領(lǐng)導(dǎo)越軌管理論文

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摘要：領(lǐng)導(dǎo)越軌是現(xiàn)代社會的一個重要問題，比較中西領(lǐng)導(dǎo)越軌的差異對推進我國政治體制改革具有重要的意義。文章從監(jiān)督機制、越軌根源、越軌的表現(xiàn)形式、領(lǐng)導(dǎo)越軌與不同歷史時期的關(guān)系等四個方面對中西領(lǐng)導(dǎo)越軌問題作了探討，并提出了針對現(xiàn)階段我國治理領(lǐng)導(dǎo)越軌問題的幾點啟示。

關(guān)鍵詞：領(lǐng)導(dǎo)越軌；中外比較；啟示

越軌是一個既古老又現(xiàn)代的社會問題。簡單來說，越軌指包括違反法律、規(guī)章制度、道德規(guī)范以及社會習(xí)俗等在內(nèi)的所有行為。而領(lǐng)導(dǎo)越軌則是指領(lǐng)導(dǎo)者違背黨紀國法、違背政策和規(guī)章制度以及背離社會道德規(guī)范的行為。

領(lǐng)導(dǎo)越軌問題是由權(quán)力本身帶來的，在世界范圍內(nèi)都是一個普遍現(xiàn)象。領(lǐng)導(dǎo)越軌不外乎與“錢”和“權(quán)”有關(guān)，不管制度規(guī)范如何細密、監(jiān)督機制如何完善，都不可能從根本上杜絕領(lǐng)導(dǎo)越軌行為的發(fā)生，在這一點上，中外有相似之處。著名思想家孟德斯鳩明確提出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條亙古不易的經(jīng)驗?！币驗楣矙?quán)力主要是進行“社會價值的權(quán)威性分配”，它所從事的分配工作關(guān)系到人們的切身利益，掌握公共權(quán)力的人比別人有更多的機會來獲得這些有價值的事物或資源，因此，公共權(quán)力容易使掌握這種權(quán)力的人越軌。

但是，領(lǐng)導(dǎo)越軌行為的發(fā)生都是在一定的社會經(jīng)濟、政治和文化基礎(chǔ)上形成的。由于中西方在文化背景、社會制度、經(jīng)濟發(fā)展等諸方面的差異，決定了中西領(lǐng)導(dǎo)越軌具有不同的形態(tài)和特點及不同的治理方式。深入比較兩者之間的差異，對于如何有效地治理越軌行為、健全和完善領(lǐng)導(dǎo)者的行為規(guī)范、推進行政體制改革，具有十分重要的借鑒意義。

一、強與弱：中西監(jiān)督力度不同

領(lǐng)導(dǎo)越軌行為的發(fā)生往往是由于權(quán)力尚未受到有效節(jié)制，所以對公共權(quán)力的監(jiān)督機制就成為了約束領(lǐng)導(dǎo)越軌的重要措施。中外監(jiān)督機制不同，監(jiān)督力度也有差異。

從監(jiān)督機制上看，經(jīng)過長期的歷史發(fā)展，西方逐漸形成了全面、完整的監(jiān)督機制，主要有以下幾種方式：(1)法律監(jiān)督，即完備的法制建設(shè)對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的監(jiān)督基本形成了一個網(wǎng)絡(luò)。(2)社會輿論監(jiān)督，主要包括群眾監(jiān)督、非政府組織監(jiān)督和新聞媒體監(jiān)督。(3)在野黨監(jiān)督，即在野黨爭奪權(quán)力，客觀上給在職的領(lǐng)導(dǎo)者形成了巨大的壓力，起到了強有力的監(jiān)督作用。而我國的監(jiān)督機制主要由下列幾部分組成：政黨監(jiān)督、人大的法律監(jiān)督、政府自身的行政監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督和司法監(jiān)督。其中最重要的是人民群眾的監(jiān)督，這是社會主義國家本質(zhì)的體現(xiàn)，也是國家整個監(jiān)督制度的基礎(chǔ)。

從監(jiān)督力度上看，西方社會對領(lǐng)導(dǎo)行為的監(jiān)督力度比我國要強。西方社會是一種“團體格局”，而團體是超于個人的“實在”。其表現(xiàn)在宗教上就是“萬有神”的觀念，每個人在神面前是平等的，神對每個人都是公平的；上帝即是象征團體的無形實在，執(zhí)行團體權(quán)力的官吏是他在人間的，且僅僅是而非團體力量本身。在這種團體格局中，權(quán)利觀念非常重要，因此，團體為了保障個人的權(quán)利，防止人濫用權(quán)力，制定了憲法，法律面前人人平等。而且，西方社會經(jīng)過長期的歷史發(fā)展，社會各階級的組織化程度較高，各利益群體之間已經(jīng)形成制度化的互相制約關(guān)系，參與政治生活的意識強，形成了對濫用權(quán)力行為的壓力環(huán)境，使領(lǐng)導(dǎo)者的越軌行為在一定程度上受到牽制。

而我國是一種“差序格局”，即這種格局是由“一根根私人聯(lián)系所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)”；社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)成是以個人為中心向四面輻射的，缺少一個超越個人之上的“團體”；社會組織化程度相對較低，公民社會極其孱弱，人們對公共事務(wù)漠不關(guān)心。現(xiàn)在社會結(jié)構(gòu)雖然發(fā)生了很大的變化，但這種家族傳統(tǒng)下形成的“事不管己，高高掛起”的思維依然存在，政治參與度不高，使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的監(jiān)督缺乏一個民眾的壓力環(huán)境。另外，不少地方還存在著不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督的現(xiàn)象。

二、性善與性惡：中西領(lǐng)導(dǎo)越軌的根源不同

雖然越軌的原因主要與錢、權(quán)相關(guān)，但在中國還有一個重要的根源，那就是倫理親情。中西倫理思想傳統(tǒng)不同，則由倫理觀念帶來的越軌行為也不同。

中國人向來信奉“人之初，性本善”。由于傳統(tǒng)對人性的認識是道德人假設(shè)，所以對領(lǐng)導(dǎo)者的個體倫理建設(shè)的期望值非常高，一直沒有道德立法這樣的制度性約束。這樣，一旦發(fā)生道德失范，人們就認為是領(lǐng)導(dǎo)者產(chǎn)生了道德問題，于是便想方設(shè)法通過各種途徑來加強領(lǐng)導(dǎo)者的道德修養(yǎng)，力圖通過道德原則和道德規(guī)范的教育來提高領(lǐng)導(dǎo)的個體道德，以規(guī)范和調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)者的越軌行為。這種軟約束的力量畢竟是有限的，其對越軌行為的控制也往往趨于弱化。此外，中國是一種“倫理本位”的社會。在強大的家族傳統(tǒng)和倫理關(guān)系交織的網(wǎng)絡(luò)之中，領(lǐng)導(dǎo)者往往因為倫理關(guān)系產(chǎn)生各種越軌行為，如裙帶關(guān)系、拉幫結(jié)派、結(jié)黨營私等；再由倫理、親情擴大到小團體、小集體，導(dǎo)致“窩案”、“串案”、以單位名義從事腐敗犯罪等群體越軌的行為。因為受傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會政治文化的影響，“拉關(guān)系”、“走后門”等做法在現(xiàn)今仍然有著深厚的社會基礎(chǔ)，出于人情關(guān)系考慮而發(fā)生的越軌行為依然很多，而且這種越軌行為沒有明顯地違反有關(guān)的法律規(guī)定，在打法律的擦邊球，也容易得到人們的寬容，得不到足夠的重視。

西方文化傳統(tǒng)中對人性的認識基本上是性惡論的。亞當(dāng)·斯密在《國富論》中說：“毫無疑問，每個人生來首先和主要關(guān)心自己?！边@是從利己主義本性出發(fā)來論證“經(jīng)濟人”假設(shè)的。亞里士多德也認為人一半是野獸，一半是天使，主張“法治應(yīng)當(dāng)優(yōu)于人治”。西方普遍的“經(jīng)濟人”意識使人們對“人”始終保持一種合理的不信任，因此，人們對于領(lǐng)導(dǎo)的道德期望是冷靜和審慎的。此外，對人性的悲觀估計促使人們?nèi)ハ敕皆O(shè)法地完善各項制度，用制度來約束人們的行為，讓人們從善。西方各國政府領(lǐng)導(dǎo)人的行政責(zé)任的確立主要基于兩種因素：一是國家的整體利益；二是選區(qū)和選民的利益；而且，他們更關(guān)注如何兌現(xiàn)競選時所作出的許諾，更重視維護支持他上臺的選區(qū)和選民的利益，并將此作為本屆政府的首要責(zé)任。相較之下，西方領(lǐng)導(dǎo)倫理關(guān)系的羈絆比較小，因倫理親情而導(dǎo)致的越軌行為也就比較少。

三、清晰與模糊：中西領(lǐng)導(dǎo)越軌的表現(xiàn)形式不同

在西方，公私分明使得領(lǐng)導(dǎo)越軌行為的界限非常清晰；而在中國因受傳統(tǒng)官本位思想的影響，許多領(lǐng)導(dǎo)的越軌行為很隱蔽，甚至對越軌行為集體無意識。

近代西方社會治理和政府管理中實行的是公共行政，樹立的是公共權(quán)力觀。這種權(quán)利觀念是建立在私有制的經(jīng)濟基礎(chǔ)上的，公域私域分開，主張私有財產(chǎn)神圣不可侵犯；在此基礎(chǔ)上也奠定了公共權(quán)力(公權(quán))由個人的部分權(quán)力(私權(quán))轉(zhuǎn)讓而來、公權(quán)通過提供公共服務(wù)為私權(quán)服務(wù)的政治理念基礎(chǔ)；同時也奠定了(公共)權(quán)力來自于公民、服務(wù)于公民的公共權(quán)力的含義。在公共權(quán)力觀下，領(lǐng)導(dǎo)的職能定位是為公民社會提供公共服務(wù)。因此，西方?jīng)]有官本位的傳統(tǒng)，公私分明，官員們往往謹小慎微，克勤克儉，且為納稅人服務(wù)的思想在一定程度上也制約了領(lǐng)導(dǎo)因為權(quán)力和地位的改變而帶來的某些越軌行為。

在中國，許多領(lǐng)導(dǎo)越軌行為非常隱蔽，甚至人們對此集體無意識，這主要是由三方面的原因造成的。首先，在中國公私之間的分界富有彈性。雖然早有大公無私、公而忘私的社會道德和行政倫理標準，但在君權(quán)神授和君主專制的傳統(tǒng)下，“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣”，朕即國家，國家即朕，公即是私；順此下推，對官吏來說，為公與為私也就是一致的。因此，他們可以為了小團體的利益而損害國家、集體的利益，甚至“上有政策，下有對策”；這種公私間極具彈性的價值準則也就使得許多領(lǐng)導(dǎo)的越軌行為得到了人們的默許，甚至是支持。

其次，在差序格局所形成的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中沒有籠統(tǒng)的確定的道德觀念，一切都以差序人倫的不同而不同?！皭塾胁畹龋┯捎H施”，一人富貴，家族、親友與有榮焉，這是符合中國傳統(tǒng)的行政觀念的。所以，像裙帶關(guān)系、拉幫結(jié)派等越軌行為往往會得到一定程度的認可。

最后，特權(quán)觀念的影響。中國傳統(tǒng)的倫理政治觀強調(diào)入在社會中的等級，而且往往根據(jù)不同的官職將人劃分為不同的等級，官職越高則等級越高，享受的特權(quán)就越多，特權(quán)利益就越大。這種封建等級觀念依然殘留在許多人的頭腦中，領(lǐng)導(dǎo)者的特權(quán)是得到認可的，人們對這類越軌行為往往熟視無睹。

四、轉(zhuǎn)型期與穩(wěn)定期：中西領(lǐng)導(dǎo)越軌的程度不同

領(lǐng)導(dǎo)越軌的程度與不同的歷史時期有關(guān)。中國正處于社會轉(zhuǎn)型期，領(lǐng)導(dǎo)越軌的程度比較嚴重；而西方發(fā)達國家已經(jīng)進入穩(wěn)定期，因此程度相對較輕。

中國當(dāng)前正處于社會轉(zhuǎn)型期，現(xiàn)代化打破了傳統(tǒng)社會中原有的和諧狀態(tài)。傳統(tǒng)因素的解體速度與現(xiàn)代因素形成速度之間的差異或異步性會在社會生活中造成一系列的“社會控制的真空狀態(tài)”，導(dǎo)致了越軌行為的大量增加。尤其是隨著舊的價值和規(guī)范系統(tǒng)的失范，使相當(dāng)一部分社會成員無法依據(jù)文化中的價值系統(tǒng)建立自己的生活目標，社會和文化對個人的行為也就失去了應(yīng)有的約束。處在這種轉(zhuǎn)型期的“真空”狀態(tài)下，制約領(lǐng)導(dǎo)越軌的許多相關(guān)措施和制度還不夠完善，存在許多沖突、矛盾以及漏洞，因此，領(lǐng)導(dǎo)越軌問題相對比較嚴重。

西方發(fā)達國家的領(lǐng)導(dǎo)越軌程度要低于我國，因為經(jīng)歷了幾百年的資產(chǎn)階級統(tǒng)治，西方國家積累了豐富的經(jīng)驗，已經(jīng)形成了一整套穩(wěn)定的政治和經(jīng)濟運轉(zhuǎn)機制，制定了詳細、有效的防止和制約越軌行為的規(guī)章制度，雖然不足以完全消除越軌行為的發(fā)生，但對領(lǐng)導(dǎo)越軌行為形成了強有力的牽制作用，使得西方國家能夠把“筐里的壞桃子”不斷地扔出去。

五、關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)越軌的幾點啟示

我們正處于社會轉(zhuǎn)型時期，領(lǐng)導(dǎo)越軌現(xiàn)象比較嚴重；相對而言，西方國家經(jīng)過長時間的探索和實踐，在制約領(lǐng)導(dǎo)越軌方面積累了豐富的經(jīng)驗，可資我們借鑒。但是，以下幾個問題需要注意：

1．明確反對那種把領(lǐng)導(dǎo)越軌制約機制的有效性歸為制度原因?，F(xiàn)在有人認為，中國實行“一黨制”，因而對領(lǐng)導(dǎo)越軌行為的制約軟弱無力；而西方發(fā)達國家實行“多黨制”，民主化程度較高，因此領(lǐng)導(dǎo)越軌行為很少，這是一種片面的觀點。以腐敗為例，在日本受訪的人群中，有85％的人認為其國內(nèi)的腐敗非常嚴重；法國和德國都是實行多黨制，而擔(dān)心國內(nèi)政治腐敗的受訪者比例也高達50％和43％；就連一向聲稱自己是“民主政治楷?！钡拿绹瑢ζ鋰鴥?nèi)政治腐敗也有46％的人深感憂慮。由此看，經(jīng)濟、法律制度的發(fā)達并不能減少領(lǐng)導(dǎo)越軌行為的發(fā)生。所以，對領(lǐng)導(dǎo)越軌問題的治理不能糾纏在政治體制上，而是重點看相關(guān)的措施是否落實。

2．對國外相關(guān)經(jīng)驗的借鑒要根據(jù)我國的歷史傳統(tǒng)、文化背景、政治經(jīng)濟體制等有所取舍。在制約領(lǐng)導(dǎo)越軌的問題上，有人存在一種片面的看法，即國外的制度措施比國內(nèi)的先進，如美國的聯(lián)邦調(diào)查局、新加坡的高薪養(yǎng)廉等遠比國內(nèi)的紀檢監(jiān)、察機關(guān)、檢察院等體制設(shè)置要好。但是，這種觀點忽視了不同國家之間國情的差異，比如，新加坡法律懲治中的“連帶責(zé)任”制度令貪污者的上司與其一起還錢，行政上的上下級關(guān)系形成一種政治和經(jīng)濟利益上的連帶關(guān)系，這種“連坐”制度不僅會使“無辜”的上司受到牽連，而且極易形成利益團體，導(dǎo)致集體越軌。因此，我們在懲治領(lǐng)導(dǎo)越軌的時候，應(yīng)該借鑒國外的先進經(jīng)驗，但必須是有選擇的。

3．越軌是對一定的社會規(guī)范的違背，而社會規(guī)范具有文化異質(zhì)性，也就是說，不同的文化群體具有不同的社會規(guī)范，判斷是否越軌并沒有統(tǒng)一的標準。在一個文化群體當(dāng)中被認定的越軌行為，在另一個文化群體當(dāng)中就可能被看作是正常的行為；反過來說，一個文化群體的正常行為在另一個文化群體看來則可能是越軌行為。比如，國外政黨競選可以籌集政治資金，可以站臺拉選票，賄選和非法選舉比比皆是，但在我國就是違反政治紀律；國外總統(tǒng)上臺后，任人唯親，誰資助我用誰，誰和總統(tǒng)關(guān)系好用誰，毫不隱晦，但在我國就是干部人事腐敗。因此，研究越軌行為不能脫離一定的文化背景。