支持農(nóng)行股改面向三農(nóng)財稅體系研究論文

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【摘要】農(nóng)行股改后新的市場定位表明,農(nóng)行對于我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展起著重要作用，但由于財稅政策與金融制度安排不到位，農(nóng)行面臨的諸多矛盾已經(jīng)成為制約農(nóng)村金融發(fā)展、服務(wù)“三農(nóng)”問題的瓶頸。本文以此為出發(fā)點，探討構(gòu)建我國財稅政策支持下農(nóng)行服務(wù)“三農(nóng)”的制度安排。

【關(guān)鍵詞】服務(wù)三農(nóng)面向三農(nóng)財稅政策

一、農(nóng)行股改“面向三農(nóng)”面臨的主要矛盾

農(nóng)行股改按照“面向三農(nóng)，整體改制，商業(yè)運作，擇機上市”的方針進行，這意味著農(nóng)行將定位于“三農(nóng)”，按照完全的商業(yè)化模式經(jīng)營運作。農(nóng)行商業(yè)化經(jīng)營的本質(zhì)屬性與面向“三農(nóng)”這一弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的政策要求要完全統(tǒng)一起來，存在許多矛盾需要財稅政策化解。

矛盾之一：縣域農(nóng)行運作困難，內(nèi)部矛盾重重。首先是商業(yè)運作追求高效與業(yè)務(wù)辦理效率低下的矛盾。例如，在上級行授信額度內(nèi)辦理還舊借新業(yè)務(wù)，中行、工行、建行一般1-2天就可以辦完，而農(nóng)行常常需要3-4周甚至超過1個月的時間。其次是農(nóng)行中小企業(yè)信貸準(zhǔn)入門檻較高與涉農(nóng)客戶小額信貸需求的矛盾。再次是農(nóng)行員工的整體知識、年齡結(jié)構(gòu)與業(yè)務(wù)發(fā)展不相適應(yīng)的矛盾。最后是現(xiàn)代商業(yè)銀行規(guī)模大、科技構(gòu)成高與農(nóng)行縣域支行、營業(yè)網(wǎng)點營業(yè)條件差的矛盾，嚴重制約縣域行的業(yè)務(wù)發(fā)展。

矛盾之二：縣域金融生態(tài)環(huán)境較差，競爭不公平的矛盾。一是部分地區(qū)農(nóng)戶和中小農(nóng)村企業(yè)信用意識較差，甚至利用假破產(chǎn)、資產(chǎn)重組等形式惡意逃廢銀行債務(wù)，直接影響了農(nóng)行的經(jīng)營效益；二是農(nóng)村金融市場中目前還沒有建立誠信與擔(dān)保體系，涉農(nóng)金融機構(gòu)之間信息閉塞，不能對惡意違約行為進行有效鉗制；三是部分地區(qū)農(nóng)行的網(wǎng)點被撤，營運體系不健全、作用有限，不能滿足資金需求小、信息風(fēng)險大的農(nóng)戶、中小企業(yè)發(fā)展的資金需求；四是銀政合作仍需加強。一方面，財稅支農(nóng)資金沒有發(fā)揮應(yīng)有作用，資金多頭管理，資源配置效率較低；另一方面財稅與農(nóng)行之間缺乏有效的對接方式，農(nóng)行為政府項目的資金配套受到諸多約束，人為限制了農(nóng)行的發(fā)展速度。

矛盾之三:面向“三農(nóng)”與“商業(yè)運作”兩個目標(biāo)、兩種責(zé)任、兩套考核體系的矛盾?！懊嫦蛉r(nóng)，整體改制，商業(yè)運作，擇機上市”是一個完整體系。一方面，農(nóng)行要面向“三農(nóng)”，服務(wù)縣域；另一方面，作為商業(yè)銀行，農(nóng)行還必須商業(yè)化運作，實現(xiàn)價值最大化、風(fēng)險最小化。這兩個目標(biāo)、兩種責(zé)任、兩套考核體系如何兼顧，農(nóng)行在實際工作中很難把握。沒有嚴格的財稅支持指標(biāo)考核體系和監(jiān)督，二者很難兼顧，容易形成新的巨額不良資產(chǎn)。

矛盾之四：地方政府對“三農(nóng)”貸款投入期望值高與現(xiàn)有信貸準(zhǔn)入要求嚴的矛盾。雖然農(nóng)行基層機構(gòu)是一級法人體系下的商業(yè)金融授權(quán)機構(gòu)，但是地方政府出于地方經(jīng)濟發(fā)展需求，會利用各種手段對農(nóng)行經(jīng)營施加影響。這一情況過去曾普遍存在，今后也不可避免，特別是在農(nóng)行服務(wù)“三農(nóng)”的定位明確后，各級政府對農(nóng)行增加“三農(nóng)”貸款投入的期望值會更高。而農(nóng)行作為商業(yè)銀行，貸款的準(zhǔn)入條件在股份制改革之后將更嚴格、更精細，出現(xiàn)不良貸款之后對責(zé)任人的追究將更嚴厲。在嚴格的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、評級授信要求和責(zé)任追究機制下，服務(wù)“三農(nóng)”的職能很難充分發(fā)揮。

矛盾之五：股東價值回報最大化與服務(wù)“三農(nóng)”整體收益偏低的矛盾。農(nóng)行股改到位后，股東結(jié)構(gòu)將多元化，無論是國家投資者、戰(zhàn)略投資者，還是廣大股民都要求回報最大化。但“三農(nóng)”產(chǎn)業(yè)和縣域經(jīng)濟客戶存在投入大、生產(chǎn)周期長、資金回報率低、風(fēng)險系數(shù)高的基本特征，與純粹的商業(yè)銀行經(jīng)營要求存在很大差距，將給農(nóng)行經(jīng)營業(yè)績和市場形象帶來很大壓力。

矛盾之六：監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的一致性與服務(wù)對象風(fēng)險系數(shù)差異性的矛盾。農(nóng)行市場定位于面向“三農(nóng)”，但在現(xiàn)階段，“三農(nóng)”畢竟還是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，縣域經(jīng)濟的客戶群體抗風(fēng)險能力相對較弱。在這個市場環(huán)境中做業(yè)務(wù)，面臨的風(fēng)險相對會大一些。但是，目前監(jiān)管部門對農(nóng)行的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)與其他商業(yè)銀行是一樣的，這個矛盾很難處理。

矛盾之七：服務(wù)三農(nóng)與歷史包袱沉重、持續(xù)發(fā)展后勁相對不足的矛盾。近年來，隨著政府加大企業(yè)重組力度和加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)行2000年以前支持的一批農(nóng)村企業(yè)陸續(xù)走向衰亡，帶來了沉重的經(jīng)營負擔(dān)。農(nóng)行2007年末不良貸款余額8065.1億元，需要計提的貸款損失準(zhǔn)備高達6539.95億元，即使將資本金轉(zhuǎn)為撥備，缺口仍將達5186億元。（參見表1，表2）。

資料來源：根據(jù)2007年《中國農(nóng)業(yè)銀行調(diào)研報告》整理

以上這些矛盾，即使農(nóng)行股改完成仍將長期存在，需要持續(xù)的財稅政策支持。

二、財稅政策支持農(nóng)行股改“面向三農(nóng)”的理論依據(jù)

依據(jù)之一：糾正因農(nóng)村金融主體陷入博弈困境造成的市場功能扭曲

農(nóng)業(yè)由于內(nèi)在的弱質(zhì)性和高風(fēng)險性導(dǎo)致農(nóng)村信貸的風(fēng)險高于一般工商業(yè)貸款，農(nóng)行的風(fēng)險自然也高于其他金融機構(gòu)。農(nóng)村信貸的高分散性、信息不對稱性等特點也增加了農(nóng)行的經(jīng)營成本。福利經(jīng)濟學(xué)基本定理指出：完全競爭的市場經(jīng)濟機制將導(dǎo)致帕累托最優(yōu)狀態(tài)，但是當(dāng)市場的不完備、信息的不對稱性以及非充分競爭等經(jīng)濟特征普遍存在時,市場機制將不能自行達到帕累托最優(yōu)狀態(tài),這就是著名的格林沃德—斯蒂格利茨定理(GreenwaldandStiglitz，1986)。特別是由于加重成本、路徑依賴、資產(chǎn)專用性等因素的存在，微觀經(jīng)濟易于陷入博弈的困境。如果用外部邊際收益（marginalexternalbenefit，MEB）來表示因為增加一個單位的農(nóng)村資金投入而給社會所帶來的額外收益，則它可以用以解釋前述正向外部效應(yīng)如何導(dǎo)致了社會信貸資金資源在農(nóng)村信貸域中的扭曲配置。

正外部效應(yīng)與資源配置效率如圖1所示，橫軸表示所提供的帶有正的外部效應(yīng)的農(nóng)村資金投入數(shù)量，縱軸表示有關(guān)的交易價格、效益和成本。S和D曲線分別表示該投資的市場供給曲線和市場需求曲線。MSB曲線表示社會邊際收益，它包括了融資者所獲得的私人邊際收益MPB和外部邊際收益MEB。S和D曲線相交于U點，相應(yīng)的市場交易價格為P1，均衡數(shù)量為Q1。這時，融資者所獲得的私人邊際收益就等于其所愿支付的交易價格P1。但是由于外部邊際收益的存在，此時的社會邊際收益MSB處于P2的水平。根據(jù)福利經(jīng)濟學(xué)的理論，只要社會邊際收益和私人邊際收益不一致，依據(jù)私人邊際收益做出的投資決策肯定不是具有效率的。

這樣，從效率的角度看，MSB曲線與S曲線的交點所決定的農(nóng)村資金投資數(shù)量和交易價格才是最具有效率的。此時農(nóng)村資金投資的供給數(shù)量為Q2，社會邊際收益為P3。顯然，Q2大于Q1。也就是說，當(dāng)存在正的外部效應(yīng)時，社會上的農(nóng)村資金投資供給將會處于不足的狀態(tài)。例如,在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域,許多項目需要高額的投入,完成之后卻易產(chǎn)生“外逃”現(xiàn)象，在這種情況下相關(guān)產(chǎn)業(yè)就會傾向選擇等待接受農(nóng)業(yè)企業(yè)的“技術(shù)外溢”策略，而不是發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，當(dāng)所有的銀行都選擇了這種“最優(yōu)”的等待策略時,農(nóng)村資金就可能陷入停滯狀態(tài)。這也正是三農(nóng)問題的癥結(jié)所在。因此，在通過市場機制實現(xiàn)資源最優(yōu)化配置的功能被扭曲時，當(dāng)農(nóng)村資金外溢時，當(dāng)農(nóng)行面向三農(nóng)時，財政稅收作為“第三方”加以支持和調(diào)整就具有了必要性和重要性。

依據(jù)之二:財政支持農(nóng)行“面向三農(nóng)”即是支持三農(nóng)，是農(nóng)村公共財政職能的實現(xiàn)

農(nóng)行不論是歷史與現(xiàn)狀都姓農(nóng)，其本質(zhì)是與三農(nóng)緊密聯(lián)系的。農(nóng)行建立之初衷就是為農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村發(fā)展和農(nóng)民生活的改善服務(wù)的，農(nóng)行自建立那天起從未脫離三農(nóng)領(lǐng)域，盡管近年來商業(yè)運作有弱化三農(nóng)的趨勢，但其在農(nóng)業(yè)的資金投入仍然高于任何一家商業(yè)銀行。根據(jù)農(nóng)行年報，農(nóng)行60%的網(wǎng)點、51%的員工分布在縣域，截至2006年末，農(nóng)行縣域貸款和城市行管理的涉農(nóng)貸款共計1.7萬億元，占全部貸款的55%。農(nóng)行金融結(jié)算網(wǎng)絡(luò)不但為客戶提供服務(wù)，還為其他商業(yè)性金融機構(gòu)和政策性金融機構(gòu)提供給算等服務(wù)，具有一定的公共產(chǎn)品屬性和公共服務(wù)職能。這里，我們對農(nóng)村居民的收入增長決定因素作簡單的模型分析，樣本數(shù)據(jù)取1999年至2005年，以農(nóng)戶家庭的人均純收入（y）為被解釋變量，以農(nóng)產(chǎn)品價格（P）、對農(nóng)村的信貸投入（I，采取人均信貸來衡量，即包含農(nóng)業(yè)的貸款投資，也包括對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的信貸投資）、農(nóng)村從業(yè)人員的就業(yè)結(jié)構(gòu)（L，用農(nóng)村中從事非農(nóng)人員數(shù)與從事農(nóng)林牧漁的人數(shù)比值反映農(nóng)村勞動力就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化）、財政支農(nóng)資金（F）作為解釋變量，運用OLS法對其對數(shù)形式進行多元線性回歸，并還原，得到如下的模型結(jié)果（各參數(shù)估計結(jié)果如表2）：

Y=2.739750L0.677054F0.140460I0.207506P0.188964

從模型結(jié)果可知，各變量均通過了10%顯著性水平的統(tǒng)計量檢驗。并且模型結(jié)果不存在自相關(guān)問題。同時方程通過了顯著性水平為99%的F檢驗。另外調(diào)整后的R-squared高達0.997269，說明模型具有較大的擬合度。因此，從回歸結(jié)果看，我們可知對農(nóng)村的信貸投資，對農(nóng)戶家庭收入具有正向的影響，即信貸投資每增長1%，農(nóng)戶人均純收入可增長0.21%。因此，在當(dāng)前的客觀條件下，農(nóng)行1.7萬億的涉農(nóng)貸款對于提高農(nóng)民收入、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展具有極其重要的深遠意義，另外也意味著當(dāng)前農(nóng)村對金融的需求遠未達到飽和狀態(tài)，存在供給缺口，需要通過進一步加大金融支持、完善農(nóng)村金融體系來完成。公務(wù)員之家

依據(jù)之三：金融協(xié)調(diào)政策與財政支農(nóng)政策的整合理論

愛德華·S·肖說過，金融體制缺乏效率的問題，不可能只由金融機構(gòu)和金融政策的改善而得到解決。金融體制的改革應(yīng)與其他非金融政策的改革配套進行。在改革金融制度時如不同時采取正確的國內(nèi)稅收刺激政策和財政政策等，僅僅改革金融制度是沒有什么意義的。推進農(nóng)行改革，財稅政策的配合至關(guān)重要，財政的無償投入與商業(yè)性銀行的有償投入相結(jié)合，二者能夠達到共同的政策目標(biāo)。財政支農(nóng)政策與農(nóng)行“面向三農(nóng)”具有緊密的聯(lián)系，這種緊密聯(lián)系從根本上說植根于雙方政策最終目標(biāo)的一致性。兩大政策的著眼點，都是針對農(nóng)村社會供需總量與結(jié)構(gòu)在資金運動中表現(xiàn)出來的有悖于“三農(nóng)”貨幣流通穩(wěn)定和市場供求協(xié)調(diào)正常運行狀態(tài)的各種問題；兩大政策的歸宿，都是力求“三農(nóng)”社會供需在動態(tài)過程中達到總量的平衡和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，從而使涉農(nóng)經(jīng)濟盡可能實現(xiàn)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展。兩大政策的緊密聯(lián)系還來源于雙方政策手段的互補性以及政策傳導(dǎo)機制的互動性，一方的政策實施過程，通常都需要對方的政策手段或機制發(fā)揮其特長來加以配合策應(yīng)。因此，現(xiàn)階段進一步加強我國農(nóng)村財稅政策與農(nóng)行改革政策協(xié)調(diào)配合的緊迫性，源于農(nóng)村金融產(chǎn)業(yè)新階段的客觀要求以及“三農(nóng)”經(jīng)濟發(fā)展運行的實際狀況，具有特別重要的意義。

三、建立與完善支持農(nóng)行股改“面向三農(nóng)”的財稅體系

（一）清晰界定農(nóng)行“面向三農(nóng)”的含義，是建立支持農(nóng)行股改財稅體系的前提

“面向三農(nóng)”的股改方針既是一種改制方向性的要求，又是一種農(nóng)行市場定位，體現(xiàn)在具體操作上的要求很高。農(nóng)行怎樣運作，才算是符合“面向三農(nóng)”的定位，政府與農(nóng)行之間必須達成制度共識。只有這樣，對農(nóng)行而言，才不至于無所適從；對政府而言，才可能對農(nóng)行有著量化、一致、穩(wěn)定、規(guī)范的系統(tǒng)考核。從目前看，對“面向三農(nóng)”的含義界定仍不清晰。我們認為建立支持農(nóng)行股改財稅體系，“面向三農(nóng)”必須由權(quán)威部門加以明確，并在政府與農(nóng)行之間形成高度共識，以便于雙方在實際工作中有所遵循。

（二）農(nóng)行面向三農(nóng)的財政支持體系

1.財政投入政策體系。財政投入是政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的資金來源，增強農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力需要通過加大財政投資規(guī)模來實現(xiàn)。（1）農(nóng)村社會保障、農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境部門具有提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的功能，需要政府直接、持續(xù)的資金投入與資金扶持。（2）農(nóng)行歷史上曾經(jīng)承擔(dān)了巨大的政策性信貸任務(wù)，形成的大量不良資產(chǎn)理應(yīng)由財政予以消化（建立支農(nóng)風(fēng)險金），其核心資本嚴重不足，可由財政部分的注資或入股。

2.財政補貼政策。財政補貼是由財政安排專項資金進行的一種補貼，是直接或間接向農(nóng)行提供的一種無償?shù)霓D(zhuǎn)移支付。與財政直接投入相比，財政補貼具有規(guī)模小、靈活性強等特點，是政府鼓勵與支持農(nóng)村金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個重要工具。對于農(nóng)行而言，更適用于財政補貼的運用。如國家對三農(nóng)信貸的利息補貼，對設(shè)施農(nóng)業(yè)的補貼，對農(nóng)村貧困學(xué)生的助學(xué)貸款貼息等等。

（三）農(nóng)行面向三農(nóng)的稅收支持體系

1.農(nóng)行涉農(nóng)業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)稅制的改革。農(nóng)行縣域業(yè)務(wù)營業(yè)稅改革可分為兩步進行：第一步保留現(xiàn)行營業(yè)稅制，降低稅負、擴大范圍。我國目前尚不具備廢除農(nóng)行縣域業(yè)務(wù)營業(yè)稅改征增值稅的條件。第二步是改征增值稅。應(yīng)當(dāng)按照國際社會的通行做法,將我國現(xiàn)行的增值稅征稅范圍先行擴大到農(nóng)行縣域業(yè)務(wù)，對大部分業(yè)務(wù)實行基本免稅法征收增值稅，對手續(xù)費、咨詢費等征收增值稅。同時,取消農(nóng)行縣域業(yè)務(wù)征收的城市維護建設(shè)稅和教育費附加。

2.農(nóng)行縣域業(yè)務(wù)所得稅制的改革與完善。（1）降低所得稅稅率,減輕農(nóng)行縣域業(yè)務(wù)的稅收負擔(dān)；（2）修改稅前扣除規(guī)定，規(guī)范和統(tǒng)一稅基。取消計稅工資限額，與農(nóng)行縣域業(yè)務(wù)經(jīng)營有關(guān)的支出和費用應(yīng)當(dāng)允許在稅前據(jù)實扣除；放寬涉農(nóng)業(yè)務(wù)壞賬核銷標(biāo)準(zhǔn)，按照中國人民銀行的規(guī)定在稅前計提專項貸款準(zhǔn)備金；統(tǒng)一和提高固定資產(chǎn)的折舊比例；將預(yù)提稅改按應(yīng)計提項目的實際匯款額征收；（3）按照涉農(nóng)金融業(yè)務(wù)的不同和所屬區(qū)域不同來制定優(yōu)惠政策，對貧困縣金融業(yè)務(wù)可規(guī)定較低的稅率，給予較多的稅前扣除，對國定貧困縣的涉農(nóng)業(yè)務(wù)免征所得稅；對中西部、東北和海南的縣（縣級市），以及其他省（自治區(qū)、直轄市）的省定貧困縣經(jīng)營所得減半征收企業(yè)所得稅，或先征后返專項用于增加風(fēng)險準(zhǔn)備以提高風(fēng)險覆蓋能力；（4）取消縣域農(nóng)村銀行機構(gòu)儲蓄存款利息所得稅；（5）降低縣域存款準(zhǔn)備金比率；（6）提高稅前損失準(zhǔn)備金計提比例。

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