論解決三農難題的措施提升城鎮建設

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論文關鍵詞：小城鎮農村剩余勞動力規劃聚集

論文摘要：小城鎮建設時解決貧困問題和“三農”問題的重要舉措，能有效促進農村剩余勞動力轉移和農業產業結構調整，優化社會經濟資源配置，增加農民收入，推動城鄉社會經濟統籌發展。目前，云南小城鎮建設在布局、規模、建設質量、經濟發展等方面還存在許多突出問題，本文有針對性地提出了一系列加快實施小城鎮發展戰略的對策，旨在促進云南小城鎮建設的健康發展及“三農”問題的有效解決，加快全面小康社會的建設進程。

小城鎮作為我國現代化建設戰略的重要組成部分，對農村乃至整個國民經濟的發展起著不可替代的作用。小城鎮建設可以改善農民的生產、生活條件，推動農村產業結構調整，為發展二、三產業提供條件，創造良好投資環境，促進農村非農產業的合理布局與健康發展，加快農村剩余勞動力的轉移，促進農村經濟發展和社會進步。云南作為我國西南邊陲的民族省份，改革開放以來城市和小城鎮建設有了較快發展，城鎮化水平從1978年的12．2上升到2003年的26．6，但仍遠低于全國40．5的平均水平。從某種意義上說，云南的貧窮就是農村的貧窮，云南的落后就是農村的落后。因此，實施城鎮化戰略，加快小城鎮建設，對有效破解貧困問題和“三農”問題，推動云南全面建設小康社會進程，具有極其重要的意義。

一、云南小城鎮建設的現狀及存在的突出問題

隨著社會經濟的發展和國家西部大開發戰略的實施，云南小城鎮建設取得明顯進展，建設速度加快。1999年至2002年，全省小城鎮建設累計完成投資134億元，年均33．5億元，到2002年底，全省各種小城鎮已達1419個，建制鎮發展到547個。同時，從1999年開始，省政府每年拿出3000萬元資金專門用于扶持100個小城鎮建設。與過去相比，全省小城鎮體系初步得到調整，基礎設施水平進一步提高，許多小城鎮改變了過去幾十年不變樣、“以路為市”、“有房無路”等落后狀況，小城鎮的聚集功能和輻射帶動作用不同程度地增強。然而，目前云南經濟社會發展總體水平仍不高，尤其農村貧困面大，2002年底，全省仍有261個鄉尚未解決溫飽問題，貧困人口高達1050萬人。由于受現有發展基礎的制約，云南小城鎮建設中仍然存在許多突出問題。

1．小城鎮發展不平衡，地域分布差異較大。由于云南境內山高谷深，94的國土面積為山區半山區，只有6的壩區(山間平原)，各地的歷史文化、經濟基礎和地理環境存在較大差異，造成全省城鎮分布極不平衡。2002年，全省16個地州市中位于滇中、經濟發達程度較高和地理環境較好的昆明、曲靖、玉溪和楚雄四州市集中了全省37．5的城市和39．9的建制鎮，建制鎮密度達22．7個／萬平方千米，遠高于全省13．9個／萬平方千米的平均水平，而其它地區，特別是農村貧困人口較為集中的昭通、文山、思茅、迪慶、怒江等地州則因經濟欠發達和地理環境及位置相對較差而城鎮稀疏，建制鎮密度不到8個／萬平方千米，城鎮化水平較低，小城鎮對當地經濟文化的推動作用十分有限。

2．小城鎮規模偏小，功能不全，經濟基礎薄弱。由于小城鎮基本按行政管理權限和區劃分布，空間布局不合理，加上投資分散和重復建設，導致小城鎮規模偏小。2002年底云南包括建制鎮在內的1419個各類小城鎮中，90左右都是鄉鎮政府所在地，小城鎮平均面積和人口分別為0．45平方千米和4656人，建制鎮為0．84平方千米和6000人。由于規模小，各類要素的聚集能力差，市場發育不足，城鎮功能難以完善，對周邊農村地區的輻射帶動作用較弱，二三產業、鄉鎮企業和個體私營經濟不發達，經濟基礎的薄弱導致小城鎮的就業空間十分狹小，吸納農村剩余勞動力的作用十分有限。

3．小城鎮規劃建設水平低，基礎設施落后。很多小城鎮的布局缺乏科學合理的長遠規劃，存在盲目鋪攤子的現象，往往形成沿公路干線延伸的城鎮帶，房屋低矮占地面積過大，建筑沒有特色和品味，生產、生活區混雜，沒有進行合理的城鎮內部功能分區，環境臟、亂、差問題比較突出，影響了城鎮的整體外觀，加大了環境治理的難度。另外，基礎設施建設滯后，缺乏相應的供水、供電、環衛等配套設施和郵電、通訊、金融、保險、文教、衛生等公共服務，投資環境較差，難以吸引外來投資和人才，而且建設資金短缺仍然是制約云南小城鎮發展的突出問題。

4．相關政策不配套，障礙性制度改革滯后。城鎮現有行政管理體制與小城鎮發展的要求不相適應，管理上的條塊分割、多頭管理導致行政管理效率低下，很多問題難以協調解決。尤其是城鄉分割的戶籍管理制度、社會保障制度、計劃生育政策、住房制度等成為農民離土進城的重要制度障礙。同時，農村以集體所有制為主的土地產權制度改革滯后也使農村勞動力轉移缺乏擠出力量，農民“離鄉不離土”、候鳥似的“兩棲人”較為普遍，成為影響農村剩余勞動力向小城鎮聚集的重要制約因素。

二、加快云南小城鎮建設，促進城鄉統籌發展的對策

小城鎮建設是一項復雜的系統工程，需要一定的社會經濟條件和制度政策環境與之相適應。為了促進云南小城鎮的健康發展，真正發揮其在解決“三農”問題中應有的重要作用，目前應著力抓好以下幾個方面的工作。

1．優化布局，突出重點，分層次非均衡發展小城鎮。云南是一個山區、民族省份，各地自然條件、人口規模、經濟基礎和發展潛力有很大差異，因此小城鎮建設必須改變過去按行政區劃各自為政、遍地開花的做法，確立“控制城鎮數量、擴大鎮區規模、提高建設質量”的基本發展思路，在科學規劃、合理布局的基礎上分階段、有重點地組織實施。首先，以現有縣城為骨干，同時選擇基礎較好、條件具備、有較大發展潛力的建制鎮作為小城鎮建設的重點，實行重點扶持、壯大規模、提升層次、完善功能的發展戰略，實現以點帶面，使農村剩余勞動力和其它各項生產要素有序地向城市和這部分優先發展的小城鎮聚集，形成規模效應，增強輻射能力，強化對周圍城鎮和農村經濟發展的帶動作用。其次，在抓好重點小城鎮建設的基礎上，按照全面建設小康社會的要求，對一般小城鎮的發展也應積極給予扶持引導。對目前經濟發展水平一般但有發展前景的小城鎮，應加強規劃制定和實施的監督與引導，在適度擴大規模的基礎上重點提高小城鎮的建設質量，逐步打牢發展基礎，增強發展后勁。對經濟基礎十分薄弱、不具備發展條件的小城鎮以及過近過密、分布不合理的小城鎮，可進行行政區劃調整，撤并鄉鎮，必要的可實行易地搬遷、轉移安置，這樣既可以保護生態環境，減少縣鄉財政負擔，也可以集中力量，優化配置有限的建設資源。

2．因地制宜，科學規劃，發展有特色和個性的小城鎮特色是小城鎮的靈魂，而小城鎮的規劃建設過程正是小城鎮特色形成的重要時期。各地應圍繞把云南建成“民族文化大省、綠色經濟強省和中國連接東南亞、南亞國際大通道”的戰略目標，高起點、高標準地制定小城鎮發展規劃，在立足城鎮長遠發展、增強城鎮綜合功能的基礎上，努力在塑造城鎮特色上下功夫，使各個小城鎮的建筑群體景觀、市政設施、園林綠化等都能充分體現當地的自然環境、歷史文化、民族風情、社會經濟發展水平等豐富內涵，具有自己鮮明的個性特征，切忌貪大求洋、盲目模仿發達地區的做法。在實際工作中，必須堅持先規劃、后建設，長遠規劃、分步建設的原則，注重土地資源的合理節約使用，重視生態建設與環境保護，加強污染治理，增強綠色意識，增加綠色空間，營造和諧的人居環境，促進小城鎮的可持續發展，增強小城鎮的吸引力和凝聚力

3．大力加強小城鎮基礎設施建設，逐步完善公共服務體系。基礎設施是衡量小城鎮發展質量和水平的重要標志，是保證小城鎮各項功能正常發揮的基本條件，必須把完善基礎設施作為小城鎮建設的一項重要工作來抓。針對目前云南小城鎮基礎設施落后的現狀，結合發展要求，下一步基礎設施建設的重點應放在完善能源供給、供水排水、道路交通、郵電通訊、垃圾處理，搞好鎮區綠化美化、環境衛生，積極發展文教衛生事業等方面，以優化小城鎮的發展環境。同時，要逐步建立和完善小城鎮的市場體系，根據當地的資源、產業優勢和市場供需狀況培育相關的專業市場、特色市場和生產要素市場，搞好市場配套建設及相關服務，使市場成為帶動小城鎮及周圍農村地區進行產業結構調整、實現經濟增長方式轉變的“加速器”，以增強小城鎮對人口和產業的聚集功能。

4．積極發展特色經濟和優勢產業，促進鄉鎮企業和民營經濟快速發展。沒有經濟的發展，小城鎮將失去內在發展動力，而發展特色經濟和優勢產業是小城鎮經濟發展的根本出路。云南小城鎮必須立足資源、區位、交通、人文等方面優勢，以企業為主體、市場為導向、效益為中心、產業為依托，選準和培育優勢產業，大力發展特色經濟。具體而言，有較好工業基礎和交通區位優勢的小城鎮可選擇工業型小城鎮的發展模式；有商品集散傳統和地理區位優勢的小城鎮可走商貿型小城鎮的發展道路；有較好農業生產條件、農副產品資源豐富的小城鎮，可大力發展農副產品的收購、加工、貯運等；有豐富自然或人文旅游資源、在國內外有一定知名度和影響力的小城鎮應以旅游業作為支柱產業；還有一些小城鎮經濟結構和城鎮特色具有多重性和綜合性，則可建設成為綜合型小城鎮。總之，通過發展特色經濟和優勢產業，使小城鎮經濟朝著主導產業突出、多業并舉、三次產業結構日趨合理的方向發展，增強小城鎮對人流、物流、資金流、信息流、技術等生產要素的聚集功能，并以此帶動農村產業結構調整和農業產業化經營，把提高農業綜合效益、增加農民收入與促進鄉鎮企業二次創業和民營經濟快速發展有機統一起來，促進資源優勢向產業優勢、經濟優勢轉化，為農村剩余勞動力轉移創造更多就業機會。

5．大膽探索，積極創新，多渠道籌集小城鎮建設資金。為改變云南小城鎮建設資金匱乏的局面，必須在資金籌措渠道和方式上有新的突破。首先，國家應在發展小城鎮的戰略中發揮更為積極的作用，除制定相關發展政策外，每年應從財政支出中安排更多資金用于小城鎮基礎設施建設，各級地方政府也應在編制發展規劃上逐步增加投入，且建立資金專戶，做到專款專用，不得以任何借口擠占挪用，并努力通過管理辦法的制定來規范資金使用，以確保建設資金全部落到實處，切實提高投資效益。其次，要樹立經營城市的理念，積極開辟多元化的籌資渠道，加大小城鎮建設的招商引資力度，本著“誰投資、誰使用、誰受益”的原則，制定優惠政策，鼓勵國家、集體、企業、個人、外商等社會各方共同投資，全方位調動小城鎮建設積極性，變一方投資為多方聚資、變政府包建為全民共建，走出一條在政府引導下主要依靠社會資金建設小城鎮的路子。地方政府要合理安排項目，推行新的開發建設方式，搞好建設配套服務，使小城鎮建設規模年年有拓展、功能年年有提高、面貌年年有變化，實現從量的擴大到質的提高的良性循環。

6．加快相關制度變革，優化小城鎮發展的政策環境。首先，要改革現行戶籍制度，建立促進勞動力流動制度。為了盡快消除農民進城的戶籍障礙，在全國戶籍管理制度作大變革之前，有必要在一定范圍內改革現行戶籍制度，進一步放活小城鎮戶籍管理，對縣城和中心鎮逐步實行以住房、職業、生活來源等為依據的落戶標準，逐步建立以居住地劃分城鎮人口和農村人口，以職業劃分農業人口和非農業人口的新型戶籍登記制度，并實施以遷入地、常住地管理為主的管理方式。同時，要改革城鎮用工制度，強化部門問統一協調、加強合作的管理及服務職能，加快城鄉統一勞動力市場建設，為農民進城創造條件。其次，要改革土地使用制度，建立土地流轉機制。為了真正實現土地規模經營，提高農業和農村經濟效益，增加農民收入，在穩定現有承包關系的同時，對農村土地使用權制度進行創新，加快農民對土地使用權進行有償轉讓、轉包、出租、入股等流轉活動，以利于土地的集中使用和規模經營，加快農村剩余勞動力向城鎮轉移。再次，要建立完善的社會保障制度。將進城農民納入社會保障體系，重點建立失業保險、養老保險、醫療保險和最低生活保障制度，以解除農民的后顧之憂。此外，應逐步推行城鄉統一的計劃生育政策，探索為進城農民建立住房公積金制度等，促使農村轉移勞動力從農民向市民的真正轉變。