔相成。

2001年11月，歐理會通過關于音像遺產保護的協議及議定書。2002年1月，歐理會還成立了名為“未來歐洲跨國電視協議”的專家組，討論該協議如何適應不斷變化的廣播電視環境。相信歐理會與歐盟將會有更新的廣播電視管理規范出臺。

在公共廣播電視方面，歐理會曾于1994年在布拉格召開會議，主要討論“新聞自由與人權”和“公共服務廣播電視的未來”兩個議題。此次會議之后，歐理會通過了“保證公共服務廣播電視獨立”的決議，旨在消除政府對廣播電視的負面影響，并提出一些咨詢建議。布拉格會議標志著歐理會在東歐劇變之后開始從新的泛歐角度重新規劃歐洲的公共服務廣播電視業。①在1999年1月促進媒介多元化的建議中，歐理會強調公共服務廣播電視應該體現社會不同階層的呼聲與利益，并在節目中反映出來，要求各成員國保證公共廣播電視機構的編輯獨立與組織自主權，在運作與資金方面確保公共廣播電視實現其在民主社會中的作用，各國應根據傳媒技術革新與經濟發展狀況適當調整相關政策法規，有效保障媒體多元性。2000年6月，歐理會40個成員國召開以“未來的媒體政策”為主題的部長級會議。會議指出，在全球經濟一體化和傳播網絡化時代，歐洲傳媒應反映歐洲文化的多樣性，保持私營媒體與公共媒體機構的運作平衡。與會者批評了媒體集中及其趨利取向，認為公共廣播電視在歐洲社會民主、經濟、文化發展中具有不可替代的作用。②12月，部長代表會議頒布《文化多樣性宣言》，重申公共服務廣播電視對維護文化多樣性的重要作用。

歐盟對公共廣播電視機制也給予肯定與認同。1996年9月，歐盟議會決議指出：“歐洲的媒體政策在成員國內以及在歐洲大的范圍內都應該大力支持公共廣播電視事業的發展。在公共廣播電視事業中引入競爭機制時，應充分考慮到廣播電視在達成歐盟其他目標方面所起到的不可忽視的積極作用。”次年6月，歐盟委員會在荷蘭阿姆斯特丹召開會議，通過了關于公共廣播電視事業問題的議定書，并成為歐洲共同體條約的一部分。議定書規定，將在不侵犯每個成員國權限的前提下，為公共廣播電視機構提供資金。這筆資金是給予公共廣播電視機構用于完成每個成員國具有公共服務價值的事項。議定書中還闡明了各成員國的權能；建立和組織公共廣播電視機構；確定公共廣播電視機構的社會價值；等等。這是歐盟立憲機構第一次明確承認公共廣播電視的作用。③1998年，歐盟委員會還通過一項所謂“媒介融合”時期廣播電視法制的綠皮書，認為有必要深入討論公共服務廣播電視機構應承擔的公共利益的內容，并檢驗其在市場競爭中提供公共服務的程度。④這些規定為歐洲各國維護公共廣播電視事業提供了法律依據。

二、歐理會與歐盟的目標

歐理會與歐盟十分重視歐洲范圍內廣播電視政策法規的制定與完善工作，主要是因為自上個世紀80年代以來，整個世界的傳播技術與環境發生了深刻變化。這些變化具體表現為三個方面：

第一，大眾傳播技術日新月異。衛星電視傳輸技術的普及與革新，使廣播電視結構發生了質的飛躍。歐洲國家眾多，經濟發達，電視信號的跨國溢出與接收和各國廣播電視業密切相關。90年代以后，數字信息壓縮與傳輸技術同網絡服務又成為時代寵兒，為開發新的頻道提供了技術前提。這使得歐洲廣播電視迫切需要制定共同標準，消除原有規定因技術進步而引起的模糊性。

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第二，市場競爭日趨激烈。從20世紀80年代初美國有線電視新聞網與默多克進軍歐洲以后，歐洲各國面臨著一個共同的問題就是抵制美國影視業的大舉入侵。美國影視業一直是其對歐盟出口中的第二大創匯產業，這不僅嚴重阻礙歐洲廣播電視業的發展，也使歐洲在經濟上遭受重大損失。另外，歐洲廣播電視內部市場也面臨越來越多的問題，電臺電視臺數量增多，規模擴大，媒體并購變化無常，各國之間的廣播電視糾紛也時有發生。1996年，歐洲法院判定瑞典不得禁止歐盟其他國家針對兒童的廣播電視廣告；歐盟還要求法國允許播放含有酒類廣告的體育電視節目。*這促使歐理會與歐盟對協議和指導原則進行修改，盡量減少歐洲各國在跨國廣播電視方面的磨擦，從而達到互惠互利。

第三，私營化浪潮方興未艾。當前廣播電視業私營化的規模與勢頭已經嚴重威脅到公共廣播電視業的生存環境，再若缺乏法律上的保障，其資金與經營將面臨越來越多的困難。私營化浪潮與美國影視業的大舉入侵，同時還使歐洲原有的社會生活與文化觀念發生了很大變化。因此，維護公共廣播電視業的生存及其作用，增強“歐洲意識”，成為理事會與歐盟在跨國廣播電視與公共廣播電視領域的重要任務。

在一體化與信息化程度不斷深入的歐洲，這三方面因素交互作用，共同推動著歐洲廣播電視法制的完善。也正是由于這些原因，歐理會與歐盟力圖通過這些廣播電視法規達到以下兩個目標：

一、構建歐洲信息與思想自由交流平臺，推廣“歐洲意識”。《歐洲跨國廣播電視協議》與《電視無國界指導原則》充分體現了《歐洲人權公約》與歐洲《表達與信息自由宣言》中的相關規定，⑥在歐洲各國共同，遵守的標準之上，鼓勵利用新技術、新方式進行廣播電視節目的自由流通，促進信息與思想的自由交流。扶植公共廣播電視業，繼續發揮其促進歐洲政治民主化與文化多元化，維護與發揚歐洲文化及其價值觀念的功能。

中、東歐國家在90年代初經歷了政治體制劇變之后，廣播電視業也開始轉型，它們在跨國廣播電視與公共廣播電視方面也面臨著同西歐各國一樣的問題。目前，歐理會與歐盟的相當一部分工作就集中在如何使這些地區原來國有廣播電視機構轉變為公共廣播電視機構，并趁此機會將協議與指導原則等法規中的規定推廣到這些國家。

二、建立歐洲廣播電視業的統一市場，與美國抗衡。歐洲各國通過協議與指導原則中有關節目與廣告內容的標準，遵守共同的著作權與鄰接權等相關規定，逐步統一歐洲范圍內的廣播電視立法規范；通過保護歐洲作品扶持歐洲影視業的發展，將廣播電視業納入歐洲經濟一體化的軌道，最終建立歐洲廣播電視業統一市場，增強整體競爭力，扭轉美國影視產業在歐洲獨占鰲頭的局面。

協議與指導原則生效以后，美國對“歐洲作品”及其制作的規定十分不滿。在1993年前后進行的關貿總協定烏拉圭回合談判中，美國極力推崇包括影視及文化產業在內的“自由貿易”原則。以法國為主的歐盟國家則針鋒相對，一再強調要將文化產品排除于談判范圍之外，并最終取得勝利。歐盟堅持“歐洲作品”標準的規定，成為緩解美國影視業在歐洲入侵程度的殺手锏。

歐洲的共同目標需要各國共同努力。從1993年至2002年4月，已有23個歐理會成員國和一個非成員國先后執行《歐洲跨國廣播電視協議》，另外，還有11個成員國已經簽署該項協議。但是，各國在執行歐理會與歐盟法規規定，尤其是歐洲節目的配額標準方面很難統一，而且差距甚遠。歐盟委員會對指導原則的執行情況做過調查。在1994年第二次調查中，抽查歐洲各國頻道148個，只有91個頻道播出的節目內容符合規定，其余均未達到規定要求，其中英國未達標的衛星與有線電視頻道就有21個之多。⑦法國與德國為維護各自民族文化，也主要是為了抵制美國影視業的入侵，在達標比例上大大高于其它歐洲國家。法國規定：公營電視臺播出的節目中，60％應為歐洲視聽節目，40％須為原版法語視聽節目。公營電視臺還應制作17％的原版法語視聽節目，并將每年凈營業額的16％用于獨立制作。私營電視臺必須嚴守職業道德、信息多元化以及未成年人保護等原則。在節目播放中，也應遵循公營電視臺的標準，并將每年凈營業額的15％用于制作原版法語作品。⑧德國主要電視頻道播出的歐洲節目比例比法國還要高，將近70％。至1997—1998年度，“歐洲作品’’達標率基本令人滿意，大多數歐盟國家對節目播出的規定均高于歐盟所制定的標準，而且大部分電視頻道歐洲內容的節目比例超過半數，從53．3％到81．7％不等。但仍有一些國家難以達標，其中葡萄牙的達標率最低，僅為43％。⑨此外，還有一個比較突出的問題是歐洲一些新的專業頻道和特殊利益頻道難以實現歐盟所制定的標準。

各國同時也努力在傳媒商業化浪潮中繼續扶持公共廣播電視業。1994年，英國通過了《英國廣播公司的未來》白皮書，在注重商業運作的同時，仍然確立英國廣播公司的核心地位。次年11月，英國政府頒布新的特許狀和協議，其有效期至2006年底。與此同時，政府還對英國廣播公司進行機構調整，力求提高工作效率。德國公共廣播電視的地位與功能由聯邦法院確認，法院要求各級立法機構應對公共廣播電視的組織與資金問題作出有利的規定，以便增強其與商業廣播電視的競爭能力。同時，各州政府還對電視電影業提供政府補貼，鼓勵與美國影視業的競爭。法國最高視聽委員會名義上是一個獨立的廣播電視管理機構，但其權威性實際上使它成為一個政府部門，該機構成立了一個由30人組成的執法隊伍，對所有電視機構播出的節目進行監督，加強電視中公共利益的維護力度。

歐理會成員國遠遠多于歐盟，作為一個泛歐組織，其工作重心在于促進歐洲社會的民主進程，對泛歐廣播電視的立法管理自然側重于政治與文化方面。歐盟從成立之日起，積極推動歐洲的經濟一體化進程，因而在廣播電視法規方面多從消費者服務、競爭與投資保護等經濟角度出發。”二者相輔相成，共同形成了一種全方位的法規管理框架。它們制定或修改的各項政策法規，有利于統一與協調歐洲廣播電視業的技術標準，為歐洲廣播電視統一市場的形成奠定了基礎。隨著傳播技術的不斷革新，歐理會與歐盟在應對公私營廣播電視體制的沖突與美國影視業的沖擊中，立法工作任重而道遠。

中國加入世貿組織以后，在新聞出版、影視文化領域必將向國外開放，與世界接軌。作為一個市場潛力巨大的國家，中國有必要借鑒并學習歐洲的一些方法，保護本國的經濟與文化利益。

注釋：

①AmediapolicyfortomorrowfiftyyearsOfmediapolicyintheCouncilofEurope—areview，http：//www．humanrights．coe．int．

②《歐委會召開“未來的媒體政策”會議》，《世界廣播電視參考》，2000年第10期，第40頁。

③[德]卡爾—歐根·埃貝萊《歐洲政策背景下的公共廣播電視業》，（世界廣播電視參考），2000年第5期，第3—6頁。

④《歐盟研討媒介融合時代的法制)，（世界廣播電視參考），1999年第5期，第30頁。

⑤[美]愛德華·赫爾曼、羅伯特·麥克切斯尼著，甄春亮等譯：（全球媒體：全球資本主義的新傳教士），天津人民出版社，2001年2月，第53頁。

⑥《歐洲人權公約》第l0條規定：“人人有言論自由的權利。此項權利應包括保持主張的自由，以及在不受公共機關干預和不分國界的情況下，接受并傳播消息和思想的自由……”《表達與信息自由宣言》也強調不分國界表達思想與接收信息的自由。

⑦[德]伯思·蘭格：《衛星電視與歐洲統一電視市場》，《世界廣播電視參考》，1997年第7期，第26頁。

⑧[法]埃馬紐埃爾·米修主編《法國與歐洲信息技術法律實務指南》，北京：中國法律出版社，2000年5月，第373—380頁。

⑨Third：ReportfromtheCommissiontotheCouncil，theEuropeanParliamentandtheEconomicandSocialCommittee(ontheApplicatiOnofDirective89／552／EECTelevisionwithoutFrontiers)，Brussels，15．1．2001COM(2001)9final：pp．10—11．