交通管控與誘導(dǎo)協(xié)調(diào)一體化

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一、城市公共交通民營化的提出

城市公共交通民營化是指將國有、公營的公共交通事業(yè)的所有權(quán)或者經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移到民間，引入市場競爭機制。它強調(diào)運營過程中，限制政府當(dāng)局在資源配置、服務(wù)提供等方面的職責(zé)來加強民營企業(yè)的職責(zé)，核心是引入民間機構(gòu)，減少政府干預(yù)，滿足公共需求。武漢市為例，武漢是一個大都市，據(jù)2010年統(tǒng)計全市戶籍人口達到836.73萬，武漢市城區(qū)道路長達2724公里，2010年全年公交客運量20.7億人次，公交運營車輛為7001輛，較2009年減少240輛；公交線路由2009年的307條減少到285條，眾多的人口使得人均交通路線必然較低，人們出行只能選擇公交或者的士，而的士客載量有限，使得公交承擔(dān)絕大部分的運輸壓力。由于武漢市迅速增長的交通需求，落后的交通運輸網(wǎng)絡(luò)，以及修建地鐵線路而占用的大面積的道路沿線，使得武漢公共交通狀況惡劣。具體表現(xiàn)在：首先，武漢公共交通司機服務(wù)態(tài)度較差，行車途中抽煙，打電話等等，而乘客則不注意自身素養(yǎng)，車內(nèi)大聲喧嘩，亂扔垃圾。其次，公交的供不應(yīng)求，使得乘客在上下車時以及車內(nèi)均擁擠。再次，公交硬件設(shè)施上，道路崎嶇、站牌破爛，公交車上椅凳、窗戶亦年久失修；最后，武漢公交車超車等行為時有發(fā)生，公交車險象環(huán)生。2012年作為“十二五”規(guī)劃的重要年份，武漢在努力申報國家“公交都市”示范城市，政府為了改善交通事業(yè)，計劃全年投資182.5億于交通運輸建設(shè)。但是，應(yīng)該看到，傳統(tǒng)的公共交通運營模式已經(jīng)持續(xù)多年，武漢的公共交通卻是一個頑疾并未得到改善，這要求政府轉(zhuǎn)變理念，謀求新的經(jīng)營方式。市場經(jīng)濟的發(fā)展，要求以開放的態(tài)度對待行業(yè)經(jīng)營，民營企業(yè)進入公交行業(yè)是必然的。2012年武漢交通運輸要采取的舉措中：推進公交發(fā)展的“五大工程”，即新建站亭、美化車廂、加裝露天車站站亭、保持站牌夜間透明、安裝GPS終端系統(tǒng)，這些措施的實施要求高效率、高質(zhì)量。而民營資本自身實力雄厚，政府建設(shè)需要民營資本這些都為其進入公交行業(yè)提供基礎(chǔ)。

二、城市公共交通民營化的價值定位

1．公平與秩序的權(quán)衡。目前武漢市公共交通依靠的是行政力量，民營企業(yè)根本不能進入，這違背市場公平競爭的原則。民營化可以打破行業(yè)行政壟斷，市場經(jīng)濟是競爭經(jīng)濟，不論企業(yè)性質(zhì)如何它都與政府一樣是平等的民事法律主體，這要求民營企業(yè)能夠公平公正地在各行各業(yè)發(fā)揮作用。誠然如此，但是應(yīng)看到民營資本進入公共事業(yè)領(lǐng)域，使得公共交通行業(yè)缺乏了政府作為后盾力量。一旦民營企業(yè)內(nèi)部出現(xiàn)紊亂，必會影響整個社會秩序。這勢必要求在民營化進程中，既要保證民營企業(yè)能夠進入該行業(yè)，同時又要有有效的制度對其進行規(guī)制，通過嚴(yán)格落實市場準(zhǔn)入與招投標(biāo)制度，保證進入公共交通行業(yè)的民營企業(yè)的質(zhì)量。

2．效率與安全的協(xié)調(diào)。傳統(tǒng)的公共交通經(jīng)營模式以政府為后盾，資金、技術(shù)、管理完全依靠政府，使得公交行業(yè)成為一個壟斷行業(yè)，行政性壟斷打破了市場競爭秩序，扭曲市場運行機制，使得市場調(diào)節(jié)功能難以發(fā)揮，行業(yè)工作人員缺乏質(zhì)量意識，公交行業(yè)服務(wù)低下，降低了市場資源配置的效率。民營企業(yè)的進入，減少原來政府介入公共部門的機會，保證民營企業(yè)的獨立性，產(chǎn)權(quán)明晰。而且民營企業(yè)為了獲得收益謀求發(fā)展，必然尋求技術(shù)進步，提高公共交通事業(yè)的服務(wù)質(zhì)量，從而實現(xiàn)資源配置的高效率。另一方面，作為市場主體的民營企業(yè)，基于其逐利性，很可能通過壟斷協(xié)議等形式，謀求自身的優(yōu)勢地位，這會出現(xiàn)新的壟斷，損害乘客的利益。而且，如果企業(yè)出現(xiàn)虧損，為了自身利益他們會很快撤資。一旦出現(xiàn)這種情形，損害的不僅僅是這個行業(yè)的發(fā)展，更多的是因該行業(yè)的公益性而給人們帶來不利影響，也可能因此產(chǎn)生社會恐慌，引發(fā)社會混亂，威脅整個社會的安定。這要求建立完善的監(jiān)管制度，政府要履行自己的相關(guān)職責(zé)，加強對民營企業(yè)的監(jiān)管。

3．企業(yè)利益與公共利益的博弈。首先，企業(yè)首先是作為一個“經(jīng)濟人”，其追求的最終目的是盈利的最大化。盡管每個企業(yè)都會通過繳納稅收、提供工作崗位等形式促進社會進步，實現(xiàn)一定的公益性，但它本質(zhì)上仍然是追逐的私人利益。相反，公共交通作為社會公共事業(yè)它的目標(biāo)應(yīng)該是最大限度地為廣大群眾提供便利，追求的更多是公共利益。因而，民營企業(yè)要介入公共交通領(lǐng)域必然需要它在自身利益和公共利益之間做好權(quán)衡，不能只是追求企業(yè)盈利，而要在實現(xiàn)公共利益的過程中謀求自身的發(fā)展。政府不能完全放任民營企業(yè)自身發(fā)展，應(yīng)該為其提供適當(dāng)?shù)谋憷c優(yōu)惠。通過完善價格聽證制度與補貼制度，促進民營企業(yè)既實現(xiàn)其營利性又達到服務(wù)社會的目的。

三、城市公共交通民營化的制度建設(shè)

1．建立市場準(zhǔn)入與招投標(biāo)制度，落實公平與秩序價值。雖然公共交通民營化有利于民營企業(yè)通過公平競爭進入該行業(yè)，但是為了防止運營過程中因企業(yè)而導(dǎo)致市場紊亂，政府應(yīng)該采用嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入制度，通過公開招投標(biāo)，限制不合格的民營企業(yè)進入公共事業(yè)領(lǐng)域，保證進入公共事業(yè)領(lǐng)域的民營企業(yè)具備良好的資格，預(yù)防將來違約的發(fā)生。首先，在市場準(zhǔn)入制度上，應(yīng)該嚴(yán)格審核民營企業(yè)是否具備相關(guān)主體資格，其資本是否充足，信譽度、經(jīng)營狀況是否良好；審查民營企業(yè)提交的相關(guān)資料是否真實、齊全；組織專家對民營企業(yè)未來的經(jīng)營狀況進行評估，是否存在違約風(fēng)險；組織律師工作團，進行法律評估。其次，在招投標(biāo)制度上，政府應(yīng)該公開招投標(biāo)信息，保證民營企業(yè)、公民的知情權(quán)；招標(biāo)過程中，應(yīng)該平等對待每一個企業(yè)，保證招投標(biāo)活動公平、公正、公開；并且將招投標(biāo)的結(jié)果進行公開，保證中標(biāo)企業(yè)被社會知曉；最后，建立良好的應(yīng)急系統(tǒng)，保證當(dāng)真正出現(xiàn)緊急狀況如停運時，有能夠臨時運營的車輛以維持正常的生活秩序。

2．確立公私合營模式完善監(jiān)管制度，實現(xiàn)效率與安全價值。雖然公共事業(yè)民營化能夠帶來效率的提高，但是政府具體應(yīng)該采取何種模式和民營企業(yè)合作尚未確定。目前較為通用的模式包括：BOT模式，即建設(shè)———經(jīng)營———轉(zhuǎn)讓模式；PFI模式，即私人融資模式；TOT模式，即移交-轉(zhuǎn)移-移交模式；PPP模式，即公私合營模式；就公共交通而言，我國由于目前處于嘗試階段，不具備直接轉(zhuǎn)移給民營企業(yè)的條件，因此應(yīng)該采取公私合營的PPP模式。將公共交通事業(yè)的所有權(quán)和使用權(quán)移交給民營企業(yè)，而由政府保有資產(chǎn)，充分發(fā)揮政企雙方的優(yōu)勢，節(jié)約公共交通的營運成本，提高服務(wù)質(zhì)量，進而提高效率。為了防止民營化進程中企業(yè)撤資、企業(yè)損害社會秩序等行為出現(xiàn)，保證整個社會經(jīng)濟秩序的安全，首先，應(yīng)該建立健全法律制度，由于目前PPP模式仍然在探索中，對相關(guān)責(zé)任關(guān)系并不明確，因為采取公私合營的形式，政府方面可能直接認(rèn)為是將整個公交行業(yè)移交，而民營企業(yè)則可以逃避上級監(jiān)管。因而，應(yīng)該在立法上明確政企雙方的權(quán)利、義務(wù)，防止責(zé)任推諉。其次，政府應(yīng)該明確自己的定位，公共交通民營化，不是政府責(zé)任的市場化，民營化所要實現(xiàn)的是政府責(zé)任的轉(zhuǎn)變，而不是政府責(zé)任完全轉(zhuǎn)移給企業(yè)。政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變自己觀念，從原來的實施者轉(zhuǎn)變?yōu)橹笓]者，仍然要加強對民營化進程中的事項的管理；最后，應(yīng)該完善對民營企業(yè)的監(jiān)管制度：第一，政府應(yīng)該加強對民營企業(yè)的監(jiān)管，這需要政府建立統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)，明確劃分不同部門的職責(zé)，防止諸如交通局、物價局等部門的職能沖突，嚴(yán)格落實監(jiān)管措施，保證企業(yè)遵守相關(guān)法律、法規(guī)、政策；第二，加強群眾監(jiān)督，為了防止企業(yè)和政府聯(lián)合實行部門保護主義，導(dǎo)致政府權(quán)力尋租行為的產(chǎn)生，應(yīng)充分發(fā)揮公眾的檢舉監(jiān)督作用，公民對損害其權(quán)益的行為及時舉報，增強維權(quán)意識；第三，發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用，對企業(yè)或者政府損害公眾利益的行為加以披露，維護公共利益以及社會正常秩序。

3．實行價格聽證完善補貼制度，兼顧營利性與公益性。雖然公交費用不貴，但是由于人口基數(shù)大因而其總額亦隨之加大。而且公共交通關(guān)系每個公民的日常生活，政府為了防止民營企業(yè)利用自身條件，謀求壟斷優(yōu)勢地位，降低服務(wù)質(zhì)量，抬高價格，需要為其制定明確的定價機制，通過舉行價格聽證會，保證消費者廣泛高度的參與，真正代表公眾的意志。而民營企業(yè)為了既實現(xiàn)自身的經(jīng)營目標(biāo)，同時又保證社會福利，那么它需要執(zhí)行相關(guān)的定價制度。具體而言，制定公交價格的具體程序：首先，應(yīng)該展開公交價格、成本調(diào)查，成本主要包括固定成本和可變成本，由于公交主要依靠的是作為硬件的車輛，那么它的成本主要是固定成本，同時包括員工的工資；其次，通過聽證會聽取乘客的意見，在成本的基礎(chǔ)上，考慮乘客對公交的日常生活需要和以及乘客的經(jīng)濟狀況，確定具體的公交價格；最后，要考慮民營企業(yè)自身的經(jīng)營狀況，在保證乘客的需求的前提下，為民營企業(yè)提供一定的利潤空間。民營企業(yè)由于自身資金的限制，面臨油價瘋漲的局面，必然出現(xiàn)力不從心的局面，雖然政府將公共交通民營化，并不是政府責(zé)任民營化，并不意味政府完全扔掉這個重大的包袱。政府始終需要發(fā)揮其職責(zé)，應(yīng)根據(jù)市場油價，按一定的比例，予以補貼，保證民營企業(yè)有一定的盈利空間。將公交發(fā)展納入政府財政體系，優(yōu)化補貼制度，采取分類分級的補貼方式。首先，根據(jù)是否是專營線分類補貼，專營線由于其獨占市場獲利較多補貼應(yīng)相對少，非專營線則補貼相對較多；其次，根據(jù)客運量區(qū)分市區(qū)與郊區(qū)進行分級補貼，客運量大的市區(qū)補貼少，客運量小的郊區(qū)補貼相對較多，通過區(qū)別對待實現(xiàn)運營過程中的實質(zhì)公平。城市公共交通民營化有利于解決目前城市公共交通中面臨的眾多問題，提高公共交通行業(yè)的運營效率，促進社會公平，其產(chǎn)生發(fā)展有其必然性。但是應(yīng)該注意民營化始終處于嘗試階段，因而應(yīng)該加強制度建設(shè)，真正使其能夠順利運營。