芻議國(guó)外社保預(yù)算管理

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一、英國(guó)社會(huì)保障預(yù)算管理及其特點(diǎn)

英國(guó)的社會(huì)保障制度最早可以追溯到19世紀(jì)，當(dāng)時(shí)主要表現(xiàn)為各種濟(jì)貧自助機(jī)構(gòu)和教會(huì)組織的救濟(jì)貧民活動(dòng)，工人自愿繳納互助基金。1906年以后，政府連續(xù)出臺(tái)一系列社會(huì)保障法案，向英國(guó)國(guó)民提供廣泛的社會(huì)福利。1906年，英國(guó)首次將社會(huì)保障引入立法體系，引入非繳費(fèi)型養(yǎng)老金試點(diǎn)計(jì)劃。隨后，政府于1911年通過《國(guó)家健康保險(xiǎn)法案》，提出對(duì)國(guó)民提供病假工資和有限的失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋。二戰(zhàn)后，英國(guó)以1942年經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉·貝弗里奇發(fā)表的《社會(huì)保險(xiǎn)及有關(guān)服務(wù)》報(bào)告為基礎(chǔ)，建立了“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜律鐣?huì)保障體系，由此奠定了英國(guó)“福利國(guó)家”的地位。新的社保體系改革引入了強(qiáng)制性的國(guó)民保險(xiǎn)金體系，福利內(nèi)容包括失業(yè)金、疾病津貼、產(chǎn)婦津貼、寡婦補(bǔ)助，養(yǎng)老金和喪葬補(bǔ)助金。另外，政府還頒布了《國(guó)民健康保健法》，該法案提供了向患病個(gè)人提供免費(fèi)醫(yī)療健康服務(wù)的做法。目前，英國(guó)基本形成了以社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利制度兩個(gè)大內(nèi)容為主導(dǎo)的基本的社會(huì)福利保障框架，這里面主要又包括四個(gè)部分的內(nèi)容：國(guó)民保險(xiǎn)（NI）、國(guó)民醫(yī)療保障（NHS）、社會(huì)救助（SA）、社會(huì)福利（SW）等，這些社會(huì)保障項(xiàng)目都來源于社會(huì)保障繳款，這部分繳款及其相應(yīng)項(xiàng)目的支出完全納入政府預(yù)算內(nèi)管理。英國(guó)是實(shí)行復(fù)式預(yù)算的國(guó)家，社會(huì)保障預(yù)算收支全部體現(xiàn)在政府經(jīng)常性收支當(dāng)中。社會(huì)保障收入主要是通過國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)和普通稅收融資，并由全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金（NationalInsuranceFundNIF）代管，國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)目前對(duì)雇員和雇主都征收，費(fèi)率分別為12%和13.8%，但是國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)的征繳存在一定的繳費(fèi)門檻，這個(gè)門檻與雇員和雇主的工薪有關(guān)聯(lián)。2011-2012財(cái)年度，周薪的較低收入線是102英鎊，較高收入線是817英鎊，雇主繳費(fèi)門檻是136英鎊，雇員是139英鎊。社會(huì)保障支出則直接通過“社會(huì)保障費(fèi)”列示在經(jīng)常預(yù)算支出中，并且在經(jīng)常預(yù)算支出中所占的比重逐年上升。國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)用收繳上來以后，分別轉(zhuǎn)入了三個(gè)主要的基金進(jìn)行單獨(dú)使用，它們是國(guó)民保險(xiǎn)基金（NIF）、國(guó)民衛(wèi)生保健基金和英國(guó)皇家財(cái)務(wù)署（統(tǒng)一基金）。其中，國(guó)民保險(xiǎn)基金所占有的國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)最多，大約占總收入的95%左右，流入國(guó)民保險(xiǎn)基金的還包括：由于法定患病工資、法定父親陪產(chǎn)假津貼、法定產(chǎn)假津貼、法定收養(yǎng)嬰兒產(chǎn)假津貼的領(lǐng)取者在領(lǐng)取上述津貼期間不需要繳納國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)，但仍被視同繳納了國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)。由此造成了國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)減收，這部分統(tǒng)一由政府一般預(yù)算賬戶撥付；國(guó)民保險(xiǎn)金結(jié)余的投資所得。英國(guó)政府財(cái)政部在英格蘭銀行設(shè)立了同一基金。同一基金是指在指定賬戶中的存款余額。其中大部分的收入來自稅收，所有應(yīng)匯入財(cái)政部的款項(xiàng)必須存入統(tǒng)一基金。統(tǒng)一基金由議會(huì)表決通過后，通過英國(guó)財(cái)政部主計(jì)長(zhǎng)辦公室轉(zhuǎn)入相關(guān)的政府部門。所有的中央政府部門賬戶中的現(xiàn)金余額均由主計(jì)長(zhǎng)辦公室控制。主計(jì)長(zhǎng)辦公室代表政府部門處理上述賬戶由于交易而產(chǎn)生的資金流動(dòng)。當(dāng)國(guó)民保險(xiǎn)基金出現(xiàn)收大于支的時(shí)候，盈余部分被轉(zhuǎn)移到了投資賬戶，由英國(guó)減債委員會(huì)（CRND）進(jìn)行管理。CRND一般將這些基金用于購(gòu)買國(guó)債。國(guó)民保險(xiǎn)基金的存在，能夠保證在國(guó)民保險(xiǎn)預(yù)算出現(xiàn)入不敷出的時(shí)候，確保養(yǎng)老金及津貼的按時(shí)發(fā)放。在社會(huì)保障預(yù)算的支出方面，全國(guó)保險(xiǎn)基金的主要支出是福利金的發(fā)放，大約占到發(fā)放金額的93%，由全國(guó)保險(xiǎn)基金發(fā)放的福利金很多，主要是以國(guó)民保險(xiǎn)繳費(fèi)記錄作為領(lǐng)取前提的一些福利項(xiàng)目，包括：國(guó)家養(yǎng)老金、病殘津貼、喪偶補(bǔ)助以及求職者津貼等；全國(guó)保險(xiǎn)基金的另外一項(xiàng)支出就是相關(guān)業(yè)務(wù)部門管理及運(yùn)營(yíng)的成本，其成本由全國(guó)保險(xiǎn)基金補(bǔ)償?shù)礁鱾€(gè)部門，主要包括：工作與養(yǎng)老金部、英國(guó)皇家海關(guān)及稅務(wù)總署、貿(mào)易和工業(yè)部（商業(yè)、企業(yè)及改革管理部）。類似英國(guó)社會(huì)保障預(yù)算這樣的模式，即將社會(huì)保障預(yù)算收支全部?jī)?nèi)含于政府經(jīng)常性預(yù)算當(dāng)中，不編制單獨(dú)的社會(huì)保障預(yù)算，有一定的特點(diǎn)：首先政府將社會(huì)保障收支放在政府經(jīng)常性預(yù)算收支中安排，明確了政府的責(zé)任，確保社會(huì)保障的資金得到落實(shí)，能夠主導(dǎo)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展及社會(huì)保障預(yù)算收支規(guī)模、結(jié)構(gòu)及結(jié)果，有利于政府統(tǒng)籌管理、宏觀調(diào)控；其次，因?yàn)槭钦峁虼嘶诋a(chǎn)品具有非排他和非競(jìng)爭(zhēng)的性質(zhì)，基本上每個(gè)民眾都有索取和要求的權(quán)利，能夠充分滿足民眾的基本保障需求。

二、美英社會(huì)保障預(yù)算管理給予我國(guó)的啟示

美國(guó)和英國(guó)特有的社會(huì)保障制度財(cái)政支持模式形成了兩大不同的預(yù)算管理模式，研究專項(xiàng)基金式預(yù)算管理和完全預(yù)算管理，能夠?yàn)槲覀兲峁┮韵聠⑹荆海ㄒ唬┥鐣?huì)保障預(yù)算的地位問題美國(guó)比較注重社會(huì)保障預(yù)算的相對(duì)獨(dú)立性，這點(diǎn)從社會(huì)保障制度建設(shè)之初就已經(jīng)有了。之所以要成立OASDI基金，就是要確保國(guó)家預(yù)算不能對(duì)社會(huì)保障繳款有所侵蝕。聯(lián)邦信托基金理事會(huì)是社會(huì)保障預(yù)算獨(dú)立的編制主體，負(fù)責(zé)對(duì)年度基金的收支節(jié)余進(jìn)行預(yù)測(cè)，并將相關(guān)報(bào)告呈報(bào)給財(cái)政部，供財(cái)政部總預(yù)算報(bào)告參考。OASDI籌資來源是獨(dú)立的，雇員和雇主繳納的工薪稅經(jīng)稅務(wù)局收取，就直接交理事會(huì)在財(cái)政部下開設(shè)的金融賬戶存管。OASDI的支出由社會(huì)保障署審核，發(fā)放則在財(cái)政部，投資運(yùn)營(yíng)管理由獨(dú)立的基金理事會(huì)做出。《社會(huì)保障法》對(duì)基金理事會(huì)的地位和職責(zé)進(jìn)行了規(guī)范，同時(shí)要求理事會(huì)每年都要國(guó)會(huì)作有關(guān)OASI和DI基金財(cái)政運(yùn)用方面的報(bào)告，截止2012年，這個(gè)報(bào)告已經(jīng)連續(xù)進(jìn)行了72年。每年社保基金理事會(huì)都年度報(bào)告，對(duì)基金的收支及長(zhǎng)期趨勢(shì)進(jìn)行說明。嚴(yán)格意義上說，英國(guó)并不存在獨(dú)立意義的社會(huì)保障預(yù)算。從形式上說，英國(guó)雖然沒有編制獨(dú)立的社會(huì)保障預(yù)算，但是英國(guó)實(shí)行的是復(fù)式預(yù)算體系，政府財(cái)政總預(yù)算包括經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算兩大部分，每部分有獨(dú)立的收入來源確保支出，不會(huì)相互擠占資金。英國(guó)社會(huì)保障收支完全在經(jīng)常性預(yù)算收支中列示，但是收入和支出之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系并不明顯。名義上說，盡管雇員和雇主都繳納國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)，這是全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金的主要收入來源（占到95%），但是由國(guó)家稅收融資的統(tǒng)一基金也為全國(guó)保險(xiǎn)基金提供資助。同樣，英國(guó)國(guó)民衛(wèi)生保健基金（NHS）也是接受全國(guó)保險(xiǎn)基金與一般稅收的雙重資助。2011/2012財(cái)年，國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)收入總額為1016億英鎊，其中802億英鎊進(jìn)入到了國(guó)民保險(xiǎn)基金，213億英鎊進(jìn)入到了NHS。NI和NHS支付的依據(jù)都是繳納國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)的記錄，但類似于那些不以繳費(fèi)為前提的社會(huì)福利項(xiàng)目，比如補(bǔ)助、補(bǔ)充養(yǎng)老金發(fā)放等，這些都由統(tǒng)一基金支付（由一般稅收籌資）。（二）社會(huì)保障預(yù)算收支的預(yù)測(cè)規(guī)劃美國(guó)聯(lián)邦社保基金理事會(huì)會(huì)根據(jù)人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等變量，對(duì)OASDI的財(cái)務(wù)收支狀況進(jìn)行預(yù)測(cè)，分別給出10年和75年的精算評(píng)估報(bào)告，提交美國(guó)財(cái)政部供制定相關(guān)財(cái)政政策參考。按照財(cái)政的最近預(yù)測(cè)，2016年，OASDI的現(xiàn)金流就為負(fù)，意思是當(dāng)年的收就不抵支出了，但是依靠積累基金的投資收益累計(jì)，基金仍然可以支持到2037年，此時(shí)如果不改變影響基金收支的變量，那么基金就將徹底枯竭。英國(guó)財(cái)政部為了確保政府財(cái)政預(yù)算收支長(zhǎng)期的穩(wěn)健和可持續(xù)，每?jī)赡暌淮蔚鼐幹凭C合開支審查報(bào)告，對(duì)政府收支進(jìn)行預(yù)測(cè)和規(guī)劃。綜合開支審查報(bào)告的內(nèi)容包括對(duì)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的評(píng)估與預(yù)測(cè)，對(duì)政府的改革政策進(jìn)行解釋說明，同時(shí)確定在未來三年內(nèi)的財(cái)政優(yōu)先項(xiàng)目和開支計(jì)劃，在報(bào)告中特別要包括即將支付的社會(huì)保障福利的估計(jì)數(shù)額。2010年財(cái)政部的開支審查報(bào)告中，按部門列示的社會(huì)保障開支包括：NHS（health）2012-2013財(cái)年為1040億英鎊，2013-2014財(cái)年為1069億英鎊，2014-2015財(cái)年為1098億，增長(zhǎng)率為1.3%；WorkPension部門2012-2013財(cái)年為74億英鎊，2013-2014財(cái)年為74億英鎊，2014-2015財(cái)年為76億，平均增長(zhǎng)率為2.3%。所有的強(qiáng)制性支出都呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，2012-2013財(cái)年預(yù)算為7130億英鎊，2013-2014財(cái)年為7242億英鎊，2014-2015財(cái)年為英鎊為7398英鎊，而同期議定支出2012-2013年削減400億英鎊，2013-2014年削減610億英鎊，2014-2015年削減810億英鎊，（三）預(yù)算核算的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)美國(guó)的財(cái)政預(yù)算會(huì)計(jì)準(zhǔn)則由國(guó)會(huì)下屬的總會(huì)計(jì)辦公室制定，實(shí)行的是一種收付實(shí)現(xiàn)和權(quán)責(zé)發(fā)生相結(jié)合的混合會(huì)計(jì)核算制度，但對(duì)于所有的政府基金來說，美國(guó)財(cái)政部統(tǒng)一使用權(quán)責(zé)發(fā)生制，這當(dāng)然包括聯(lián)邦社保基金。在每年衡量財(cái)政報(bào)告的關(guān)鍵指標(biāo)：統(tǒng)一預(yù)算赤字和凈成本/收入中度量中，財(cái)政部就分別使用不同會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)。聯(lián)邦財(cái)政預(yù)算赤字的核算基礎(chǔ)為收付實(shí)現(xiàn)制，并不考慮長(zhǎng)期影響收支的變量及其作用結(jié)果，這使赤字收支表更直觀易懂。而凈的運(yùn)營(yíng)成本/收入則依靠權(quán)責(zé)發(fā)生制來計(jì)量以此確認(rèn)聯(lián)邦或者地方政府的贏余或者赤字。聯(lián)邦社保基金的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)雖然是權(quán)責(zé)發(fā)生制，但是經(jīng)過修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制，當(dāng)收入被確認(rèn)就可以計(jì)量而不是等到這筆資金入賬；支出則優(yōu)先于費(fèi)用的確認(rèn)時(shí)間，一旦發(fā)生則被確認(rèn)。如果信托基金發(fā)生了市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)操作，比如購(gòu)買了聯(lián)邦特別國(guó)債等商業(yè)行為發(fā)生，那么權(quán)責(zé)制能夠很好地反映基金的收益狀況；權(quán)責(zé)發(fā)生制同時(shí)能夠衡量其投資利率、股息分紅，以及對(duì)所支持項(xiàng)目的支付等。英國(guó)政府所有的開支與收入采用的都是權(quán)責(zé)制基礎(chǔ)，而不是以現(xiàn)金流為基礎(chǔ)的收付實(shí)現(xiàn)制。采取權(quán)責(zé)制基礎(chǔ)的會(huì)計(jì)系統(tǒng)意味著政府支出和稅收以開支與收入計(jì)算，而不是以現(xiàn)金流計(jì)算。對(duì)于社會(huì)保障支出而言，這意味著福利支出反映的是已經(jīng)通過申請(qǐng)，但是還未支付的金額，而對(duì)國(guó)家稅收而言，這一數(shù)值則是指在相應(yīng)的財(cái)政年度內(nèi)，英國(guó)皇家海關(guān)及稅務(wù)總署應(yīng)收繳的金額。從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來看，采用權(quán)責(zé)發(fā)生制概念可以幫助國(guó)會(huì)對(duì)事項(xiàng)做出選擇，可以帶來更及時(shí)的信息以及更及時(shí)地確認(rèn)成本，在做出承諾時(shí)較早地確認(rèn)成本，有利于對(duì)一些涉及到多年現(xiàn)金流量的項(xiàng)目：比如養(yǎng)老金等加強(qiáng)控制。（四）社會(huì)保障預(yù)算的收支項(xiàng)目問題美國(guó)OASDI基金依靠工薪稅融資，主要支付為退休、死亡及殘疾工人及其家庭、遺屬等按月提供相應(yīng)的待遇給付。OASI主要是向退休工人及其家屬以及死亡工人的遺屬支付福利，而DI則主要是向殘疾工人及其家屬支付福利。相對(duì)英國(guó)的保險(xiǎn)基金支出，美國(guó)社會(huì)保障基金的支出專用性更加突出，除了按規(guī)定必須支付的福利待遇，幾乎不能用于其他。OASDI基金的管理成本則由一般財(cái)政單獨(dú)支出。英國(guó)的全國(guó)保險(xiǎn)基金的主要支出是福利金的發(fā)放，包括國(guó)家養(yǎng)老金、病殘津貼、喪偶補(bǔ)助以及求職者津貼等；另一支出是全國(guó)保險(xiǎn)金相關(guān)部門的管理及運(yùn)營(yíng)成本，包括工作與養(yǎng)老金部、英國(guó)皇家海關(guān)及稅務(wù)總署、貿(mào)易和工業(yè)部等。（五）社會(huì)保障預(yù)算資金與一般預(yù)算的關(guān)系美國(guó)聯(lián)邦社保信托基金（OASDI）由工薪稅和醫(yī)院保險(xiǎn)保費(fèi)收入融資，這些資金為老人、殘疾人及遺屬等提供必要的養(yǎng)老、醫(yī)療保障。OASDI一般都存在基金積累，多余的都通過政府的一般賬戶借支給政府，對(duì)輔助醫(yī)療保險(xiǎn)（SMI）進(jìn)行補(bǔ)貼。政府按照相應(yīng)的利率記息。從聯(lián)邦整體預(yù)算的角度來說，這個(gè)利率實(shí)質(zhì)可能不會(huì)立即兌現(xiàn)，但是到基金需要的時(shí)候，必須要連本帶利全部支付；另外一種方式，就是多余的資金也購(gòu)買財(cái)政部特別針對(duì)社保基金發(fā)行的國(guó)債，并且要保證這個(gè)國(guó)債在基金需要的時(shí)候能夠及時(shí)兌付。因此，社會(huì)保險(xiǎn)基金與一般預(yù)算之間關(guān)系緊密，資金從政府的社會(huì)保障部門要么流入一般賬戶，要么回到財(cái)政部，部分避免了政府向公眾借債，改變了公債的分布狀態(tài)及持有方式，有利于政府財(cái)務(wù)穩(wěn)健。從支出管理上看，美國(guó)的預(yù)算支出分為自主支出和法定支出兩類，以社會(huì)保障、醫(yī)療照顧和醫(yī)療救濟(jì)為主要內(nèi)容的法定支出不由年度撥款法控制。但是1990年通過的《預(yù)算執(zhí)行法案》，年度自主性支出的授權(quán)設(shè)置限額（Cap），法定支出遵守“以收定支”原則原則，即增加法定支出的前提是收入也必須增加或者另一項(xiàng)支出削減。而英國(guó)的社會(huì)保障資金和一般預(yù)算關(guān)系就更加緊密。當(dāng)國(guó)民保險(xiǎn)基金出現(xiàn)收大于支，贏余就被轉(zhuǎn)移到投資賬戶，由英國(guó)國(guó)家減債委員會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一投資運(yùn)營(yíng)管理，國(guó)民衛(wèi)生保健基金同樣如此。英國(guó)的支出同樣實(shí)施限額支出和年度管理支出，DEL涉及到政府部門穩(wěn)定的跨度為3年的支出限制，而對(duì)那些需要根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展變動(dòng)進(jìn)行調(diào)整的類似養(yǎng)老金、社會(huì)保障、補(bǔ)貼等支出以及不適宜進(jìn)行硬性限制和管理的各種其他支出，主要通過AME來限制支出額度。

作者：謝和均楊紹輝單位：云南大學(xué)公共管理學(xué)院