剖析公共危機(jī)管理體制健全

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【摘要】在公共危機(jī)管理中，政府扮演著主導(dǎo)角色，但政府又不能也不必要代替一切，非政府組織有參與應(yīng)對(duì)公共危機(jī)、發(fā)揮重要作用的必要性和可能性。非政府組織在公共危機(jī)管理中發(fā)揮著重要作用。同時(shí)需要從政府、社會(huì)和主體等方面進(jìn)行全面建設(shè)，以保證非政府組織在公共危機(jī)管理中充分發(fā)揮作用，最終使得非政府組織能與政府組織以及其他社會(huì)力量通力合作，確保危機(jī)的順利解決。

【關(guān)鍵詞】公共危機(jī)公共危機(jī)管理非政府組織作用

當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)飛速發(fā)展的時(shí)代，社會(huì)狀態(tài)變化快速，社會(huì)生活呈現(xiàn)出紛繁復(fù)雜的多面性，全球化、多元化的發(fā)展帶來了眾多沖突，在此背景下，危機(jī)隨時(shí)可能爆發(fā)。這些危機(jī)包括政治危機(jī)、社會(huì)危機(jī)、公共安全危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等，會(huì)給各國(guó)的經(jīng)濟(jì)政治帶來嚴(yán)重危害。

我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，在快速發(fā)展過程中隱藏著各種各樣的危機(jī)，不論何種危機(jī)都有可能隨時(shí)爆發(fā)，從實(shí)際事例可以證明，自20世紀(jì)90年代以來，我國(guó)已進(jìn)入公共危機(jī)事件高發(fā)期，而且危機(jī)事件呈現(xiàn)高頻次、大規(guī)模，組織性、危害性、暴力性加強(qiáng)等特征。我們必須防患于未然，建立良好高效的公共危機(jī)管理機(jī)制。

應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件就要建立以政府為主導(dǎo)的危機(jī)管理機(jī)制，政府的性質(zhì)與職能使其在危機(jī)管理機(jī)制中扮演著至關(guān)重要的主導(dǎo)角色，但政府不是萬能的，它不能也不必要代替一切，作為危機(jī)管理機(jī)制中重要一員的非政府組織在參與應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件時(shí)也發(fā)揮著重要作用。

一、發(fā)揮非政府組織作用的必要性和可能性

公共危機(jī)事件具有極大的社會(huì)危害性、難控性、緊迫性，這從需求上要求非政府組織在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)發(fā)揮作用。非政府組織具有公共性、自治性、民間性和志愿性，在專業(yè)技術(shù)、靈活性、組織機(jī)制上等具有優(yōu)勢(shì)，從供給角度講非政府組織在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)發(fā)揮重要作用具有了可能性。

1、必要性分析

公共危機(jī)事件具有極大的社會(huì)危害性、難控性、緊迫性，它的破壞性極大，影響很廣，不確定性很大，從而使應(yīng)對(duì)的成本很高，對(duì)專業(yè)技術(shù)、組織體系等要求很高，其社會(huì)危害性決定了應(yīng)對(duì)公共危機(jī)具有公共性和慈善意義，具有很強(qiáng)的社會(huì)意義。作為公共服務(wù)的當(dāng)然提供者政府自然在其中起主導(dǎo)作用，政府在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)具有某些獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，如大量的財(cái)、物資源，嚴(yán)密的管理體系，強(qiáng)制性的管理機(jī)制等。但同時(shí)，它也有一些局限性，比如特定的公共危機(jī)要求特定的專業(yè)技術(shù)去應(yīng)對(duì)，政府嚴(yán)格的層級(jí)體系可能阻滯公共信息的傳播等。單靠政府很難達(dá)到及時(shí)、有效地應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的要求。所以，應(yīng)對(duì)公共危機(jī)是一個(gè)龐雜的系統(tǒng)的社會(huì)公共工程，其需求的不僅是財(cái)物資源和強(qiáng)制性機(jī)制，也需求專業(yè)性技術(shù)和社會(huì)自治機(jī)制，非政府組織在提供專業(yè)技術(shù)和自治機(jī)制方面有著對(duì)政府的“助理”作用。

從上表所列出的比較內(nèi)容可以看出，在具體的某一項(xiàng)災(zāi)害應(yīng)急管理過程中，政府和非政府組織由于各自擁有不同的資源、組織和社會(huì)優(yōu)勢(shì)，參與危機(jī)事件應(yīng)急管理的目標(biāo)、地點(diǎn)、時(shí)間、方式、內(nèi)容以及具體效果等都存在各自不同的特點(diǎn)。因此，作為兩類各具特色的社會(huì)組織，政府與非政府組織兩者之間應(yīng)當(dāng)互相配合，加強(qiáng)溝通，協(xié)同運(yùn)作。公共危機(jī)的特性決定了在應(yīng)對(duì)危機(jī)中僅僅發(fā)揮政府的作用是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須利用非政府組織的專業(yè)性、靈活性等優(yōu)勢(shì)特性，以彌補(bǔ)政府的不足之處。可見在危機(jī)管理中發(fā)揮非政府組織的作用是非常必要的。

2、可能性分析

非政府組織的內(nèi)容復(fù)雜多樣，但普遍具有公共性、自治性、民間性和志愿性等特征。非政府組織的特性使其在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)有了發(fā)揮重要作用的可能性：

(1)非政府組織的公共性是它能夠應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件是發(fā)揮重要作用的基礎(chǔ)。公共性是非政府組織愿意進(jìn)入營(yíng)利組織一般不愿涉足的領(lǐng)域，應(yīng)對(duì)公共危機(jī)具有很強(qiáng)的慈善意義、無利可圖，并且介入其中還帶有相當(dāng)?shù)奈ｋU(xiǎn)性。另外，公共性也使得人們對(duì)非政府組織的信任大于對(duì)營(yíng)利組織的信任，它們更容易獲得認(rèn)同。

(2)非政府組織往往具有很強(qiáng)的專業(yè)性。絕大多數(shù)非政府組織在成立之初就將自己的目標(biāo)定得很明確即：關(guān)注某一類社會(huì)問題或救助某一弱勢(shì)群體，并將根據(jù)自己的目標(biāo)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)來吸納組織成員。他的專業(yè)性有利于其在危機(jī)處理中發(fā)揮更大作用。

(3)非政府組織具有很大的靈活性。在公共危機(jī)中會(huì)出現(xiàn)許多新的問題，新的矛盾，而政府組織往往由于嚴(yán)格的層級(jí)體系或某些政治原因，價(jià)值因素使得他們反應(yīng)緩慢或者沒反應(yīng)，而非政府組織則可以在公共利益的旗幟下迅速地做出反應(yīng)，靈活的調(diào)整自己具體的工作方向和工作內(nèi)容，解決公共危機(jī)帶來的社會(huì)問題，提供多樣化而不是政府般整齊劃一的服務(wù)。

(4)非政府組織的機(jī)制合理性。非政府組織在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)的運(yùn)作成本低于政府組織，因?yàn)榉钦M織有志愿者參與，他們可提供免費(fèi)服務(wù)；非政府組織沒有龐雜的行政體系和組織機(jī)構(gòu)。非政府組織一般具有較強(qiáng)的使命感、責(zé)任心，其成員一般熱衷于其所開展的事業(yè)，這也可以提高它在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)使得服務(wù)效率和質(zhì)量。

二、公共危機(jī)管理中非政府組織作用的表現(xiàn)

在公共危機(jī)管理體系建設(shè)中，需要建立一個(gè)由政府部門、非政府組織、社會(huì)公眾、國(guó)際資源等元素構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。在強(qiáng)調(diào)政府部門危機(jī)管理的同時(shí)，還應(yīng)實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理系統(tǒng)中參與主體多元化，最大可能地吸納各種社會(huì)力量，調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源共同應(yīng)對(duì)危機(jī)，使危機(jī)處理具有更大的靈活性、創(chuàng)新精神及更高的效率。非政府組織是整個(gè)社會(huì)組織中最重要的元素之一，是社會(huì)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)、溝通目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)，是危機(jī)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)中的不可或缺的環(huán)節(jié)，發(fā)揮著重要的作用。

1、非政府組織在危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)中發(fā)揮重要作用。應(yīng)對(duì)危機(jī)事件最好的結(jié)果實(shí)將其扼殺在萌芽狀態(tài)，在危機(jī)爆發(fā)之前及時(shí)消除產(chǎn)生危機(jī)的根源，既可節(jié)省社會(huì)資源又避免其破壞性，更重要的意義是危機(jī)給人類帶來的生命、生理和心理等創(chuàng)傷不是一句簡(jiǎn)單的“已經(jīng)控制住了危機(jī)”可以彌補(bǔ)得了的，所以公共危機(jī)的預(yù)防以及危機(jī)升級(jí)的防控極其重要。而非政府組織在這方面發(fā)揮著重要的作用，它上接政府下聯(lián)基層群眾的“橋梁”角色使其能夠更加便捷、迅速的發(fā)現(xiàn)危機(jī)的根源和苗頭，從而呼吁并引起整個(gè)社會(huì)的注意和重視；另外，非政府組織的專業(yè)性使得它們對(duì)于特定公共危機(jī)的產(chǎn)生有著更加敏銳、前瞻的洞察力，這是他們的技術(shù)優(yōu)勢(shì)；并且他們的使命感也使得他們對(duì)公共危機(jī)特別的關(guān)注，對(duì)危機(jī)給予別的組織一般不能做到的重視。

2、在危機(jī)發(fā)生過程中非政府組織的作用。(1)危機(jī)事件一旦發(fā)生，政府動(dòng)用行政力量解決危機(jī)，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)調(diào)度不靈，協(xié)調(diào)失衡，行動(dòng)不及時(shí)的情況，這時(shí)就需要有大量的非政府民間力量的支持，危機(jī)發(fā)生地就近的非政府組織此時(shí)就可以快速的發(fā)動(dòng)和組織大量民間專業(yè)人員、應(yīng)急物資應(yīng)對(duì)危機(jī)，為聚集龐大的社會(huì)閑置力量提供支持。非政府組織更具有專業(yè)性，可利用自己的專業(yè)優(yōu)勢(shì)積極開展救助工作。(2)非政府組織還時(shí)刻關(guān)注危機(jī)中政府部門無法或不及關(guān)注的社會(huì)成員的利益，并予以必要的物質(zhì)和精神的支持幫助。例如在非典時(shí)期，社會(huì)中大量的民工、無業(yè)人員、城市游民等弱勢(shì)群體，沒有被納入政府行政管理的范疇，因此，這部分人群的危機(jī)防范往往是政府部門最難以顧及的軟肋，相應(yīng)的管理和約束皆出于缺失狀態(tài)。因而，作為非政府組織的社區(qū)或各種民間志愿組織就可以發(fā)揮他們的作用，彌補(bǔ)政府行為的不足，使社會(huì)的任何一個(gè)角落任何一個(gè)成員都不被忽視。(3)在危機(jī)處理中，非政府組織有利于社會(huì)凝聚起來發(fā)揮自己的主動(dòng)性，形成獨(dú)立的自組織能力，以實(shí)現(xiàn)危機(jī)時(shí)刻社會(huì)自我管理與政府組織的良性互動(dòng)。危機(jī)時(shí)刻公民應(yīng)培育出一種健康理性的、自主的獨(dú)立意識(shí)，而不應(yīng)對(duì)政府全盤依賴。從我國(guó)處理危機(jī)的現(xiàn)狀看，目前只有政府的積極性，卻缺乏社會(huì)自身的主動(dòng)性。(4)臨時(shí)的非政府組織在危機(jī)中也發(fā)揮重要作用。在危機(jī)中，往往會(huì)形成一類由危機(jī)所涉及人群自發(fā)組成的非政府組織，它們可能沒有正式的法律地位，可能沒有固定的組織架構(gòu)和成員，但他們?cè)诠潭ǖ牡赜蚍秶鷥?nèi)發(fā)揮重要作用，有很強(qiáng)的自生性。此類自組織有著相當(dāng)?shù)撵`活性和針對(duì)性，也較容易組織，對(duì)外界忽視了的危機(jī)可以自發(fā)地具體的應(yīng)對(duì)，它對(duì)于正式的大型的非政府組織又是一種作用。推而廣之，在危機(jī)爆發(fā)之后社會(huì)基層完全可以發(fā)動(dòng)這樣的組織開展應(yīng)對(duì)措施。(5)非政府組織在危機(jī)后的處理善后作用。非政府組織主要是輔助政府部門進(jìn)行危機(jī)后的恢復(fù)重建工作。包括：給與必要的經(jīng)濟(jì)援助、彌補(bǔ)其在危機(jī)中的損失，啟動(dòng)生產(chǎn)；組織、調(diào)節(jié)供銷渠道及時(shí)提供民眾生活日常和急需物品，保障公眾的日常生活；陳述發(fā)展生產(chǎn)對(duì)解決危機(jī)問題和社會(huì)矛盾的重要性；強(qiáng)化相關(guān)的社會(huì)福利政策實(shí)施力度等；募捐及組織志愿服務(wù)等。主要是為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，穩(wěn)定政治，重新恢復(fù)和建立各種秩序。

四非政府組織發(fā)揮作用的保證

當(dāng)今世界各國(guó)非政府組織參與危機(jī)管理的作用日益突出。例如：日本阪神大地震中最先到現(xiàn)場(chǎng)并發(fā)揮作用的就是民間組織；美國(guó)“9.11”事件中，非政府組織體同樣發(fā)揮了巨大作用。在我國(guó)，一些非政府組織在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)也發(fā)揮了重要的作用，但與國(guó)際非政府組織相比較，國(guó)內(nèi)非政府組織無論在數(shù)量規(guī)模上還是在發(fā)揮作用的效能上都存在很大程度的不足，這些都在很大程度上阻礙了非政府組織在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)的作用的發(fā)揮。要保證非政府組織在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)發(fā)揮更大作用，需要從多方面加強(qiáng)建設(shè)與改進(jìn)。

1、政府應(yīng)建立與非政府組織的平等合作關(guān)系，促進(jìn)非政府組織的良性發(fā)展。政府應(yīng)該以立法形式確立非政府組織的社會(huì)地位，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)由全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，界定政府部門與非政府組織的明確關(guān)系。在法律上兩者應(yīng)該是平等的，是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、扶持與被扶持的關(guān)系。積極合理發(fā)揮非政府組織在應(yīng)對(duì)危機(jī)使得作用，大膽委托非政府組織開展工作，并加強(qiáng)對(duì)非政府組織的引導(dǎo)、管理和監(jiān)督，防止“志愿失靈”現(xiàn)象的發(fā)生。在政策上要降低非政府組織的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，在稅收政策上，應(yīng)對(duì)非政府組織給予扶持和幫助，應(yīng)盡快完善資金募集和管理辦法，在資金募集途徑和方式等方面給非政府組織提供安全可靠的后勤保障。政府在推進(jìn)我國(guó)社區(qū)建設(shè)的進(jìn)程中，要大力倡導(dǎo)社區(qū)非政府組織建設(shè)，要投入大量的人力、物力、財(cái)力，從而促進(jìn)社區(qū)非政府組織的成長(zhǎng)與壯大。

2、非政府組織本身應(yīng)加強(qiáng)能力建設(shè)，與政府有效合作。當(dāng)前中國(guó)的非政府組織與國(guó)際相比仍處于初級(jí)階段，突出表現(xiàn)在整體意識(shí)、專業(yè)化管理和自律規(guī)范等方面。專業(yè)化的非政府組織，應(yīng)該具有明確的服務(wù)宗旨、清晰的工作計(jì)劃、科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)、專業(yè)志愿者和學(xué)者、理性的決策系統(tǒng)、規(guī)范的籌資方式和資金管理模式、有力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)等要素。在加強(qiáng)非政府組織的專業(yè)化建設(shè)進(jìn)程中，一方面要借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，開展科學(xué)化、規(guī)范化的組織操作，建立“決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)”三位一體的管理體制；另一方面，要形成“一整套人力資源的開發(fā)、配置、使用和管理的工作機(jī)制”，形成一支充滿朝氣和活力的工作團(tuán)隊(duì)。大力發(fā)掘、培養(yǎng)組織領(lǐng)導(dǎo)人才；引進(jìn)專家和學(xué)者；對(duì)志愿者進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，設(shè)立上崗服務(wù)證制度，建立志愿工作者專業(yè)評(píng)估體系。同時(shí)，非政府組織應(yīng)該主動(dòng)邀請(qǐng)政府監(jiān)督其工作；在處理社會(huì)事務(wù)時(shí)，應(yīng)該充分聽取政府的意見和建議，積極參與政府的工作計(jì)劃；積極爭(zhēng)取政府支持和撥款資助。使組織走向內(nèi)部控制良好，外部關(guān)系融洽的良性循環(huán)的軌道上來。另外，為更好的發(fā)揮非政府組織的作用，應(yīng)該注意建設(shè)非政府組織管理制度的評(píng)估機(jī)制，即從每次危機(jī)中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)非政府組織危機(jī)管理制度自身做出評(píng)價(jià)，使制度本身具有自學(xué)習(xí)和自適應(yīng)性，以得到不斷的完善和發(fā)展，確保其具有較強(qiáng)的適應(yīng)能力和更新能力。

3、提高公眾參與非政府組織活動(dòng)的積極性，使公眾愿意并從事公益的事業(yè)。參與性是非政府組織區(qū)別于政府和市場(chǎng)的又一特性，幾乎所有的非政府組織都或多或少的依賴于人們的志愿參與。一般說來，自主型而不是依附型社會(huì)文化更容易促進(jìn)非政府組織的建立與發(fā)展，自主型而不是專制型社會(huì)文化更有利于非政府組織的建立與發(fā)展。在我國(guó)社會(huì)主義民主進(jìn)程和政治文明建設(shè)過程中，社會(huì)精神的培育和獨(dú)立性現(xiàn)代人格的形成對(duì)于非政府組織的發(fā)展至關(guān)重要。非政府組織的“志愿性為公”的性質(zhì)，決定了人們參與其中激勵(lì)依靠的是人們對(duì)社會(huì)的責(zé)任感與使命感，依靠的是人們古道熱腸般的仁慈心與同情心。所以，培養(yǎng)社會(huì)的獨(dú)立性、自主性的同時(shí)培養(yǎng)社會(huì)公德心、使命感就顯得格外必要。公務(wù)員之家

建立完善高效的公共危機(jī)管理機(jī)制是應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的基礎(chǔ)核心，作為危機(jī)管理主體的政府要承擔(dān)主要責(zé)任，但危機(jī)事件已不是單靠政府的力量就能處理好的。要高效及時(shí)的應(yīng)對(duì)公共危機(jī)不但要發(fā)揮政府處理危機(jī)的能力，還必須發(fā)揮以非政府組織為主體的社會(huì)力量。而現(xiàn)階段政府不僅要認(rèn)識(shí)到非政府組織所具有的重要的社會(huì)作用，還應(yīng)在組織機(jī)制建設(shè)中為非政府組織的發(fā)展提供大力支持和指導(dǎo)，以使我國(guó)的非政府組織不斷的壯大發(fā)展。非政府組織也存在著諸如“志愿失靈”的缺陷需要克服，還需要不斷加強(qiáng)非政府組織的自身建設(shè)與內(nèi)外監(jiān)督，為其發(fā)揮最大作用提供保障。

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