公共選擇的債務的成因芻議

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摘要：地方債務的成因問題，許多學者已從不同的角度給出了解釋，但筆者認為這些解釋都不足以說明地方債務產生的真正原因。從公共選擇角度看，地方債務形成的真正原因是：中央與地方政府對財權與事權分配現狀的“漠視”；地方政府的預算與效用最大化追求；地方政府官員的尋租。

關鍵詞：地方債務；成因；公共選擇

盡管我國現行的《預算法》等有關法律中，嚴格禁止地方財政出現赤字和地方政府舉債，但事實上，我國各地區、各層級的地方政府大都在不同程度上舉債度日或負債經營，而且所負債務的種類之多，負擔之重，已超出一般人之想象。相關的數據與結論初步表明地方債務的規模保守估計大約在6000—9000億之間，[1]截至2002年底，僅鄉鎮一級平均負債已經超過400萬元，總額在2200億元左右。[2]地方債務風險已經成為影響我國經濟安全和社會穩定的重大隱患。

關于地方債務的形成“原因”，代表性的觀點如魏加寧認為主要有：（1）各級政府之間財權事權劃分不清，地方政府收入減少、任務加重；（2）政府職能轉變不到位，行政機構繁雜、人浮于事；（3）地方政府行政層級過多，地改市后財源匱乏；（4）財政金融體制不健全，地方政府缺乏必要的正規的融資渠道，在不得已的情況下，只得通過各種非正規渠道進行變相舉債、違規融資；（5）信息披露機制不完善，缺乏地方政府的信用評估；（6）行政管理體制缺乏約束機制，地方政府領導干部行為短期化，一些地方政府領導為了在有限任期內顯示“政績”，獲取政治資本，不惜一切大肆融資舉債，用于“形象工程”和“政績工程”建設。[3]

一“原因”背后的原因解釋

筆者認為，上面所列出的“原因”其實并不是地方債務產生的終極原因，而是某些真正原因的結果。主要理由在于，的確上述“原因”對地方債務的產生有著某種聯系甚至直接的聯系，但如果是要做追根溯源的探究的話，僅停留在這一層面而不去探究是什么導致這些“原因”的產生，放棄對事物發生本源的追求，對“原因”的解釋就會是乏力和不得要領的。而且如果遵循這些“原因”的解釋去尋求解決之道的話，最終也不可能從根本上解決地方債務問題。因此，這種層面對原因的探究，只能算是原因探究過程中的一個階段，而不能說是對原因解釋的終結。

按照上述所給出的“原因”，譬如中央與地方等各級政府的財權與事權的統一問題，事實上就是中央與地方關系的法制化問題。具體說來，市場經濟下的公共財政要求，中央與地方的職責權限應該由法律明確規定，尤其是中央與地方的事權、財權劃分應該具體清晰，以防止法律的任意解釋和中央、地方的相互侵權。中央政府與地方政府的結構形式以及中央與地方職責關系模式，也都應當依法定程序進行調整，以保持中央與地方關系的相對穩定性。設立相對獨立的專門機構裁決中央與地方之間的權限爭議，而不是簡單地由中央說了算等。這些，明白人都清楚的道理，為什么實踐中中央與地方并不選擇進行財權與事權的劃分與法律規范，這才是問題的根源。

另外政府職能轉變不到位，層級過多，機構臃腫，財政金融體制不健全，信息披露機制不完善，行政管理體制缺乏約束機制，地方政府領導干部行為短期化等，簡單一點看，這些都是政府的職能與體制設置不符合公共財政的要求等方面問題外在形式的顯現，或者只能說是地方債務產生的客觀原因，但是這些畢竟都是人為選擇的結果，那么人們為什么要選擇這種結果，這才是地方債務產生的真正原因所在。

二中央與地方政府對財權與事權分配問題的“漠視”

公共選擇理論認為市場經濟下私人選擇活動中適用的理性原則，也適用政治領域的公共選擇活動。也就是說，政府和政府官員在社會活動和市場交易過程中同樣也扮演著“經濟人”的角色。政府也是有自身利益的，政府自身利益本身也是一個復雜的目標函數，不但包括公共利益，也包括政府內部工作人員的個人利益、地方利益和部門利益為代表的小集團利益等等。可見政府并不一定只代表公共利益，從另一個角度來說，即使政府基本代表公共利益，由于公共利益有不同的層次之分。因此，中央政府與地方政府作為利益主體，除了有自身利益外，在公共利益方面也有著不同的價值取向。

由于我國政治生活中的干部任用與任期制度，中央政府對地方政府官員的任免有著決定性的作用，中央政府對地方政府官員的考核主要通過單純的經濟指標來評價。這種行政上的集權與經濟上分權的現實使我國各級政府在實際的價值判斷時又表現出不同的側重點：（1）中央政府主要側重于權力最大化，這主要是由于政治上的集權使中央政府有兩方面的考慮，一方面集權的慣性使得中央政府覺得政治和政權的穩定是第一位的，另一方面政治上的集權使中央政府認為只要能從行政上控制地方政府官員，其他的目標也應該可以藉此而得以實現。（2）地方政府的行政長官與各部門一把手主要側重于預算最大化，這也符合其理性的安排，預算最大化首先是滿足其制造政績的物質保證與基礎，進而可以藉此得以提升，實現政治利益的最大化。同時也可以通過預算最大化來擴大自己的隊伍并一定程度滿足下屬效用最大化的需求，獲得下屬和社會的認同與贊譽而帶來的成就感。

因此經濟因素極大地影響著政府的行為，我國長期處于計劃經濟體制之下，雖然財政上的分權是長期存在的，但我國的財政分權改革的原動力與一般意義上分權理論中分析的并不一樣，后者認為分權的動力在于提高地方公共物品的供給效率，使地方公共物品在最優規模上以最低成本提供，而我國在很大程度上是出于緩解財政收支缺口壓力，硬化國有企業的預算，改革國有企業管理方式和提高地方積極性方面的考慮來設計改革方案的。在這樣的制度安排下，無論是出于自身政治與經濟利益考慮，還是迫于壓力與地區間競爭，地方政府都不得不將發展經濟放到至高無上的地位，地方政府的投資沖動成為一種“體制沖動”。

在這種背景下，我們再來看看中央政府和地方政府在對待規范兩者之間財權與事權關系的態度。中央政府由于認為一旦將中央與地方的財權與事權關系法制化，盡管暫時不會影響其對地方行政控制力，但經濟方面的控制權將會受到很大的制約，使其政治權威大打折扣，長遠來說自然也會影響其對地方的行政控制力。權力最大化的追求使得中央政府不愿將對地方經濟方面的控制權輕易交出，以避免諸侯經濟甚至諸侯政治的強大，最終形成對中央的權力挑戰與威脅。這就決定了中央政府在對待規范中央與地方財權與事權的態度是不太積極甚至是消極的。

地方政府在對待規范中央與地方財權與事權的態度又會怎么樣呢？由于中央對地方行政長官任免的絕對控制權，“上有所好，下必甚焉”，地方行政長官迎合中央政府意向的重要性對于其個人前途來說才是最關鍵的。而且官員的任期制，使地方行政長官只要還有其他的手段能為自己進行財政支出擴張和制造政績，他們是不會關心與中央進行公平合理的財權與事權的分配的，也不會在乎當地百姓以后怎樣評價他們。事實上在財政幻覺的支配下，地方官員的擴張行為獲得支持率往往還很高。因此，地方政府在對待規范中央與地方財權與事權的態度上不太關心，甚至往往表面還會贊成。

三委托視角下地方政府的經濟行為與地方債務

按照我國當前的干部任用制度，上級政府對地方政府行政長官的任免是具有決定性作用的，上級政府與官員自然就成了地方政府各級官員的委托人。理論上，地方政府官員又是轄區內人民的代表，接受人民委托執行公共事物的管理權，事實上，地方政府官員為了自己的政治前途，也不得不一定程度上要考慮轄區內居民和特別是企業的意愿。[4]因此，事實上地方政府就成了上級政府和轄區內的企業和居民的人，形成了上級政府→地方政府官員←轄區內的企業和居民雙向委托關系，使地方政府官員具有了“雙重人”的身份。這種安排一開始便使人的權利與義務的路徑模糊，不便于界定者的責任。這樣，地方政府官員的“經濟人”身份，使他們在政治活動中效用最大化傾向在所難免。

在地方政府與上級政府的博弈中，雖然上級政府擁有法律所賦予的監督等職權，但對預算支出狀況、公共物品的的生產函數和成本函數及各種公共服務的需求趨勢等方面，地方政府方面都有著更多的知識，與上級政府之間存在著信息不對稱，因此，對于地方政府提出的預算請求，上級政府往往沒有充分的信息來判別其真偽和提出異議。在現實的政治體制下，決定了地方政府為了政治利益的需要，會有強烈的顯示政績的欲望。由于官員的效用是預算規模的增函數，自然官員就有擴大預算規模的內在激勵。實踐中他們就會極力擴大支出，甚至不惜舉債，加上現行的預算體制的不完善，更給了他們擴張支出的機會，這樣，在地方政府的主導下，地方債務的擴大也便有了內在的邏輯性。

更令人擔心的是在我國實踐中的這種上級政府→地方政府→下屬官員的委托鏈條中，對預算支出規模的擴大還有著一種內生的放大機制。下面我們再分析一下這種放大機制的產生機理。如前面所述，官員有擴大預算規模的內在激勵，當然各級官員均不例外。因此，地方政府的擴大支出行為，客觀上也能為其上級的政績“增光添彩”，只要其預算規模不足以大到引發社會動亂和經濟動蕩的極限，上級政府或官員是不會采取嚴厲的控制措施的，反過來往往還會采取默許的鼓勵，下屬自然對上級的這種態度會心領神會，于是再進一步加大支出和舉債規模。這樣，在理性的驅使下各級政府與官員都會產生大量的投機與短視的支出擴張行為，預算支出規模的擴大通過一級又一級的下傳，便產生一種強烈的放大作用，甚至會產生各級政府官員原來預想不到的后果，現實中地方債務問題的嚴重性已經給出了很好的證明。

我們再來看看轄區內的企業和居民→地方政府的委托關系，在這一層次的委托關系中，同樣由于官員預算最大化激勵與信息不對稱的原因，地方納稅人和公共產品受益人，這兩者理論上是最有資格和能力對地方政府行為進行評價和監督的主體也無法對地方政府和官員進行有效的監督。造成這種結果除了前面所說的信息不對稱原因外，另外至少還有兩方面重要的原因。首先由于前面所提到的現實政治實踐中能影響地方政府效用的關鍵因素是來自上級的評價，而不是轄區內的企業和居民，盡管區內的企業能給地方政府帶來稅收和就業機會，為地方政府創造政績起了一定的作用，同時由于地區間的競爭，地方政府也面臨著企業特別是民營企業這些生力軍選擇“用腳投票”的壓力，但這些因素對地方官員的效用的影響畢竟還不是決定性的。官員的任期制度，也在一定程度上弱化了來自這些納稅人和公共產品受益人的影響，作為理性經濟人的地方官員自然不會太重視這些來自下邊的聲音。這樣，作為委托人的納稅人對地方官員的監督便顯得非常乏力甚至是缺位的。同時財政幻覺效應使當地居民對官員在追求預算最大化過程中的支出擴張與債務增長的抵觸情緒大大降低，也使納稅人對地方政府的監督更缺乏動力，這更助長了地方行政長官擴大支出與舉債的行為。

四尋租與地方債務

最后，由于上述原因使來自上級政府與地方納稅人兩方的委托人對人——地方官員的監督一方面缺乏積極性，另一方面客觀存在的困難而使監督變得幾乎是獨具形式。這樣，使得官員的行為不僅符合尼斯卡蘭模型（一）：官員預算最大化，而且更多符合尼斯卡蘭模型（二）：官員效用最大化。即官員不但追求預算最大化，也不會把預算全部用于公共物品的供給，而且還會把預算結余作為“自由支配的預算”納入自己的效用函數。[5]這樣，地方官員便有直接干預公共經濟事物甚至其他經濟領域的積極性，尋租活動便不可避免地泛濫。正如RobertD.Tollison和RogerD.Congleton認為的那樣：“尋租活動是與政府在經濟中的活動范圍大小直接聯系在一起的，是與供給部門的相對規模直接相關的。”[6]

現在我們來看看尋租與地方債務之間的聯系，由于官員的效用最大化追求，使官員極力擴大公共支出以創造設租與尋租的機會，是導致預算支出特別是公共支出增加的最直接原因，當然也是地方債務產生重要原因。

地方政府官員在擴大預算支出規模，甚至不惜加大舉債力度興辦各種工程，當然大多數工程還是有真實的公共需求，但同時肯定也有地方官員為顯示政績和尋求更多租金的因素在推動。因此，從這種意義上說，地方債務的增加和公共工程的興辦都是官員獲取政治租金和經濟租金的一種手段，而不是出于滿足公共需要的目的。由于這種激勵適用所有官員，使得現實中每屆地方官員的上臺便有強烈的支出擴張需求，地方債務規模也隨之擴張，兩者的擴張呈現出明顯的相關性與剛性特征，隨之伴生的腐敗自然也愈演愈烈。因此，在債務放大的效應作用下，官員的上臺→支出的擴張→債務的增長→腐敗的蔓延便呈現出明顯的周期性和剛性增長的特征。

筆者在調查中了解的實際情況，也基本上能印證這種規律。由于尋租的需要，使政府的公共支出出現主動“缺位”和“越位”機會增加，造成真實的公共需求得不到滿足。由于尋租給社會帶來的福利凈損失，又使得政府公共支出的效率低下。這樣，客觀存在的公共需求便無法得到滿足或難以得到有效滿足，又為下一任政府官員的預算支出擴張與債務增長制造了當然的機會和理由。

五結語

綜上所述可知，地方債務產生與擴大的原因主要在于中央政府與地方政府對改變雙方間財權與事權的分配現狀缺乏積極性；地方政府作為經濟人對預算與效用最大化的追求；地方政府在效用最大化追求過程中的設租與尋租。因此，透過地方債務形成“原因”的表象所探尋到的地方債務產生的真正原因，這一過程本身有助于加深對地方債務本質的認識，對幫助解決地方債務問題無疑也有著相當強的實踐指導意義。具體說來，在大的層面上，需要解決以下幾方面問題。

首先，要實施公共財政，必須實行憲政，才能規范和明晰中央與地方政府各自的財權與事權。在中央政府的財權與事權可以根據中央的需要基本不受約束（財政本身約束除外）進行變更，中央政府完全掌控著地方行政權力的情況下，就會產生跟布坎南所說的情況，由于壟斷了強制力，政府本質上是不受限制的。因此，對財權事權分配權力規范，按布坎南的說法，就不是“規則下的選擇”而應該是“規則間的選擇”，只有制訂出能限制中央政府濫用權力的“元規則”，從憲政角度來限制和規范中央政府的權力，才有可能對終極性的權利劃分采用一般化的契約主義標準。[7]

其次，地方政府官員直接由轄區納稅人直接選舉產生。這樣才能明確地方官員與納稅人之間的委托關系路徑，使作為人的地方官員真正受委托人——轄區內納稅人的監督。同時也只有這樣，才能較好地解決委托人與人之間的信息不對稱，使地方的公共支出更能符合現實的公共需求；才能徹底改變地方官員不計后果地擴大債務，制造政績的投機與短視行為。

最后，在上面兩個大的前提下，“規則下的選擇”方面，還要切實轉變政府職能，減少政府官員的尋租的機會。按照公共財政的要求，市場能做的，政府財政堅決不去做，市場做不到或做不好的，政府財政才去做。即使非要政府做的時候，也要盡可能引入市場競爭機制來提高效率。

參考文獻：

[1]李昌平。中國改革論壇[J]2004-9-24.

[2]許圣如。農業稅與地方債的平抑術：安徽突圍[N].21世紀經濟報道，2004-03-03.

[3]魏加寧。中國地方政府債務風險與金融危機[J].商務周刊，2004（5）。

[4]李軍杰，鐘君。中國地方政府經濟行為分析—基于公共選擇視角[J].新華文摘，2004（16）。

[5][6]轉引自：方福前。公共選擇理論[M].北京：中國人民大學出版社，第152、131頁，2000.

[7]「美」杰佛瑞?布坎南，詹姆斯M?布坎南。憲政經濟學[M].馮克利等譯，北京：中國社會科學出版社，第11—13頁，2004.