招投標(biāo)市場(chǎng)管理研究

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摘要：招投標(biāo)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)呼喚公平交易應(yīng)運(yùn)而生的一種有組織的交易方式，是一種國際慣例。針對(duì)當(dāng)前招投標(biāo)市場(chǎng)普遍存在的六大難題，本文結(jié)合工作實(shí)踐，提出了一些有益的思考和對(duì)策。

關(guān)鍵字：招投標(biāo)規(guī)范監(jiān)督管理初探

招投標(biāo)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)呼喚公平交易應(yīng)運(yùn)而生的一種有組織的交易方式，是一種國際慣例。目前，各地的招投標(biāo)普遍存在“體制混亂”、“同體監(jiān)督”、“明標(biāo)暗定”等六大突出問題，亟待建立科學(xué)有效的招投標(biāo)監(jiān)督管理體系，建立健全有關(guān)的體制機(jī)制和工作制度，強(qiáng)化監(jiān)督管理。結(jié)合新干縣的初步實(shí)踐，就如何加強(qiáng)招投標(biāo)的監(jiān)管，規(guī)范招投標(biāo)市場(chǎng)作一些思考和探索。

一、當(dāng)前招投標(biāo)存在的六大難題

（一）條塊分割多頭管理，監(jiān)督管理體制混亂。當(dāng)前招投標(biāo)活動(dòng)，省、市、縣的項(xiàng)目，按行政隸屬分別由各省、市、縣的行業(yè)行政主管部門組織、管理、監(jiān)督，而各地、各行業(yè)行政主管部門彼此沒有聯(lián)系，各行其是，沒有一個(gè)統(tǒng)一的、有權(quán)威的、強(qiáng)有力的、比較“超脫”的管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)各類招投標(biāo)活動(dòng)，諸如建設(shè)工程招投標(biāo)、政府采購招投標(biāo)、藥品采購招投標(biāo)、國有資產(chǎn)處置招投標(biāo)等，難以做到有效監(jiān)督管理。當(dāng)公權(quán)缺乏有效的監(jiān)督和管理之際，利用公權(quán)尋租的腐敗現(xiàn)象就“理所當(dāng)然”地運(yùn)應(yīng)而生了。事實(shí)上，從近年來已經(jīng)揭露出來的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的大案要案來看，相當(dāng)一部分的案件是與招投標(biāo)有關(guān)。

（二）既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”，同體監(jiān)督流于形式。按現(xiàn)行的職責(zé)分工，對(duì)于招投標(biāo)過程中出現(xiàn)的違法活動(dòng)的監(jiān)督執(zhí)法，分別由有關(guān)行政主管部門負(fù)責(zé)并受理投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人的投訴。也就是說，工業(yè)、水利、交通、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)等行業(yè)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督執(zhí)法，分別由經(jīng)貿(mào)、水利、交通、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)等行政主管部門負(fù)責(zé)。這實(shí)際上是一種同體監(jiān)督的體制。由于行業(yè)主管部門同下屬企業(yè)、有形市場(chǎng)和具體的招標(biāo)管理機(jī)構(gòu)之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，難于實(shí)施有效監(jiān)督。在目前的投資體制和管理體制條件下，各有關(guān)部門對(duì)本行業(yè)的招投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行管理，又對(duì)具體招投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，有的甚至還是招投標(biāo)活動(dòng)的具體實(shí)施人，沒有形成制衡機(jī)制，既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”，這種體制孕育了各種招投標(biāo)腐敗。在《招標(biāo)投標(biāo)法》中，明確規(guī)定項(xiàng)目法人、行政主管部門、評(píng)標(biāo)委員會(huì)都應(yīng)彼此獨(dú)立，而目前,不少地方評(píng)標(biāo)委員會(huì)由在行政隸屬關(guān)系下的專家組成，不少人是“幾塊牌子的同一上級(jí)部門的領(lǐng)導(dǎo)”，最終誰中標(biāo)還是領(lǐng)導(dǎo)說了算。這種政企不分，集管理、服務(wù)、于一身的情況在許多地方普遍存在。目前各地開辦的有形建筑市場(chǎng)即建設(shè)工程項(xiàng)目交易中心，不少由當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)部門組建和領(lǐng)導(dǎo)，有的建委招標(biāo)辦主任兼市場(chǎng)辦主任，與市場(chǎng)是一套人馬，兩塊牌子，實(shí)質(zhì)上變成了建設(shè)部門的派出機(jī)構(gòu)。

（三）虛假招標(biāo)明招暗定，主管者自定規(guī)則。為了防止業(yè)主在投標(biāo)截止后至開標(biāo)前出現(xiàn)違規(guī)行為，《招標(biāo)投標(biāo)法》專門規(guī)定：開標(biāo)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件確定的提交投標(biāo)文件截止時(shí)間的同一時(shí)間公開進(jìn)行。但在很多的招投標(biāo)中，有的公開弄虛作假、隨意更改招標(biāo)書和打時(shí)間差，內(nèi)定中標(biāo)者。除了故意拖延開標(biāo)日期外，有的項(xiàng)目招標(biāo)委員會(huì)還故意縮短投標(biāo)人編制標(biāo)書的時(shí)間。在《招標(biāo)投標(biāo)法》中，對(duì)給投標(biāo)人編制投標(biāo)文件的時(shí)間，一般規(guī)定“自招標(biāo)文件發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止，最短不得少于20日”。

（四）保護(hù)主義盛行，非親非故難公平競(jìng)標(biāo)。《招標(biāo)投標(biāo)法》在實(shí)施中，遇到的一大阻力來自地方保護(hù)主義。一些地區(qū)或部門為確保本地、本系統(tǒng)建筑企業(yè)中標(biāo)，明確規(guī)定只有本地企業(yè)滿足不了招標(biāo)要求時(shí)，才允許外地企業(yè)參加投標(biāo)；還有的采取歧視性資質(zhì)審查、限制信息地點(diǎn)和范圍、制定不公平的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法等措施，排斥外地或外系統(tǒng)的投標(biāo)人。例如，縮短投標(biāo)時(shí)間，讓外地投標(biāo)者來不及編制投標(biāo)文件；設(shè)小標(biāo)段，使外地投標(biāo)者感到不值得；通過各個(gè)環(huán)節(jié)的審批加以限制；評(píng)標(biāo)加入多項(xiàng)內(nèi)外不同的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)；有的不惜在招投標(biāo)之外與外地投標(biāo)人私下簽訂強(qiáng)制性條款，要求投標(biāo)人在中標(biāo)之后要把其中多少標(biāo)額分包給本地企業(yè)，甚至要求外地投標(biāo)人與本地低資質(zhì)或無資質(zhì)的企業(yè)組成聯(lián)合體，聯(lián)合投標(biāo)，如果投標(biāo)人不同意或不愿意，就想辦法讓其不能中標(biāo)等等。在保護(hù)主義“保護(hù)”下，損失的只能是國家財(cái)產(chǎn)，收益則是那些膽大妄為的腐敗官員。

（五）從業(yè)人員素質(zhì)制約評(píng)標(biāo)“公正”。評(píng)標(biāo)是招標(biāo)工作中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，招投標(biāo)辦法得以在全球市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)中成為一種基本規(guī)則，首要的前提是建立起一個(gè)公正公平、科學(xué)先進(jìn)、可操作性強(qiáng)的評(píng)標(biāo)辦法。而各地的評(píng)標(biāo)辦法因?yàn)樵u(píng)標(biāo)人員素質(zhì)低，沒有一只優(yōu)秀的招投標(biāo)職業(yè)化隊(duì)伍，制約了評(píng)標(biāo)的“公正性”。據(jù)了解，目前評(píng)標(biāo)不規(guī)范的表現(xiàn)主要有：評(píng)標(biāo)專家?guī)彀葱袠I(yè)、按地區(qū)而不是按專業(yè)建立，專家面太窄，人數(shù)太少，相互容易“勾兌”串通，腐敗的機(jī)率高；評(píng)標(biāo)委員會(huì)沒有依法“獨(dú)立”，不少地方只選那些聽招呼的人當(dāng)評(píng)委，以便暗中控制；評(píng)標(biāo)、定標(biāo)辦法不是在投標(biāo)截止前確定，而是在投標(biāo)書送達(dá)后確定，且缺乏操作性強(qiáng)的評(píng)標(biāo)、定標(biāo)細(xì)則，導(dǎo)致評(píng)標(biāo)、定標(biāo)缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)，隨意性大，感情因素、行政色彩濃；評(píng)標(biāo)人員素質(zhì)低，不能公正評(píng)標(biāo)、科學(xué)評(píng)標(biāo)。

（六）規(guī)避公開招標(biāo)，招標(biāo)部門花樣百出。當(dāng)前規(guī)避公開招標(biāo)主要有四種方式：一是把項(xiàng)目和資金化整為零，規(guī)避公開招標(biāo)。二是把應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)的項(xiàng)目，千方百計(jì)找各種理由將其變?yōu)檠麡?biāo)。三是在信息上做文章，要么限制信息范圍，要么不公開信息，規(guī)避公開招標(biāo)。四是一些業(yè)主單位為了私利，不肯把自己應(yīng)當(dāng)招投標(biāo)的項(xiàng)目進(jìn)行公開招投標(biāo)，而是交給自己所屬的單位完成，名曰“肥水不落外人田”，既不顧質(zhì)量，也不講效率、效益，甚至把這些項(xiàng)目變成了“唐僧肉”，內(nèi)部瓜分。

二、規(guī)范招投標(biāo)市場(chǎng)的實(shí)踐與思考

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建統(tǒng)一市場(chǎng)。針對(duì)招投標(biāo)監(jiān)管體制中存在的問題，有必要構(gòu)建集中統(tǒng)一的招投標(biāo)有形市場(chǎng)，組建統(tǒng)一的招投標(biāo)中心，以強(qiáng)化對(duì)招投標(biāo)市場(chǎng)的監(jiān)督和管理，實(shí)現(xiàn)管辦分離。新干縣從實(shí)際出發(fā)，積極組建全縣統(tǒng)一的招投標(biāo)市場(chǎng)，撤銷了原縣建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，成立縣招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)管理委員會(huì)及其辦公室和招投標(biāo)中心，做到機(jī)構(gòu)分設(shè)、人員分離、財(cái)務(wù)分帳、管辦分離。縣招投標(biāo)中心負(fù)責(zé)進(jìn)行招投標(biāo)的具體實(shí)施操作，為各類交易活動(dòng)提供統(tǒng)一的服務(wù)平臺(tái)。中心下設(shè)相應(yīng)的業(yè)務(wù)處室，把原屬于建設(shè)、國土、發(fā)改、財(cái)政等相關(guān)職能部門的建設(shè)項(xiàng)目交易、土地使用權(quán)交易、產(chǎn)權(quán)交易和政府采購等職能，統(tǒng)一納入招投標(biāo)中心，為各類交易活動(dòng)提供統(tǒng)一的服務(wù)，徹底解決管辦合一、職能不清等問題。

（二）加強(qiáng)制度建設(shè)，完善工作機(jī)制。為嚴(yán)格招標(biāo)投標(biāo)管理，逐步完善市場(chǎng)機(jī)制，建立公開、公正、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，新干縣依據(jù)國家法律法規(guī)制定出臺(tái)了《工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)管理實(shí)施細(xì)則》、《工程交易管理暫行規(guī)定》、《政府采購管理實(shí)施辦法》、《土地儲(chǔ)備辦法》和《土地交易規(guī)定》等規(guī)范性文件。這些規(guī)范性文件的出臺(tái)，完善了交易市場(chǎng)的操作程序，規(guī)范了管理。此外，為確保制度落實(shí)到位，在以上管理制度的基礎(chǔ)上，又制定了《招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理暫行辦法》、《招標(biāo)投標(biāo)投訴管理暫行辦法》、《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招投標(biāo)監(jiān)督管理辦法》、《工程建設(shè)施工招投標(biāo)程序監(jiān)督管理操作細(xì)則》等監(jiān)督辦法，從制度上明確劃分招投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)主管部門和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)管職責(zé)，形成招投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督市場(chǎng)交易、業(yè)務(wù)主管部門執(zhí)法監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施紀(jì)律監(jiān)察的分工協(xié)作、職能清晰的市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)管制度，使監(jiān)督職能與服務(wù)職能分開，避免在工程招投標(biāo)活動(dòng)中既做“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的現(xiàn)象發(fā)生。

（三）積極創(chuàng)新探索，規(guī)范操作程序。在招投標(biāo)市場(chǎng)操作過程中，嚴(yán)格按照國家有關(guān)規(guī)定和制定的有關(guān)文件要求進(jìn)行，同時(shí)積極進(jìn)行配套制度的創(chuàng)新和完善，實(shí)行規(guī)范化操作和管理。一是設(shè)置招標(biāo)最高控制值，取消暗標(biāo)，改“明標(biāo)”為“暗投”，防止標(biāo)底泄露，保護(hù)招標(biāo)人的合法權(quán)益。二是從2004年6月開始，大膽進(jìn)行探索創(chuàng)新，試行合理低價(jià)報(bào)價(jià)中標(biāo)法。通過制定最高限價(jià)或同時(shí)制定最高和最低限價(jià)，實(shí)行合理低價(jià)報(bào)價(jià)法招標(biāo)，既降低了工程成本，又避免了制作標(biāo)底泄密以及人情因素的干擾等，使復(fù)雜問題簡(jiǎn)單化。三是在2006年試行了中介機(jī)構(gòu)選聘暫行辦法，對(duì)達(dá)到一定金額工程量的或傭金的實(shí)行公開或邀請(qǐng)招標(biāo)，防止個(gè)人說了算，進(jìn)一步確保了招標(biāo)的公開、公平、公正。

（四）加強(qiáng)監(jiān)督管理，促進(jìn)有序競(jìng)爭(zhēng)。首先，加強(qiáng)對(duì)評(píng)標(biāo)過程的監(jiān)督，工程招標(biāo)評(píng)標(biāo)工作由招標(biāo)人在開標(biāo)前從專家?guī)熘须S機(jī)抽取，增加了評(píng)標(biāo)工作的公正性和客觀性。其次，嚴(yán)把招標(biāo)資格審查關(guān)口。要求業(yè)主招標(biāo)前必須認(rèn)真填寫“告知書”。縣招標(biāo)辦嚴(yán)格審查，依法確定該工程是否應(yīng)進(jìn)行招標(biāo)，是否實(shí)施公開招標(biāo)或者邀請(qǐng)招標(biāo)，并嚴(yán)格審查招標(biāo)人的資格，杜絕規(guī)避招標(biāo)、假招標(biāo)以及不按法定要求進(jìn)行招標(biāo)等違法違規(guī)現(xiàn)象。每三，對(duì)違規(guī)招標(biāo)的項(xiàng)目，紀(jì)檢監(jiān)察等部門及時(shí)介入、嚴(yán)肅查處，杜絕“條子工程”。

（五）強(qiáng)化信息公開，確保公正公平。一是增強(qiáng)工程承包、發(fā)包活動(dòng)的透明度，實(shí)行招投標(biāo)工程信息公開。業(yè)主必須按有關(guān)規(guī)定在新聞媒體上招標(biāo)公告，并且要將招標(biāo)公告內(nèi)容報(bào)縣招標(biāo)辦審查備案，以防業(yè)主對(duì)投標(biāo)單位提出過高和不合理的要求。凡通過資格預(yù)審的企業(yè)，均可參與投標(biāo)活動(dòng)。二是實(shí)行中標(biāo)結(jié)果公開制度。只要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)未接到舉報(bào)，即準(zhǔn)予備案，下發(fā)中標(biāo)通知，保障招投標(biāo)活動(dòng)公開、公正、公平。三是加強(qiáng)內(nèi)部管理，推行政務(wù)公開。即：公開辦事政策、公開辦事條件、公開收費(fèi)依據(jù)、公開辦事程序，嚴(yán)格實(shí)施內(nèi)部管理，堅(jiān)決杜絕內(nèi)部管理人員介入有形招投標(biāo)市場(chǎng)中的評(píng)標(biāo)、定標(biāo)等活動(dòng)，嚴(yán)禁向建設(shè)單位推薦投標(biāo)單位和招標(biāo)機(jī)構(gòu)。(章祥云系新干縣委常委、紀(jì)委書記)