芻議國外社保預算管理

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一、英國社會保障預算管理及其特點

英國的社會保障制度最早可以追溯到19世紀，當時主要表現為各種濟貧自助機構和教會組織的救濟貧民活動，工人自愿繳納互助基金。1906年以后，政府連續出臺一系列社會保障法案，向英國國民提供廣泛的社會福利。1906年，英國首次將社會保障引入立法體系，引入非繳費型養老金試點計劃。隨后，政府于1911年通過《國家健康保險法案》，提出對國民提供病假工資和有限的失業保險覆蓋。二戰后，英國以1942年經濟學家威廉·貝弗里奇發表的《社會保險及有關服務》報告為基礎，建立了“從搖籃到墳墓”的全新社會保障體系，由此奠定了英國“福利國家”的地位。新的社保體系改革引入了強制性的國民保險金體系，福利內容包括失業金、疾病津貼、產婦津貼、寡婦補助，養老金和喪葬補助金。另外，政府還頒布了《國民健康保健法》，該法案提供了向患病個人提供免費醫療健康服務的做法。目前，英國基本形成了以社會保險和社會福利制度兩個大內容為主導的基本的社會福利保障框架，這里面主要又包括四個部分的內容：國民保險（NI）、國民醫療保障（NHS）、社會救助（SA）、社會福利（SW）等，這些社會保障項目都來源于社會保障繳款，這部分繳款及其相應項目的支出完全納入政府預算內管理。英國是實行復式預算的國家，社會保障預算收支全部體現在政府經常性收支當中。社會保障收入主要是通過國民保險費和普通稅收融資，并由全國社會保險基金（NationalInsuranceFundNIF）代管，國民保險費目前對雇員和雇主都征收，費率分別為12%和13.8%，但是國民保險費的征繳存在一定的繳費門檻，這個門檻與雇員和雇主的工薪有關聯。2011-2012財年度，周薪的較低收入線是102英鎊，較高收入線是817英鎊，雇主繳費門檻是136英鎊，雇員是139英鎊。社會保障支出則直接通過“社會保障費”列示在經常預算支出中，并且在經常預算支出中所占的比重逐年上升。國民保險費用收繳上來以后，分別轉入了三個主要的基金進行單獨使用，它們是國民保險基金（NIF）、國民衛生保健基金和英國皇家財務署（統一基金）。其中，國民保險基金所占有的國民保險費最多，大約占總收入的95%左右，流入國民保險基金的還包括：由于法定患病工資、法定父親陪產假津貼、法定產假津貼、法定收養嬰兒產假津貼的領取者在領取上述津貼期間不需要繳納國民保險費，但仍被視同繳納了國民保險費。由此造成了國民保險費減收，這部分統一由政府一般預算賬戶撥付；國民保險金結余的投資所得。英國政府財政部在英格蘭銀行設立了同一基金。同一基金是指在指定賬戶中的存款余額。其中大部分的收入來自稅收，所有應匯入財政部的款項必須存入統一基金。統一基金由議會表決通過后，通過英國財政部主計長辦公室轉入相關的政府部門。所有的中央政府部門賬戶中的現金余額均由主計長辦公室控制。主計長辦公室代表政府部門處理上述賬戶由于交易而產生的資金流動。當國民保險基金出現收大于支的時候，盈余部分被轉移到了投資賬戶，由英國減債委員會（CRND）進行管理。CRND一般將這些基金用于購買國債。國民保險基金的存在，能夠保證在國民保險預算出現入不敷出的時候，確保養老金及津貼的按時發放。在社會保障預算的支出方面，全國保險基金的主要支出是福利金的發放，大約占到發放金額的93%，由全國保險基金發放的福利金很多，主要是以國民保險繳費記錄作為領取前提的一些福利項目，包括：國家養老金、病殘津貼、喪偶補助以及求職者津貼等；全國保險基金的另外一項支出就是相關業務部門管理及運營的成本，其成本由全國保險基金補償到各個部門，主要包括：工作與養老金部、英國皇家海關及稅務總署、貿易和工業部（商業、企業及改革管理部）。類似英國社會保障預算這樣的模式，即將社會保障預算收支全部內含于政府經常性預算當中，不編制單獨的社會保障預算，有一定的特點：首先政府將社會保障收支放在政府經常性預算收支中安排，明確了政府的責任，確保社會保障的資金得到落實，能夠主導社會保障事業的發展及社會保障預算收支規模、結構及結果，有利于政府統籌管理、宏觀調控；其次，因為是政府提供，因此基于產品具有非排他和非競爭的性質，基本上每個民眾都有索取和要求的權利，能夠充分滿足民眾的基本保障需求。

二、美英社會保障預算管理給予我國的啟示

美國和英國特有的社會保障制度財政支持模式形成了兩大不同的預算管理模式，研究專項基金式預算管理和完全預算管理，能夠為我們提供以下啟示：（一）社會保障預算的地位問題美國比較注重社會保障預算的相對獨立性，這點從社會保障制度建設之初就已經有了。之所以要成立OASDI基金，就是要確保國家預算不能對社會保障繳款有所侵蝕。聯邦信托基金理事會是社會保障預算獨立的編制主體，負責對年度基金的收支節余進行預測，并將相關報告呈報給財政部，供財政部總預算報告參考。OASDI籌資來源是獨立的，雇員和雇主繳納的工薪稅經稅務局收取，就直接交理事會在財政部下開設的金融賬戶存管。OASDI的支出由社會保障署審核，發放則在財政部，投資運營管理由獨立的基金理事會做出。《社會保障法》對基金理事會的地位和職責進行了規范，同時要求理事會每年都要國會作有關OASI和DI基金財政運用方面的報告，截止2012年，這個報告已經連續進行了72年。每年社保基金理事會都年度報告，對基金的收支及長期趨勢進行說明。嚴格意義上說，英國并不存在獨立意義的社會保障預算。從形式上說，英國雖然沒有編制獨立的社會保障預算，但是英國實行的是復式預算體系，政府財政總預算包括經常預算和資本預算兩大部分，每部分有獨立的收入來源確保支出，不會相互擠占資金。英國社會保障收支完全在經常性預算收支中列示，但是收入和支出之間的對應關系并不明顯。名義上說，盡管雇員和雇主都繳納國民保險費，這是全國社會保險基金的主要收入來源（占到95%），但是由國家稅收融資的統一基金也為全國保險基金提供資助。同樣，英國國民衛生保健基金（NHS）也是接受全國保險基金與一般稅收的雙重資助。2011/2012財年，國民保險費收入總額為1016億英鎊，其中802億英鎊進入到了國民保險基金，213億英鎊進入到了NHS。NI和NHS支付的依據都是繳納國民保險費的記錄，但類似于那些不以繳費為前提的社會福利項目，比如補助、補充養老金發放等，這些都由統一基金支付（由一般稅收籌資）。（二）社會保障預算收支的預測規劃美國聯邦社保基金理事會會根據人口結構、經濟增長等變量，對OASDI的財務收支狀況進行預測，分別給出10年和75年的精算評估報告，提交美國財政部供制定相關財政政策參考。按照財政的最近預測，2016年，OASDI的現金流就為負，意思是當年的收就不抵支出了，但是依靠積累基金的投資收益累計，基金仍然可以支持到2037年，此時如果不改變影響基金收支的變量，那么基金就將徹底枯竭。英國財政部為了確保政府財政預算收支長期的穩健和可持續，每兩年一次地編制綜合開支審查報告，對政府收支進行預測和規劃。綜合開支審查報告的內容包括對經濟和財政的評估與預測，對政府的改革政策進行解釋說明，同時確定在未來三年內的財政優先項目和開支計劃，在報告中特別要包括即將支付的社會保障福利的估計數額。2010年財政部的開支審查報告中，按部門列示的社會保障開支包括：NHS（health）2012-2013財年為1040億英鎊，2013-2014財年為1069億英鎊，2014-2015財年為1098億，增長率為1.3%；WorkPension部門2012-2013財年為74億英鎊，2013-2014財年為74億英鎊，2014-2015財年為76億，平均增長率為2.3%。所有的強制性支出都呈增長趨勢，2012-2013財年預算為7130億英鎊，2013-2014財年為7242億英鎊，2014-2015財年為英鎊為7398英鎊，而同期議定支出2012-2013年削減400億英鎊，2013-2014年削減610億英鎊，2014-2015年削減810億英鎊，（三）預算核算的會計基礎美國的財政預算會計準則由國會下屬的總會計辦公室制定，實行的是一種收付實現和權責發生相結合的混合會計核算制度，但對于所有的政府基金來說，美國財政部統一使用權責發生制，這當然包括聯邦社保基金。在每年衡量財政報告的關鍵指標：統一預算赤字和凈成本/收入中度量中，財政部就分別使用不同會計核算基礎。聯邦財政預算赤字的核算基礎為收付實現制，并不考慮長期影響收支的變量及其作用結果，這使赤字收支表更直觀易懂。而凈的運營成本/收入則依靠權責發生制來計量以此確認聯邦或者地方政府的贏余或者赤字。聯邦社保基金的會計基礎雖然是權責發生制，但是經過修正的權責發生制，當收入被確認就可以計量而不是等到這筆資金入賬；支出則優先于費用的確認時間，一旦發生則被確認。如果信托基金發生了市場化運營操作，比如購買了聯邦特別國債等商業行為發生，那么權責制能夠很好地反映基金的收益狀況；權責發生制同時能夠衡量其投資利率、股息分紅，以及對所支持項目的支付等。英國政府所有的開支與收入采用的都是權責制基礎，而不是以現金流為基礎的收付實現制。采取權責制基礎的會計系統意味著政府支出和稅收以開支與收入計算，而不是以現金流計算。對于社會保障支出而言，這意味著福利支出反映的是已經通過申請，但是還未支付的金額，而對國家稅收而言，這一數值則是指在相應的財政年度內，英國皇家海關及稅務總署應收繳的金額。從美國的經驗來看，采用權責發生制概念可以幫助國會對事項做出選擇，可以帶來更及時的信息以及更及時地確認成本，在做出承諾時較早地確認成本，有利于對一些涉及到多年現金流量的項目：比如養老金等加強控制。（四）社會保障預算的收支項目問題美國OASDI基金依靠工薪稅融資，主要支付為退休、死亡及殘疾工人及其家庭、遺屬等按月提供相應的待遇給付。OASI主要是向退休工人及其家屬以及死亡工人的遺屬支付福利，而DI則主要是向殘疾工人及其家屬支付福利。相對英國的保險基金支出，美國社會保障基金的支出專用性更加突出，除了按規定必須支付的福利待遇，幾乎不能用于其他。OASDI基金的管理成本則由一般財政單獨支出。英國的全國保險基金的主要支出是福利金的發放，包括國家養老金、病殘津貼、喪偶補助以及求職者津貼等；另一支出是全國保險金相關部門的管理及運營成本，包括工作與養老金部、英國皇家海關及稅務總署、貿易和工業部等。（五）社會保障預算資金與一般預算的關系美國聯邦社保信托基金（OASDI）由工薪稅和醫院保險保費收入融資，這些資金為老人、殘疾人及遺屬等提供必要的養老、醫療保障。OASDI一般都存在基金積累，多余的都通過政府的一般賬戶借支給政府，對輔助醫療保險（SMI）進行補貼。政府按照相應的利率記息。從聯邦整體預算的角度來說，這個利率實質可能不會立即兌現，但是到基金需要的時候，必須要連本帶利全部支付；另外一種方式，就是多余的資金也購買財政部特別針對社保基金發行的國債，并且要保證這個國債在基金需要的時候能夠及時兌付。因此，社會保險基金與一般預算之間關系緊密，資金從政府的社會保障部門要么流入一般賬戶，要么回到財政部，部分避免了政府向公眾借債，改變了公債的分布狀態及持有方式，有利于政府財務穩健。從支出管理上看，美國的預算支出分為自主支出和法定支出兩類，以社會保障、醫療照顧和醫療救濟為主要內容的法定支出不由年度撥款法控制。但是1990年通過的《預算執行法案》，年度自主性支出的授權設置限額（Cap），法定支出遵守“以收定支”原則原則，即增加法定支出的前提是收入也必須增加或者另一項支出削減。而英國的社會保障資金和一般預算關系就更加緊密。當國民保險基金出現收大于支，贏余就被轉移到投資賬戶，由英國國家減債委員會進行統一投資運營管理，國民衛生保健基金同樣如此。英國的支出同樣實施限額支出和年度管理支出，DEL涉及到政府部門穩定的跨度為3年的支出限制，而對那些需要根據年度經濟、社會發展變動進行調整的類似養老金、社會保障、補貼等支出以及不適宜進行硬性限制和管理的各種其他支出，主要通過AME來限制支出額度。

作者：謝和均楊紹輝單位：云南大學公共管理學院