中國公務員制度的分析

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內容提要：建立和推行國家公務員制度是中國干部人事制度的重大改革。中國以往干部人事制度中存在一些問題，如干部隊伍籠統龐雜、管理權限過于集中、管理方式陳舊單一、管理制度很不健全、缺乏有效的監督機制等。這些問題的存在，嚴重影響了干部人事管理工作的科學化、法制化和現代化進程。為了改變這樣一種局面，1993年8月14日，《國家公務員暫行條例》出臺，標志國家公務員制度的初步形成。這項制度的建立是一個漸進決策的過程，按部就班、修修補補的漸進主義或許看上去不象是英雄，但它作為足智多謀的問題解決者在決策領域扮演著非常重要的角色。中國公務員制度不搞“政治中立”，不搞“兩官分途”，注重中國共產黨的領導，堅持為人民服務的綜旨，具有鮮明的制度特色。建立中國公務員制度的舉措其最具突破性的貢獻就是確立了經過競爭性考試擇優錄用公務員的基本原則，從而為人才能夠脫穎而出創造了制度條件。

一、中國以往干部人事制度存在的主要問題

1．干部隊伍籠統龐雜：從國際角度看，在一些社會主義國家中（包括前蘇聯、羅馬尼亞、南斯拉夫、捷克等）“干部”一詞都有著非常廣泛的涵義，包括黨、政、軍、權力機關、司法機關、公有制企業、工、青、婦、教、科、文、衛等事業單位的工作人員。中國過去也同世界上其它社會主義國家一樣，廣泛使用干部的概念。新中國成立若干年來，隨著各項事業的不斷發展，干部的涵義愈加混亂，外延日益擴大，隊伍越來越龐雜，管理越來越困難。近3000多萬人的干部隊伍，包括有各行各業的管理人員。對如此龐雜的管理對象，根本無法進行有針對性的具體管理，只能采取粗放的、僵硬的管理方式。特別是把執行國家公務的人員與從事一般社會職業的人員混為一談，這就難以根據前者的特殊工作性質，提出明確的任職要求，以保證國家行政機關的效率與活力。

2．管理權限過于集中：雖然干部隊伍范圍很廣，但是管理權限卻相當集中，這種矛盾的現象必然會導致管理中的問題。長期以來，把黨管干部的原則落實在微觀的具體管理工作中，由黨委及其組織部門對干部實行集中統一的管理，由于權力的擴展是必然的趨勢（政治學中的“寡頭政治”鐵律），所以往往會造成管業務的行政首長管不了人，而管人的又對行政業務不承擔任何責任這樣一種頗為尷尬的局面，使管人與治事相脫節，造成業務部門與組織部門在干部管理問題上的尖銳矛盾，真正用人的部門其積極性和工作效率都受到一定程度的影響。如果組織部門對干部管得過多、統得過死，實際上不但管不了，而且管不好。3．管理方式陳舊單一：以往的干部管理，多采用延安時期沿用下來的管理辦法，即對所有干部都采用管理黨政干部的單一模式，強調思想工作，注重政治管理，沒有考慮各類干部的具體工作性質、社會責任和職業特點，這種傳統的方法雖然操作簡便，并為組織部門所熟悉，但不利于按照工作的不同特點，對工作人員進行有針對性的管理，遠遠不能適應客觀形勢發展的需要。不僅如此，社會上還逐漸形成了所有職業都套用行政級別的問題。由于工作和生活待遇都要與行政職級掛鉤，無形中強化了整個社會的“官本位”意識，從而造成“千軍萬馬奔官來，百萬雄師爭擠獨木橋”這樣一種不良局面，非常不利于干部管理工作的開展。

4．管理制度很不健全：新中國成立幾十年來，雖然在干部人事管理方面也建立了一些制度，但總的來看，還缺乏嚴格的自上而下的行政法規和責任制。主要表現在：

l在錄用工作中，只有籠統定性的政治考察，沒有公開競爭的考試制度。

l在干部使用上，缺少嚴格的任期規定，造成能上不能下，死抱鐵飯碗的問題。

l在干部調配上，只有計劃機制，沒有流動機制，強調“個人是塊磚，哪里需要往哪搬。”

l缺乏崗位責任制。職責不清，權力交叉，相互推諉，辦事拖拉的問題普遍存在。

l在干部的考核、獎懲、任免、升降、工資、福利、退職、退休、教育、培訓等方面缺少明確的規章制度，

由于干部人事管理制度不健全，因而用人缺乏法制，領導部門和領導者的主觀隨意性很大，表現出濃重的人治色彩。

5．缺乏監督機制：長期以來，由于法制觀念的淡薄，人治問題的存在，使

監督機制受到忽視。監督機關缺乏足夠的權力，監督工作顯得軟弱無力。查案辦案受到種種牽制，有時還要冒很大的個人風險，從而導致一些不良現象的滋生。“一種權力一旦失去監督與約束,其發展就必然會走向腐化與墮落。”這巳經成為政治上公認的定律。政府的公共權力應該是為公眾利益服務的，國家的干部應該做好人民的勤務員。然而,如果缺少監督機制，這種服務就難以實施，這種主仆關系就必然顛倒，權力就會異化，腐敗就難以避免。

上述干部人事制度中存在的弊端，使我們長期面臨兩大問題：一是年輕優秀的人才難以脫穎而出，“鐵皮箱環境”隨處可見；二是用人問題上的不正之風難以避免，用人上的腐敗是最大的腐敗。這些問題嚴重影響了干部人事管理工作的科學化、法制化和現代化進程，如果不加以改革，必然會成為社會經濟發展、國家政治體制改革的攔路虎和拌腳石。因此，改革干部人事管理制度的問題就成為當時一項刻不容緩的任務。

二、中國公務員制度的誕生

隨著國家經濟體制改革的不斷深入，政治體制改革的任務也提上了議事日程。根據形勢發展的需要，鄧小平同志發表了一系列重要講話，強調要改革不合時宜的干部人事制度，要敢于打破老的框框，健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對各級各類領導干部職務的任期，作出適當的、明確的規定。并要求認真調查研究，比較各國的經驗，集思廣益，提出切實可行的方案和措施。根據鄧小平同志的指示，從中央到地方，在人事制度改革方面，開始了積極的探索。

1982年、1983年，中央和地方國家機關先后進行了機構改革，并按照干部“四化”的方針，調整了各級領導班子，建立了老干部的離休、退休制度，開始逐漸廢除實際上長期存在的領導職務終身制。與此同時，許多地區和部門在干部的錄用、考核、交流、培訓等方面也進行了一系列的改革探索。如一些部門在錄用干部時采取了考試的辦法；一些基層單位還大膽采用了合同制的干部聘任方式；一些機關實行了干部崗位責任制，采用民主評議的方法來考核干部；一些地區建立了干部交流制度，試行了干部回避的若干規定。但是，所有這些改革都處于試驗性階段。從整體角度來看，一些單項制度的改革往往因為缺少全局的配合而難以真正發揮作用。干部人事制度的改革是一項系統工程，任何局部的問題都不是孤立存在的，頭疼醫頭，腳疼醫腳的方式是不能從根本上解決問題的。所以，必須從全局出發，從具體問題的相互關系上來把握，進行綜合性的配套改革。

從世界范圍看，許多國家都有一個總的人事法規，而中國卻一直沒有，這很不利于人事管理的規范化。為此，黨中央在1984年提出要制定《國家機關工作人員法》，后認為國家機關工作人員范圍太廣，決定改名為《國家行政機關工作人員條例》，后又進一步更名為《國家公務員暫行條例》。

1988年3月，為進一步加強政府人事工作，更好地推行公務員制度，中央決定成立國家人事部。人事部的成立標志著國家公務員制度開始向實施階段過渡。人事部從1989年起即開始組織公務員制度的試點工作，首先在國務院的六個部門即審計署、海關總署、國家統計局、國家環保局、國家稅務局、國家建材局進行了部門性試點。1990年，又在哈爾濱市和深圳市進行了地區性的試點。在此期間，《國家公務員暫行條例》草案中的一些單項制度，如考試錄用制度、親屬回避制度、人事考核制度、人員培訓制度等也在全國范圍內試行并取得了明顯的效果。在此基礎上，1993年8月14日，國務院總理李鵬正式簽署頒發了《國家公務員暫行條例》。至此，在黨中央和國務院的領導下，一個符合中國國情的、具有中國特色的社會主義國家的公務員制度誕生了。

三、決策過程分析

中國公務員制度的建立是一個漸進決策的過程，可謂“摸著石頭過河”，在不斷探索中積累經驗。這并非是有林德布羅姆的漸進模式可依，只是在實踐中形成了某種契合。漸進的過程實際上就是一個不斷學習和實驗、不斷反饋和調整的過程。漸進決策無疑具有很多的優點，它有利于避免因決策嚴重失誤所產生的持久性結果。社會是一個慣性很大的系統，越是嚴重的錯誤越難以及時糾正。如果把步子邁得小一些，那么發現了問題就能夠及時糾正。邁大步往往意味著進行重大的政策變革，這樣的激進型做法一方面可能會引起決策層內部的緊張和沖突，導致權力的改組和社會形勢的重大變化，所冒的政治風險較大；另一方面可能會在制度安排和公眾心理方面遇到很大阻力，特別是來自目標群體的阻力，將形成政策執行中的巨大障礙，引起一些意想不到的后果，很不利于社會形勢的穩定。如果能夠把大步變為連續的小步，步幅雖小但頻率不慢，那么上述的風險就會大大地緩解。正象林德布羅姆自己所講的“政策制定是一種永無止境的過程，在這一過程中，不斷的‘蠶食’代替了可能永遠也不會出現的‘全盤解決’”?。按部就班、修修補補的漸進主義或許看上去不象是英雄，因為它缺少驚人的壯舉，但它作為足智多謀的問題解決者在現實生活中?創笥杏夢渲亍?/P>

然而，漸進決策也并非沒有缺陷。從某種意義上講，它帶有一定保守主義的偏見，對舊有政策過于留戀，并受思維定式的左右，具有一定程度的惰性，且需要付出大量的時間資源。在社會加速變革時期，漸進決策可能會顯得無所作為。

中國公務員制度的建立走過了一段相當曲折的道路，從醞釀到出臺其中經歷了不少磕磕絆絆的事情。為此所做的資源付出也是很大的，這包括人力、物力、財力、時間等方面的投入。下這樣大的力量就是為了在穩定中求變革，積小變為大變，逐漸淘汰落后的干部人事制度，真正使國家公務員的管理走上法治化的軌道。盡管形勢的發展與當初的預期存在一定的距離，但總體來看，干部人事制度改革作為行政體制改革的突破口，起到了其所能發揮的作用，漸進決策是成功的。當然，缺陷總是有的，這里需要指出的是，中國公務員制度不可避免地帶有一定的慣性特征，具有舊有政策的諸多痕跡，并沒有突破固有的思維模式，而且推動速度過于緩慢。

四、中國國家公務員制度的特色

中國是一個社會主義國家，與西方資本主義國家有著質的不同。公務員制度作為國家政治制度的一個組成部分，必然取決和服務于國家的根本社會制度。因此，中國的公務員制度與西方文官制度相比，有著質的區別，主要表現在以下幾個方面。

1．不搞“政治中立”。中國共產黨的基本路線是建立中國公務員制度的根本指導原則。建立公務員制度的目的就是要為貫徹和執行黨的基本路線提供制度保證。所以，要求公務員必須始終與黨中央保持一致，堅決捍衛和執行黨的路線、方針、政策。而西方文官制度則強調所謂“政治中立”的原則，要求文官不得參加黨派等政治活動，在公務活動中不得帶有黨派的政治傾向性等等。

2．堅持黨管干部。中國共產黨是領導各項事業的核心力量，公務員制度是黨的干部制度的一個組成部分。在公務員的管理上，強調要堅持黨的組織領導，貫徹黨的組織路線，保持黨對政府重要領導人選的推薦權。而西方文官制度則強調文官管理必須獨立于黨派之外，“不受任何黨派干預”，“與黨派政治脫鉤”，是獨立的管理系統。公務員之家版權所有

3．不搞“兩官分途”。我國公務員制度沒有“政務官”與“事務官”的劃分。這是由于我國是共產黨執政的國家，不搞多黨輪流執政，所以不存在政務官與事務官的截然分野。而西方文官制度則實行“兩官分途”，強調政務官的所謂政治化和事務官的所謂職業化，這是兩個截然不同的職官體系，相互之間不能轉任。

4．堅持服務于民的宗旨。做人民公仆，為人民辦事，對人民負責，受人民監督，這是中國公務員最根本的行為準則。中國公務員沒有自己集團的特殊利益，也不存在任何形式的特權。而西方國家的文官則是一個獨立的利益集團，它受雇于政府，是政府的雇員，一切服從政府需要，為政府利益服務。

總而言之，中國國家公務員制度的建立為公務員管理提供了基本法律依據。它學習和借鑒了西方文官制度的一些積極內容，繼承和發揚了中國干部人事管理工作的優良傳統，總結和吸收了中國共產黨十一屆三中全會以來干部人事制度改革的經驗和成果，并用法律的形式加以系統化和制度化。由于國家公務員制度是公務員法規體系中的基礎性法規和總的章程，所以只能規定公務員管理中的一些基本原則和方法。在執行過程中，還應逐漸建立和完善與之相配套的制度體系。

五、建立中國公務員制度的重要意義

西方文官制度的建立是以考任制為基礎的，在公務員“進、管、出”三個環節上以“進”為突破口，建立了“公開、平等、競爭、擇優”的基本原則。無論是英國諾斯科特和杜威廉的《關于建立英國常任文官制度的報告》，還是美國的《彭德爾頓法》，其最重要的意義就表現在確立了經過競爭性考試擇優錄用文官的原則，從而標志著現代文官制度在英美兩國的形成。建立中國公務員制度的舉措其最具突破性的貢獻同樣如是。在中國，關于毛遂自薦的故事可謂家喻戶曉，但毛遂在自薦時所講的那句話卻不一定大家都知道。他當時說：“智士處世，如錐處囊中，其穎立見。”毛遂的這段話非常耐人尋味,不能不使我們聯想到客觀環境與人才發現之間的關系。假設是一個鐵皮箱環境，保險柜環境，再鋒厲的錐子也無濟于世，其穎不單不會立見，還可能會永不相見。這種時候，看來只有電鉆才能派上用場，不是沒有辦法，只是難度太大。

我們過去的干部任用方式極為單一，完全靠領導說了算，往往是黑箱操作，透明度很低。難怪老百姓創作了這樣一幅對聯，上聯是“說你行你就行不行也行”，下聯是“說你不行你就不行行也不行”，橫批是“不服不行”。在這種環境中，人才難以脫穎而出，難以合理就位。這就好比踢足球，不僅好球員可能得不到上場表現的機會，而且該踢后衛的可能錯當了前鋒。從而造成人才的大量積壓與浪費，妨礙人力資源的有效開發。

隨著公務員制度的建立，考任制已在中國全面起步。老百姓對此無不拍手稱快。他們說：“卷子總比條子好，賽馬總比拍馬強。”的確，從“伯樂相馬”到“賽場比馬”確是一種質的進步。到目前為止，通過考試進入國家政府機關的各類人員已超過萬人。其中不僅有一般政府工作人員，而且還包括一些司局一級的政府高級公務員。盡管在公務員考錄工作中目前仍有許多問題存在，但應該清醒地看到，這些問題多表現于技術和操作層面，隨著執行經驗的不斷積累和公務員制度的整體完善，相信那種有利于人才脫穎而出的良性環境（囊狀環境）一定會逐漸形成。