對(duì)話解決三農(nóng)論文

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編者按：本文主要從國(guó)家權(quán)力對(duì)村莊的全面直接控制；通過“壓力型體制”加“贏利性經(jīng)紀(jì)”進(jìn)行控制；由支配走向對(duì)話及其相應(yīng)機(jī)制的建構(gòu)進(jìn)行論述，其中，主要包括：國(guó)家和農(nóng)民的關(guān)系一直是我國(guó)政治學(xué)、社會(huì)學(xué)研究的一個(gè)重要論題、與國(guó)家權(quán)力在村莊的初步建立、查田定產(chǎn)與國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全面掌控、通過實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的全面控制、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷與國(guó)家權(quán)力對(duì)農(nóng)村流通領(lǐng)域的支配、聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與村民自治、農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域市場(chǎng)杠桿的作用也日益顯現(xiàn)、國(guó)家權(quán)力通過“壓力型體制”加“贏利性經(jīng)紀(jì)”進(jìn)行控制、稅費(fèi)改革:國(guó)家權(quán)力與農(nóng)村社會(huì)走向?qū)υ挕⒍愘M(fèi)改革后農(nóng)村社會(huì)面臨的問題、走向國(guó)家權(quán)力與農(nóng)村社會(huì)對(duì)話的機(jī)制等，具體請(qǐng)?jiān)斠姟?/p>

國(guó)家和農(nóng)民的關(guān)系一直是我國(guó)政治學(xué)、社會(huì)學(xué)研究的一個(gè)重要論題。在新中國(guó)的發(fā)展歷程中,國(guó)家權(quán)力與農(nóng)村社會(huì)的關(guān)系經(jīng)歷了一個(gè)復(fù)雜的變化過程,當(dāng)前正在進(jìn)入對(duì)話的新階段。本文以國(guó)家權(quán)力在農(nóng)村的運(yùn)行軌跡為切入點(diǎn),探索國(guó)家權(quán)力在農(nóng)村社會(huì)良性穩(wěn)定的運(yùn)行機(jī)制以及農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制。

一、國(guó)家權(quán)力對(duì)村莊的全面直接控制

1949年中華人民共和國(guó)成立時(shí),新中國(guó)所面臨的最主要的問題就是:如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家的工業(yè)化,如何增強(qiáng)國(guó)家實(shí)力尤其是軍事實(shí)力以在國(guó)際社會(huì)中取得應(yīng)有的地位。這就需要國(guó)家通過獲取和調(diào)配資源以迅速增強(qiáng)國(guó)力、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。而占全國(guó)80%的農(nóng)村人口、延續(xù)了兩千多年的農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)、幾乎是零起點(diǎn)的工業(yè)、社會(huì)主義建設(shè)的國(guó)際環(huán)境和共產(chǎn)主義的發(fā)展遠(yuǎn)景,決定了國(guó)家對(duì)農(nóng)村全面直接控制模式的形成,決定了國(guó)家權(quán)力在農(nóng)村的運(yùn)行邏輯:對(duì)農(nóng)村資源的全面控制和提取。這一過程從新中國(guó)成立到1979年農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制實(shí)行前歷時(shí)30年。國(guó)家通過、查田定產(chǎn)以及成立,實(shí)現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力對(duì)農(nóng)村社會(huì)的全面直接掌控。

(一)與國(guó)家權(quán)力在村莊的初步建立

新中國(guó)成立后,為了幫助農(nóng)民“廢除封建半封建的土地制度,實(shí)行耕者有其田的土地制度”,黨和政府發(fā)動(dòng)和領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民起來改革不合理的土地制度,通過工作隊(duì)的派駐、農(nóng)民協(xié)會(huì)權(quán)力的行使、階級(jí)劃分、大會(huì)小會(huì)的訴苦以及對(duì)地主的說理斗爭(zhēng)等,使廣大農(nóng)民廣泛參與了,接受了新的國(guó)家權(quán)力主導(dǎo)的政治訓(xùn)練,國(guó)家權(quán)力、階級(jí)意識(shí)、黨的政治文化無形地楔入到鄉(xiāng)村社會(huì)[1]。另外,為了加強(qiáng)組織建設(shè),黨在每個(gè)村莊建立黨支部,為后來社會(huì)制度的急劇變革和大規(guī)模動(dòng)員社會(huì)資源奠定了基礎(chǔ)。到1952年運(yùn)動(dòng)勝利完成后,國(guó)家權(quán)力取代了舊中國(guó)的地主、士紳這些“中介”,造就了與之直接面對(duì)的單個(gè)農(nóng)戶。

(二)查田定產(chǎn)與國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全面掌控

在進(jìn)行的同時(shí),國(guó)家還對(duì)各地進(jìn)行了人口和土地的調(diào)查,為國(guó)家制定人口政策和進(jìn)行查田定產(chǎn)奠定了基礎(chǔ)。到1953年,經(jīng)過三年的查田定產(chǎn),不僅徹底清查了土地?cái)?shù)目,而且詳細(xì)規(guī)定了不同等級(jí)的產(chǎn)量和應(yīng)繳納稅額,確定了新中國(guó)長(zhǎng)期征收田賦的主要依據(jù)。查田定產(chǎn)的過程也是國(guó)家意志貫徹、國(guó)家權(quán)力滲透到鄉(xiāng)村社會(huì)的過程,從而瓦解了傳統(tǒng)宗族士紳的控制,建立起了一個(gè)更具權(quán)威性的管理公共資源的政治單位,使舊有的國(guó)家—宗族(鄉(xiāng)紳)—農(nóng)民的三元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為國(guó)家—農(nóng)民的二元結(jié)構(gòu)。同時(shí),查田定產(chǎn)在一定程度上也強(qiáng)化了國(guó)家對(duì)農(nóng)民的人身控制。在城鄉(xiāng)二元制下,農(nóng)民不再有不被政府知道的土地,在隨后的合作化運(yùn)動(dòng)中根本不可能離開合作社另謀出路,從而強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)土地與集體制的依附。另外,為了推行查田定產(chǎn),國(guó)家以政治標(biāo)準(zhǔn)培養(yǎng)鍛煉了合適的基層執(zhí)行者。由此,在農(nóng)村,國(guó)家權(quán)力不再是“天高皇帝遠(yuǎn)”,而是直接進(jìn)入到每個(gè)人的整個(gè)日常生活,成為一種真實(shí)的存在,從而建立起了農(nóng)民個(gè)體與國(guó)家之間“面對(duì)面”的關(guān)系。

(三)通過實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的全面控制

在后出現(xiàn)的中農(nóng)化趨勢(shì)和“兩極分化”的現(xiàn)象,以及由于均分土地而發(fā)展的小農(nóng)經(jīng)濟(jì),都與共產(chǎn)主義目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。而且,單個(gè)農(nóng)戶在興修水利、抵御自然災(zāi)害等方面的能力明顯不足,需要依靠集體力量解決。在黨和政府的積極領(lǐng)導(dǎo)和支持下,農(nóng)戶由互助組到初級(jí)社再到高級(jí)社,1958年8月,中共中央《關(guān)于在農(nóng)村建立問題的決議》后,全國(guó)立即掀起化高潮,建立了政社合一、一大二公的。由于公社黨委對(duì)全公社實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理,同時(shí),公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)的行政機(jī)構(gòu)也接受黨組織的領(lǐng)導(dǎo),這就使權(quán)力由政府向黨組織集中。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)也使黨領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家權(quán)力一直延伸到生產(chǎn)隊(duì)這一農(nóng)村的最基層,國(guó)家權(quán)力不僅直接集中掌控農(nóng)村資源,而且統(tǒng)一分配農(nóng)民的勞動(dòng)成果。

(四)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷與國(guó)家權(quán)力對(duì)農(nóng)村流通領(lǐng)域的支配

與農(nóng)村的社會(huì)主義改造和體制相適應(yīng)的是國(guó)家對(duì)流通領(lǐng)域的壟斷和支配。從1953年起,農(nóng)村流通的基本特征是國(guó)家對(duì)農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域?qū)嵭薪y(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷,糧食統(tǒng)購(gòu)的數(shù)量和價(jià)格都由中央政府統(tǒng)一規(guī)定或批準(zhǔn)。通過統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷中的價(jià)格“剪刀差”,國(guó)家獨(dú)享剩余農(nóng)產(chǎn)品的控制權(quán)以及幾乎全部剩余農(nóng)產(chǎn)品的索取權(quán),以便為工業(yè)化積累資源。這使農(nóng)民負(fù)擔(dān)十分沉重,生產(chǎn)積極性低下。同時(shí),國(guó)家嚴(yán)格控制市場(chǎng),農(nóng)村生產(chǎn)安排完全聽命于政府計(jì)劃,致使農(nóng)村更加封閉。統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷與制度相結(jié)合,完全限制了農(nóng)民的人身自由,農(nóng)民被牢牢地固定在土地上。

為了建設(shè)一個(gè)強(qiáng)大的國(guó)家,國(guó)家權(quán)力借助于強(qiáng)制力和意識(shí)形態(tài)的灌輸,通過、查田定產(chǎn)以及化,有效整合了農(nóng)村資源,實(shí)現(xiàn)了國(guó)家政權(quán)的鞏固,也改變了農(nóng)村結(jié)構(gòu)和面貌,為迅速進(jìn)行工業(yè)化建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。這一過程也是國(guó)家權(quán)力逐步深入農(nóng)村、直接面對(duì)農(nóng)民的過程,使傳統(tǒng)社會(huì)中士紳地主的社會(huì)影響力和宗族派性的力量遭遇了毀滅性的打擊,農(nóng)村民間精英也由此消失。國(guó)家權(quán)力不僅完全主宰著農(nóng)業(yè)生產(chǎn),也控制了農(nóng)村和農(nóng)民政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活的各個(gè)方面。特別是時(shí)期,國(guó)家權(quán)力借助經(jīng)濟(jì)和行政力量通過全面直接支配農(nóng)村社會(huì)。

二、通過“壓力型體制”加“贏利性經(jīng)紀(jì)”進(jìn)行控制

從1978年末安徽鳳陽(yáng)小崗村首創(chuàng)“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”,到1983年這一經(jīng)營(yíng)方式成為全國(guó)農(nóng)村的主要生產(chǎn)方式,整個(gè)農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了巨大的變化。國(guó)家權(quán)力逐漸從生產(chǎn)、銷售和農(nóng)民的日常生活中退去,代之以“壓力型體制”加“贏利性經(jīng)紀(jì)”進(jìn)行控制。

(一)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與村民自治

窮則思變。1978年末,安徽鳳陽(yáng)小崗村18戶農(nóng)民冒著坐牢的危險(xiǎn),把集體的土地分給單個(gè)農(nóng)戶耕種,“明組暗戶”。大包干后第一年糧食產(chǎn)量相當(dāng)于1966年至1970年5年的總和。小崗村因成為我國(guó)實(shí)行“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的第一個(gè)村落而聞名全國(guó)。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包制是農(nóng)民為了解決生存問題而自發(fā)創(chuàng)造的一種經(jīng)營(yíng)模式:生產(chǎn)隊(duì)或生產(chǎn)大隊(duì)通過承包合同把土地包給農(nóng)戶耕種,農(nóng)戶根據(jù)合同上繳一定的國(guó)家任務(wù),國(guó)家在一定范圍內(nèi)放權(quán)讓利,承認(rèn)每個(gè)農(nóng)戶有自主耕作的權(quán)利,鼓勵(lì)農(nóng)民多勞多得。這一模式因其明顯成效被中央政府所接受,并被正式推廣到全國(guó)。1980年9月27日,中共中央印發(fā)《進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題的通知》,要求全國(guó)各地“結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況貫徹執(zhí)行”包產(chǎn)到戶。到1983年末,全國(guó)農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的生產(chǎn)隊(duì)占到了99.5%。從此,大包干成為我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的最主要方式。

與土地承包相適應(yīng),農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域市場(chǎng)杠桿的作用也日益顯現(xiàn)。1985年1月1日,中共中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》,決定從當(dāng)年起,國(guó)家對(duì)農(nóng)產(chǎn)品按照不同情況,分別實(shí)行合同定購(gòu)和市場(chǎng)收購(gòu)。于是,持續(xù)32年之久的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策被正式廢止。

以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革,直接導(dǎo)致了體制的瓦解以及村民委員會(huì)的出現(xiàn)。20世紀(jì)80年代初,村民委員會(huì)在有些地方開始自發(fā)成立。1982年,這一基層民主自治形式被正式寫入憲法,獲得了存在的根本法依據(jù)。1988年6月,《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(試行)》正式實(shí)施,鄉(xiāng)村選舉在全國(guó)范圍內(nèi)開始進(jìn)行。

村民委員會(huì)的普遍建立和村民自治的實(shí)施,使我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)組織形態(tài)、政治關(guān)系狀況及權(quán)力運(yùn)行機(jī)制均產(chǎn)生了重大而深刻的變化:一是基層政府與村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)關(guān)系;二是村民擁有了一定的自治權(quán)。依照村委會(huì)組織法的規(guī)定,村民會(huì)議擁有了如同各地人大會(huì)議一樣的自治權(quán)。例如,村民會(huì)議是由本村18周歲以上的村民所組成的會(huì)議,決定村委會(huì)成員的撤換和補(bǔ)選,討論涉及全體村民利益的重大問題,制定村規(guī)民約以及監(jiān)督村委會(huì)工作等。村委會(huì)要向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

在實(shí)踐中,村民自治權(quán)的運(yùn)行狀況多樣。以河南沈丘老城鎮(zhèn)為例,村民自治權(quán)分成兩種形式:一種是18周歲以上的村民參加的村民大會(huì),另一種是由每戶派代表參加的村民代表會(huì)議。調(diào)查發(fā)現(xiàn),村民代表會(huì)議與村民大會(huì)的職權(quán)是相當(dāng)接近的,由于其組織較小,能夠經(jīng)常舉行會(huì)議,在促進(jìn)村委會(huì)的自主性發(fā)展方面具有重要作用。村民小組是村委會(huì)為方便組織群眾而組成的下一級(jí)單位,但基本上是一個(gè)沒有權(quán)力、不規(guī)范的組織單位。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包制和村民自治都是一種農(nóng)民基于個(gè)體理性而達(dá)成的集體行動(dòng)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制產(chǎn)生和普及的過程體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力與農(nóng)村社會(huì)的一種互動(dòng),國(guó)家權(quán)力對(duì)農(nóng)村社會(huì)的全面直接控制方式發(fā)生轉(zhuǎn)變。而村民自治的有效運(yùn)作必然使鄉(xiāng)─村、國(guó)家─農(nóng)民之間的行政聯(lián)系減弱,導(dǎo)致國(guó)家權(quán)力在農(nóng)村大為削弱。

(二)國(guó)家權(quán)力通過“壓力型體制”加“贏利性經(jīng)紀(jì)”進(jìn)行控制

村民委員會(huì)在農(nóng)村的位置與角色是相當(dāng)復(fù)雜的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間從法律地位上看是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系,但由于農(nóng)村稅費(fèi)是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要財(cái)政來源,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便利用各種途徑控制村委會(huì),進(jìn)而控制整個(gè)村落。在實(shí)際運(yùn)作中,國(guó)家權(quán)力通過“壓力型體制”與“贏利性經(jīng)紀(jì)”實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的控制。

第一,鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過村黨支部書記直接指揮村級(jí)組織。根據(jù)村委會(huì)組織法,黨在基層組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用,而根據(jù)黨的組織原則,作為村領(lǐng)導(dǎo)核心的村支書必須服從上級(jí)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。這樣,通過村黨支部書記這個(gè)管道,鄉(xiāng)鎮(zhèn)就可以直接指揮村級(jí)組織,下達(dá)各種指標(biāo)任務(wù)。

第二,鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過財(cái)政監(jiān)控村級(jí)組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以其作為本鄉(xiāng)鎮(zhèn)事物管理者的身份對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和控制。一是直接或間接控制村干部的經(jīng)濟(jì)收入、福利待遇,二是借助“村財(cái)鄉(xiāng)管”來強(qiáng)化對(duì)村委會(huì)的控制。20世紀(jì)90年代后期以來,在全國(guó)多數(shù)地區(qū)推行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)“雙代管”或“三代管”制度,即“村財(cái)鄉(xiāng)管”和“村賬鄉(xiāng)管”以及“兩工鄉(xiāng)管”,以遏制村干部貪污腐化之風(fēng),緩解了村莊內(nèi)部的干群矛盾,但這一制度實(shí)質(zhì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的擴(kuò)張,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村控制能力明顯增強(qiáng)。同時(shí),我國(guó)政府實(shí)際上是在各級(jí)政府組織之間實(shí)行指標(biāo)化管理,指標(biāo)層層量化和分解后下派,并根據(jù)下級(jí)組織和個(gè)人完成的情況對(duì)其進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎(jiǎng)懲。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成上級(jí)分配下來的各項(xiàng)指標(biāo),也把這種“壓力型體制”復(fù)制到鄉(xiāng)村之間。這樣,原本是村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)演變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決定,致使村干部由服務(wù)于村民變成了面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。由于承擔(dān)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)分派下來的各項(xiàng)任務(wù),村干部就被巧妙地納入到行政考核的科層制當(dāng)中。

第三,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的誘致性控制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家的基層政權(quán),掌握有公共權(quán)威資源,并以此來影響村的自治。一是對(duì)村級(jí)權(quán)力的認(rèn)可和支持,以增強(qiáng)村干部的權(quán)威地位;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過減免稅收、開發(fā)市場(chǎng)、爭(zhēng)取貸款等為村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供服務(wù);三是利用容忍或默許村干部不合理的收入手段以激勵(lì)和控制村干部完成各項(xiàng)任務(wù),使村干部呈現(xiàn)“贏利型經(jīng)紀(jì)”的特點(diǎn),村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)事實(shí)上形成了一個(gè)緊密的利益共同體。

借助于以上三種途徑,國(guó)家權(quán)力通過“村干部”這個(gè)管道再次進(jìn)入到農(nóng)村社會(huì),鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過農(nóng)村黨支部書記的服從、財(cái)政監(jiān)控以及公共資源的誘導(dǎo),侵蝕了村民自治的內(nèi)容和范圍,鄉(xiāng)村之間形成“壓力型體制”。

以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村改革,開啟了中國(guó)改革開放的新紀(jì)元。首先,在經(jīng)濟(jì)方面,“交上國(guó)家的,留夠集體的,剩下都是自己的”;“有了責(zé)任田,一年收入頂幾年”,農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)村建設(shè)取得了巨大的成就。在農(nóng)村改革的成功示范下,城市也走上了改革之路。其次,在社會(huì)組織形態(tài)、政治關(guān)系狀況及權(quán)力運(yùn)行機(jī)制方面均發(fā)生了重大而深刻的變化,村民委員會(huì)的普遍建立和村民自治的實(shí)施,致使國(guó)家權(quán)力主導(dǎo)的鄉(xiāng)村一元化權(quán)力格局被打破。同時(shí),村民自治的實(shí)施也使宗族組織迅速?gòu)?fù)興,一些農(nóng)村精英也不斷成長(zhǎng),逐步形成了抵消國(guó)家權(quán)力的整合力。面對(duì)這一形勢(shì),國(guó)家依靠自身的權(quán)威和資源優(yōu)勢(shì)不斷吸收農(nóng)村精英進(jìn)入村級(jí)組織,使村級(jí)組織成為準(zhǔn)行政組織,村莊秩序由此處在相對(duì)平穩(wěn)和均衡之中。農(nóng)村發(fā)展呈現(xiàn)出良好的新格局。

但隨著改革的深入和農(nóng)村的發(fā)展,國(guó)家權(quán)力與自治組織在村落權(quán)力關(guān)系中逐漸產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)性沖突,相當(dāng)程度上沖擊了國(guó)家對(duì)于社會(huì)基層的控制力。在這種情況下,國(guó)家通過“壓力型體制”向農(nóng)村提取資源,也形成了村干部“贏利性經(jīng)紀(jì)”的格局,最后導(dǎo)致杜贊奇所指的國(guó)家政權(quán)“內(nèi)卷化”[2](P50),國(guó)家權(quán)力在村莊的整合能力和認(rèn)可程度大大降低。

三、由支配走向?qū)υ捈捌湎鄳?yīng)機(jī)制的建構(gòu)

(一)稅費(fèi)改革:國(guó)家權(quán)力與農(nóng)村社會(huì)走向?qū)υ?/p>

面對(duì)農(nóng)村社會(huì)的困境,2000年國(guó)務(wù)院決定在安徽農(nóng)村進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn),2006年底,全國(guó)所有省市區(qū)都免征了農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)民負(fù)擔(dān)從重轉(zhuǎn)輕、從有到無,農(nóng)民確實(shí)得到了實(shí)惠。農(nóng)民在反差的比較中很快消除了過去因政府過度向農(nóng)村提取資源所產(chǎn)生的對(duì)抗情緒,并對(duì)政府產(chǎn)生了強(qiáng)烈的認(rèn)同感。[3]相對(duì)于農(nóng)民首創(chuàng)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制和村民自治制度來說,農(nóng)村稅費(fèi)改革是國(guó)家權(quán)力應(yīng)對(duì)其在農(nóng)村的合法性危機(jī)做出的一次自覺選擇。正是從這個(gè)角度,我們可以說,農(nóng)村稅費(fèi)改革表明國(guó)家權(quán)力與農(nóng)村社會(huì)走向?qū)υ挕＾r(nóng)業(yè)稅的減免最明顯的效果就是農(nóng)民收入增加。從2004年起,我國(guó)農(nóng)民人均收入的增長(zhǎng)幅度連續(xù)三年超過6%,達(dá)到了1985年以來的最好水平[4]。

(二)稅費(fèi)改革后農(nóng)村社會(huì)面臨的問題

但免除農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)村社會(huì)也面臨著一系列新問題,使得這種重建的合法性并不穩(wěn)定、持久。一是農(nóng)民原子化的個(gè)體本身帶來的集體行動(dòng)困境;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政緊張,可能使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈;三是國(guó)家權(quán)力退出以后,農(nóng)村公共產(chǎn)品供需失衡。

費(fèi)孝通曾指出,中國(guó)社會(huì)是“差序格局”,即以自己為中心,按親屬關(guān)系形成的社會(huì)關(guān)系。有學(xué)者提出,當(dāng)今中國(guó)農(nóng)村的個(gè)人關(guān)系很大程度上是以“工具性差序格局”表現(xiàn)出來的,其實(shí)質(zhì)是個(gè)人利益的至上性,關(guān)系越親密,就越有可能被中心成員用來實(shí)現(xiàn)其利益目標(biāo)。也就是說村民個(gè)人之間是一種“原子化”(atomization)的關(guān)系。

原子化的關(guān)系狀態(tài)使農(nóng)村集體行動(dòng)陷入了困境。按照公共選擇理論:“除非一個(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少,或者除非存在強(qiáng)制或其他某些特殊手段以使個(gè)人按照他們的共同利益行事,有理性、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益。”[5](P2)每個(gè)成員都想“搭便車”而坐享其成。

農(nóng)業(yè)稅雖然免除了,但農(nóng)民負(fù)擔(dān)存在反彈的可能性,出現(xiàn)“四個(gè)轉(zhuǎn)移”:一是由農(nóng)業(yè)稅費(fèi)向行業(yè)稅費(fèi)轉(zhuǎn)移,例如,有的地方農(nóng)民建房,在辦理手續(xù)之前,要向水利部門上繳砂石費(fèi)、水資源費(fèi)、水土保持費(fèi),向林業(yè)部門上繳育林基金、特產(chǎn)稅,向城建部門上繳城市配套規(guī)劃費(fèi)等;二是由鄉(xiāng)村兩級(jí)的統(tǒng)籌提留向亂收費(fèi)轉(zhuǎn)移;三是亂收費(fèi)的對(duì)象由整體向部分農(nóng)戶轉(zhuǎn)移;四是由直接要錢要物向強(qiáng)迫提供服務(wù)轉(zhuǎn)移。一些地方基層政府打著“有償服務(wù)”的旗號(hào),讓農(nóng)民為政績(jī)工程買單[6]。在這種情況下,依靠基層政府來監(jiān)督農(nóng)民負(fù)擔(dān)很有限。原子化的關(guān)系使農(nóng)村社會(huì)合作的能力十分低下,而搭便車的心理使農(nóng)民個(gè)體沒有監(jiān)督政府行為的欲望,這樣,農(nóng)民對(duì)濫收費(fèi)行為以及自身負(fù)擔(dān)反彈的監(jiān)督和抵制就大打折扣。

農(nóng)村公共產(chǎn)品和公益事業(yè)建設(shè)發(fā)展所需資金匱乏。從改革的設(shè)計(jì)和初衷來看,兩個(gè)目的是非常明顯的:一是減輕和徹底取消農(nóng)民負(fù)擔(dān),二是逐步在農(nóng)村建立公共服務(wù)和公共事業(yè)體系,不是靠向農(nóng)民收錢,而是由政府的公共財(cái)政體系來負(fù)擔(dān)地方的公共建設(shè)。由于稅費(fèi)改革取消了農(nóng)業(yè)稅、提留統(tǒng)籌以及集資收費(fèi),基層政府收入開始越來越依靠上級(jí)政府尤其是中央政府的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。中央政府的轉(zhuǎn)移支付是根據(jù)改革前的鄉(xiāng)統(tǒng)籌為基礎(chǔ)來計(jì)算的。而在稅費(fèi)改革前,大部分政府少報(bào)了鄉(xiāng)統(tǒng)籌。[7]這樣,轉(zhuǎn)移支付就不能彌補(bǔ)政府實(shí)際開支的缺口,使得改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了財(cái)力緊張,其自身工資、日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)尚且緊張,對(duì)于農(nóng)村的公共產(chǎn)品和公益事業(yè)建設(shè)的投入更成了無米之炊。

(三)走向國(guó)家權(quán)力與農(nóng)村社會(huì)對(duì)話的機(jī)制

通過以上分析可知,“三農(nóng)”問題的解決、國(guó)家權(quán)力在農(nóng)村社會(huì)的認(rèn)可不是通過國(guó)家權(quán)力從農(nóng)村社會(huì)上收就能獲得。正如有學(xué)者在內(nèi)地和沿海鄉(xiāng)村調(diào)查所發(fā)現(xiàn)的:稅費(fèi)改革以后,較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部認(rèn)為在缺乏執(zhí)法能力和物質(zhì)資源支撐的前提下,農(nóng)村秩序管理是難以保障的;他們普遍抱怨國(guó)家忽視了農(nóng)村基層管理的困境,而過于強(qiáng)化農(nóng)民的自主性和獨(dú)立性[3]。更深的問題是國(guó)家應(yīng)如何看待農(nóng)民、國(guó)家權(quán)力如何在農(nóng)村這個(gè)場(chǎng)域中出場(chǎng)、何時(shí)出場(chǎng)的問題。

第一,必須明確農(nóng)民的主體地位。在國(guó)家權(quán)力與農(nóng)村社會(huì)的關(guān)系中,農(nóng)民的主體地位可以通過其自治組織村委會(huì)體現(xiàn)出來。其實(shí),《村委會(huì)組織法》中國(guó)家權(quán)力與村委會(huì)之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系,農(nóng)民的主體地位已經(jīng)得到了確認(rèn)。但實(shí)踐中村委會(huì)更多扮演的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行者,其主體地位很難確立,農(nóng)民的主體地位也就無從體現(xiàn)。特別是如果國(guó)家權(quán)力把“農(nóng)村黨支部書記”看作進(jìn)入農(nóng)村社會(huì)的管道的話,農(nóng)民只會(huì)是國(guó)家權(quán)力的管理對(duì)象。從中國(guó)改革中農(nóng)民的創(chuàng)造性來看,在以后的農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展中,國(guó)家應(yīng)尊重農(nóng)民的主體地位,在制定各項(xiàng)政策時(shí),要通過各種方式和渠道與農(nóng)民“對(duì)話”。

第二,國(guó)家權(quán)力該如何在農(nóng)村村落出場(chǎng)?理論上看,人們所面臨的是一個(gè)信息不完全的社會(huì)。即使國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)沒有、也不可能掌握農(nóng)村的所有信息。國(guó)家權(quán)力完全直接支配農(nóng)村社會(huì)必將導(dǎo)致高成本低效益的運(yùn)行。改革開放前后整個(gè)“三農(nóng)”狀況的巨大反差證明了這一結(jié)論。信息不完全而且利用直接控制方式不可能、不恰當(dāng)時(shí),人們需要采用分散化決策來進(jìn)行資源配置和作出其他的社會(huì)經(jīng)濟(jì)決策。這就需要國(guó)家提供人們分散決策的制度安排,使農(nóng)民和基層政府在追求各自利益的同時(shí)也能達(dá)到集體目標(biāo)。所以,國(guó)家應(yīng)只是農(nóng)村社會(huì)運(yùn)行中的決策主體之一,國(guó)家權(quán)力只應(yīng)為農(nóng)村社會(huì)的運(yùn)行提供一個(gè)宏觀目標(biāo),例如“新農(nóng)村建設(shè)”等,具體的行為應(yīng)交由農(nóng)村社會(huì)的各個(gè)主體選擇,以實(shí)現(xiàn)各方主體的共贏。

第三,以依靠法律制度的整合體系取代原來的行政控制模式應(yīng)是國(guó)家權(quán)力在農(nóng)村發(fā)揮作用的優(yōu)先選擇。國(guó)家法律權(quán)威的影響力是農(nóng)村社會(huì)組織所不具有的。在涉及個(gè)人和國(guó)家、集體利益關(guān)系時(shí),農(nóng)民不會(huì)無視法律的規(guī)定。農(nóng)村社會(huì)發(fā)展中的很多問題是由于國(guó)家法律規(guī)范尚未健全,國(guó)家法律缺乏威懾力所造成的。所以,建立健全相應(yīng)的法律制度是國(guó)家權(quán)力進(jìn)入農(nóng)村社會(huì)的前提。從當(dāng)前來看,最為緊要的是提供農(nóng)民價(jià)值判斷、需求表達(dá)的機(jī)制,例如通過協(xié)商、選舉等渠道表達(dá)民意,以便使國(guó)家及時(shí)了解農(nóng)村社會(huì)的各種需求,使國(guó)家制定的各種政策、法律制度真正是農(nóng)村社會(huì)與國(guó)家權(quán)力共識(shí)的結(jié)果,而非懸浮于村莊實(shí)際的擺設(shè)。

第四,強(qiáng)化基層政府的執(zhí)法地位,運(yùn)用法律的威懾力來整合農(nóng)民的失范行為。法律制定出來如果不實(shí)施,不僅浪費(fèi)立法資源,而且最終損害國(guó)家權(quán)力的威信。稅費(fèi)改革后,基層政府所掌握的資源逐漸減少,服務(wù)功能受到了質(zhì)疑。從目前情況來看,應(yīng)改革現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制,增強(qiáng)基層政府的執(zhí)法能力,打擊農(nóng)村出現(xiàn)的非法行為。這不僅有利于村莊中平等對(duì)話的進(jìn)行,也有利于全面提升國(guó)家法律層面上的整合能力。

第五,國(guó)家權(quán)力要不斷監(jiān)督和支持農(nóng)村體制內(nèi)精英的管理活動(dòng)。由于村民為原子化的存在,集體行動(dòng)困難,需要國(guó)家權(quán)力的支持。當(dāng)然,國(guó)家權(quán)力應(yīng)通過法定方式入場(chǎng),不可直接進(jìn)入,否則村民自治將名存實(shí)亡。國(guó)家也要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民思想上的引導(dǎo),以增強(qiáng)國(guó)家的凝聚力。

縱觀新中國(guó)成立以來國(guó)家權(quán)力和農(nóng)村社會(huì)的關(guān)系演變過程,國(guó)家權(quán)力和農(nóng)村社會(huì)的關(guān)系既是當(dāng)時(shí)特定環(huán)境的產(chǎn)物,也包含著我們黨和國(guó)家對(duì)二者關(guān)系的積極探索。如今,農(nóng)村實(shí)踐成果說明,以對(duì)話解決“三農(nóng)”問題,以對(duì)話進(jìn)行“新農(nóng)村建設(shè)”,以對(duì)話實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展,正是我國(guó)改革開放攻堅(jiān)取得突破的必然選擇。

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