芻議農發行對城鄉一體化發展

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一、農發行支持城鄉發展一體化的優勢與制約因素

（一）優勢

1．政策優勢。作為我國唯一的農業政策性銀行，在支持城鄉發展一體化中的政策優勢不言而喻。農業農村基礎設施建設貸款已經列入政策性信貸業務，基本上涵蓋了農村公共和基礎設施建設的全部內容。享受“區別對待，分類管理”的監管政策，可以繼續向符合條件的融資平臺發放政策性中長期貸款。這就是最大的政策優勢所在。

2．管理優勢。經過多年的業務發展，探索出的信貸運營模式基本趨于成熟，可復制性強，批量推廣后，效果顯著；已經建立了較為完善的符合農業農村基礎設施建設項目運作規律、體現政策性銀行特色、有效防控風險的信貸制度管理體系，培養了一支具有農業農村金融服務經驗、業務素養較高、戰斗力較強的專業信貸管理隊伍。同時，與地方政府及相關部門已經建立了密切的合作關系。

3．信貸資金優勢。農發行的信貸資金來源穩定可靠，具有融資規模大、期限長、利率低等資金優勢。同時，其信貸支持范圍基本涵蓋了農業農村的各個領域，便于實現產業結構調整、農民就業、人居環境改善等城鄉發展一體各個建設環節的有機銜接。

（二）制約因素

1．內部制約因素———支持功能有所弱化。一是河南是農業大省，當地資源稟賦和農發行的政策性職能定位決定了支持糧棉油產業鏈偏重，其貸款投向以短期流動資金貸款為主，而與城鄉發展一體化有直接關聯的政策性中長期貸款僅占比較低，總量較小。二是政策性中長期信貸業務政策導向及風險偏好，與城鄉發展一體化的實際融資需求有所偏離。出于風險控制的需要，農發總行目前的政策性中長期貸款業務偏向于支持大、中城市周邊及經濟發達縣域，但城鄉發展一體化融資需求卻主要在經濟欠發達地區，從而導致農發行在推進城鄉發展一體化中功能有所弱化，支持乏力?！鹑谥贫劝才挪煌晟?。一是業務范圍收縮明顯。目前政策性中長期信貸業務僅重點支持新農村建設貸款、水利建設貸款和農村道路建設等有限的領域，抑制了金融產品的供給。二是審批效率較低。現行信貸審批制度，貸款審批權限集中在總行和省行，管理行既行權，又做事，導致項目貸款涉及部門多，審批流程復雜。———金融產品缺乏創新。一是金融產品同質化，缺乏有特色、高效率、靈活性強的金融產品。二是準入門檻高。目前要求客戶為政府投融資客戶，限制了民營客戶準入；在資本金比例、擔保方式等方面都設置了較高的條件。三是抵押擔保創新能力不足，在探索和創新農村抵押擔保方式上仍難以取得突破?！鹑诜展δ懿粡?。基層農發行的機構少，人員少，金融服務覆蓋率低；服務手段相對落后，服務意識和服務水平與商業銀行相比仍存在較大差距。

2．外部制約因素———配套政策不到位，農發行支持城鄉發展一體化動力不足。城鄉發展一體化更多體現的是社會效益與長期經濟效益，具有公益性的特征。目前國家尚沒有針對城鄉發展一體化融資出臺相應的稅收優惠政策和實行有差別的監管政策，同時還缺乏應有的擔保機制和風險補償機制。在沒有激勵和風險保障的情況下，政策性銀行全面參與城鄉發展一體化的動力必然不足?！叻蓪用娲嬖谡系K，城鄉發展一體化融資供需錯位。目前農村土地流轉制度仍然不完善，農民手中的土地資產難以實現向土地資本的轉換，既制約了農業生產效率的進一步提高，也限制了土地資產在解決融資抵押時發揮更大的效用，限制了融資供應。———資源整合不到位，難以滿足農發行信貸準入要求。在一些經濟條件落后地區，資源和財力本身相對薄弱，地方政府又缺乏整合的觀念和力度，造成地方政府主導的投融資客戶往往難以滿足農發行的融資條件或融資規模十分有限，難以發揮農發行的信貸規模優勢。

二、河南農發行支持城鄉發展一體化的前景及著力點

（一）發展前景黨的十八大明確提出“促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”。因此，城鄉發展一體化是我國現代化進程中的應有之義和基本之策，也是我國未來經濟增長最強大、最持久的內生動力。根據河南省政府規劃，“十二五”期末河南省城鎮化率將達到48%，年均提高超過1.7%，即每年有170多萬農村人口變為城鎮人口，未來三年將會帶動1萬億的城鎮固定資產投資，在相當長的一個時期內保持高速發展態勢，融資需求十分巨大和迫切，必將成為農發行長期可持續發展的戰略支持領域，也必將為農發行創造更廣闊的發展空間。

（二）支持城鄉發展一體化的著力點。

1．行為邊界。在支持城鄉發展一體化過程中，必須把握好以下政策尺度：一是必須堅持政府主導。政策性銀行的主要職能是配合政府解決市場失靈或彌補市場缺陷，尤其對城鄉發展一體化中的農業和農村基礎設施中長期建設項目，首先要列入政府規劃、政府立項，項目建設和運營也必須由政府控制或主導。二是必須具有典型的公益性、非經營性特征，重點扶持社會效益好，但自身效益低、投資周期長、資金回籠慢的項目。三是必須圍繞“農”字做文章，不打“擦邊球”，不與商業銀行爭“地盤”。

2．著力點。強力推進城鄉發展一體化是農業政策性銀行今后一個時期所面臨的一項重要任務。就信貸支持著力點而言，應主要圍繞以下領域來展開：———新農村建設和水利建設。這是當前農發行支持城鄉發展一體化的重點領域和主戰場，必須持之以恒地支持好?！r村配套基礎設施建設。城鄉發展一體化，必須搞好配套的農村公共和基礎設施建設，創造宜居生活環境。農發行主要在農村路網、電網、水網、信息網、農村能源以及文化教育衛生和環境設施、便民商業設施等方面進行支持?！r業綜合開發。在工業化、城鎮化深入發展中同步推進農業現代化，是當前和今后一個時期我國一項重大戰略任務。要圍繞國家糧食核心產區建設“千億斤糧食”增產目標，以支持農田水利和“高標準農田”為重點，鞏固提升農業基礎地位，保障國家糧食安全。———園區現代農業項目。配合地方經濟發展規劃，以全省186個梯級產業園區為基礎，重點支持遷入園區和產業集聚區的農業產業化龍頭企業和骨干加工企業、農業物流體系建設、現代觀光農業以及納入農發行業務范圍的其他涉農企業。

三、農發行支持城鄉發展一體化的對策建議

（一）賦予農發行支持城鄉發展一體化的政策性職能。在目前糧食收購市場化、主體多元化、融資渠道多樣化的形勢下，農發行應逐步收縮對糧棉油市場化收購的信貸支持，在保證糧棉油及其他專項儲備性物質資金需求的前提下，由國務院出臺文件，逐步將支持城鄉發展一體化納入農發行的政策性職能范圍，增強其支持城鄉發展一體化的歷史使命感和責任感。

（二）建立和完善風險補償機制?？陀^地說，支持城鄉發展一體化信貸業務由自營業務轉變為政策指令性業務在短期內難以實現。因此，要建立和完善農發行這塊自營業務的風險補償機制，在一定程度上彌補其損失。比如地方政府建立“城鄉發展一體化基金”，對包括農發行在內的支持城鄉發展一體化的政策性貸款損失進行適當補償；完善風險撥備機制，增強農發行化解涉農貸款風險的能力等。

（三）實施稅收金融扶持政策。國家相關部門對農發行支持城鄉發展一體化信貸業務給予一定的稅收、金融方面的扶持政策。一是對城鄉發展一體化貸款業務給予稅收減免或稅收返還政策。二是對農發行支持城鄉發展一體化單獨安排信貸計劃，保證信貸供給。三是繼續實施有差別的監管政策。

（四）強化政銀企深層次全方位合作。政策性金融支持城鄉發展一體化，要堅持以政府為主導。一是政府要做好城鄉發展一體化的發展規劃；努力營造寬松的政策環境和良好的金融生態環境；集中資源打造和壯大與農發行合作的城鄉發展一體化平臺。二是農發行要高度重視與地方政府和財政、土地、規劃等部門的溝通與合作，不斷改進客戶營銷和服務工作，主動介入項目規劃編制、建設方案、融資方案制訂等前期工作，積極培育優質項目。

（五）拓寬城鄉發展一體化資金籌措渠道。一是積極開展基金投資類業務，不斷探索資產證券化和農業產業化基金、城鄉一體化發展基金等投資業務的運作和推廣，提高資金運作效率。二是梳理和整合各類財政性支農資金，完善農發行財政性資金支付管理辦法，提高財政性資金管理水平，進一步發揮財政性資金的支農作用。三是加強與郵政儲蓄銀行、信托等金融機構的合作，利用其資金優勢，籌集城鄉發展一體化資金。

（六）創新現代銀行金融服務體系。一是要不斷加大金融產品創新力度，探索具有地域特色、靈活、便利、高效的城鄉發展一體化金融產品。二是積極探索土地流轉承包經營權抵押、農民合作社土地股權抵押、農民新型住宅抵押等貸款方式，破解農村融資難題。三是完善信貸管理制度，優化辦貸流程，提高審批效率。四是加快現代化金融服務手段和網絡的建設，提高金融服務的覆蓋率和便捷性。五是充實基層行人員數量，提高金融從業人員素質，延伸服務地域范圍，使農發行真正成為深入農村、服務“三農”的政策性銀行。

作者：高豐有單位：農發行河南省平頂山市分行