國(guó)土資源財(cái)稅預(yù)算監(jiān)管

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實(shí)行對(duì)國(guó)土資源財(cái)政稅收預(yù)算管理制度有助于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)土資源財(cái)政稅收預(yù)算管理,提高資金的使用效益,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),監(jiān)督國(guó)土資源財(cái)政稅收的收支行為。2008年中國(guó)國(guó)土資源部提出:深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀,進(jìn)一步強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)管理工作。經(jīng)濟(jì)管理工作是單位的重要管理工作,它包括一系列的管理活動(dòng),預(yù)算管理是經(jīng)濟(jì)管理的重要組成部分。近幾年中國(guó)國(guó)土資源部雖然要求各單位進(jìn)行預(yù)算管理,但是目前各單位推行的程度不一,或點(diǎn)或面,或深或淺。

1國(guó)土資源財(cái)政稅收預(yù)算管理的含義

預(yù)算是經(jīng)過(guò)法定程序批準(zhǔn)的政府機(jī)關(guān)、團(tuán)體和事業(yè)單位在一定期間(年、季、月)的收支預(yù)計(jì)。預(yù)算包括營(yíng)業(yè)預(yù)算、資本預(yù)算、財(cái)務(wù)預(yù)算、籌資預(yù)算,各項(xiàng)預(yù)算的有機(jī)組合構(gòu)成企業(yè)總預(yù)算,也就是通常所說(shuō)的全面預(yù)算。預(yù)算管理可優(yōu)化企業(yè)的資源配置,全方位地調(diào)動(dòng)企業(yè)各個(gè)層面員工的積極性,是會(huì)計(jì)將企業(yè)內(nèi)部的管理靈活運(yùn)用于預(yù)算管理的全過(guò)程,是促使企業(yè)效益最大化的堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

預(yù)算是行為計(jì)劃的量化,這種量化有助于管理者協(xié)調(diào)、貫徹計(jì)劃,是一種重要的管理工具。預(yù)算具有以下優(yōu)點(diǎn):

(1)制定計(jì)劃,預(yù)算有助于管理者通過(guò)計(jì)劃具體的行為來(lái)確定可行的目標(biāo),同時(shí)能使管理者考慮各種可能的情形;

(2)促進(jìn)合作與交流,總預(yù)算能協(xié)調(diào)組織的活動(dòng),使得管理者全盤(pán)考慮整個(gè)價(jià)值鏈之間的相互聯(lián)系,預(yù)算是一個(gè)有效的溝通手段,能觸及到企業(yè)的各個(gè)角落;

(3)有助于業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià),通過(guò)預(yù)算管理各項(xiàng)目標(biāo)的預(yù)測(cè)、組織實(shí)施,能促進(jìn)企業(yè)各項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),保證企業(yè)各項(xiàng)目標(biāo)的不斷提高和優(yōu)化,是體現(xiàn)企業(yè)業(yè)績(jī)的一種好的管理模式;

(4)激勵(lì)員工。預(yù)算的過(guò)程會(huì)促進(jìn)管理者及全體員工面向未來(lái),促進(jìn)發(fā)展,有助于增強(qiáng)預(yù)見(jiàn)性,避免盲目行為,激勵(lì)員工完成企業(yè)的目標(biāo)。正是由于預(yù)算管理具備以上優(yōu)勢(shì),它才能在大企業(yè)中得以廣泛應(yīng)用,并取得了好的效果。企業(yè)預(yù)算管理是在企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的指引下,通過(guò)預(yù)算編制、執(zhí)行、控制、考評(píng)與激勵(lì)等一系列活動(dòng),全面提高企業(yè)管理水平和經(jīng)營(yíng)效率,實(shí)現(xiàn)企業(yè)價(jià)值最大化。

國(guó)土資源的預(yù)算是在預(yù)測(cè)和決策的基礎(chǔ)上,圍繞工作目標(biāo),對(duì)一定時(shí)期國(guó)土資源各項(xiàng)收入和支出、節(jié)余及其分配等資金運(yùn)動(dòng)所做的具體安排。國(guó)土資源財(cái)政稅收的預(yù)算管理是利用預(yù)算對(duì)各種財(cái)務(wù)及非財(cái)務(wù)資源進(jìn)行分配、考核、控制,以便有效地組織和協(xié)調(diào)各項(xiàng)活動(dòng),完成既定的工作目標(biāo)。

2國(guó)土資源財(cái)政稅收預(yù)算管理的問(wèn)題

(1)預(yù)算管理嚴(yán)重缺乏“全員”意識(shí)。全面預(yù)算管理是在會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)上的延伸,并最終以數(shù)字為主要形式得以體現(xiàn),應(yīng)由財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)預(yù)算的制定和控制這就造成了稅收、國(guó)土勘探、人事等部門(mén)、紀(jì)檢、工會(huì)并不參與,或抵觸預(yù)算的編制過(guò)程。加之部分財(cái)務(wù)人員本身缺乏對(duì)預(yù)算管理知識(shí)的學(xué)習(xí)和對(duì)國(guó)土資源財(cái)政稅收的不了解,預(yù)算管理變成了足不出戶的“編”預(yù)算、“拍”預(yù)算,導(dǎo)致預(yù)算嚴(yán)重脫離實(shí)際,缺乏科學(xué)性和可執(zhí)行性。

(2)預(yù)算能否批準(zhǔn)主要取決于管理層對(duì)預(yù)算結(jié)果的滿意度。

實(shí)際中,大多數(shù)國(guó)土資源管理層在審批預(yù)算草案時(shí),多以預(yù)算結(jié)果滿意度作為是否批準(zhǔn)該預(yù)算的主要依據(jù)。為了使預(yù)算能真正起到細(xì)化戰(zhàn)略管理目標(biāo)的作用,預(yù)算的審批應(yīng)注重預(yù)算草案的編制假設(shè)或編制依據(jù)是否與國(guó)土資源發(fā)展戰(zhàn)略一致,預(yù)算編制的內(nèi)容是否完整,預(yù)算指標(biāo)的計(jì)算方法或確定原則是否與國(guó)土資源財(cái)政稅收預(yù)算制度規(guī)定的原則和方法吻合。

(3)管理部門(mén)的預(yù)算考核只注重費(fèi)用節(jié)約額。

在國(guó)土資源財(cái)政稅收實(shí)施預(yù)算管理的同時(shí),大多數(shù)國(guó)土資源部門(mén)對(duì)管理費(fèi)用的支出實(shí)施了預(yù)算控制的辦法,嚴(yán)格控制費(fèi)用的支出,并相應(yīng)的采取了獎(jiǎng)懲制度,以至使管理部門(mén)為了節(jié)約費(fèi)用,而削減了一些必要的活動(dòng),減少工作,與國(guó)土資源財(cái)政稅收實(shí)施預(yù)算管理的真正目的相違背,不利于國(guó)土資源的合理規(guī)劃和發(fā)展。

3國(guó)土資源財(cái)政稅收預(yù)算管理的必要性

3.1財(cái)政體制的改革要求必須對(duì)國(guó)土資源財(cái)政稅收進(jìn)行預(yù)算管理

按照建立社會(huì)主義公共財(cái)政體制的目標(biāo),財(cái)政管理體制改革正朝著實(shí)行部門(mén)預(yù)算、細(xì)化預(yù)算編制、推行政府采購(gòu)、完善國(guó)庫(kù)集中支付、推進(jìn)收支兩條線、優(yōu)化政府收支分類等內(nèi)容展開(kāi)。現(xiàn)在部門(mén)預(yù)算的編制方法是“二上”、“二下”。“一上”預(yù)算在上年的7月份上報(bào),“二上”預(yù)算在上年的11月和12月間上報(bào)。由于預(yù)算編制和上報(bào)時(shí)間的提前以及受差額預(yù)算管理模式影響,大部分單位對(duì)于部門(mén)預(yù)算,注重中央財(cái)政預(yù)算的收支安排,而自收自支的部分在預(yù)算中編制不全面、不完整。所以說(shuō)部門(mén)預(yù)算不是單位的全面預(yù)算,不能作為單位的年度預(yù)算來(lái)執(zhí)行。另外中央財(cái)政資金類業(yè)務(wù)項(xiàng)目預(yù)算在上年的11月單獨(dú)編制上報(bào)。一般情況下,部門(mén)預(yù)算在每年的5月份下達(dá),項(xiàng)目預(yù)算的下達(dá)時(shí)間隨意性較強(qiáng)。兩份預(yù)算都無(wú)法作為單位完整的年度預(yù)算。以上情況要求單位必須編制年度預(yù)算,作到收支心中有數(shù)。

3.2預(yù)算是一種控制手段

預(yù)算以數(shù)量化的方式來(lái)表明管理工作標(biāo)準(zhǔn),控制是以確定的管理工作標(biāo)準(zhǔn),對(duì)行動(dòng)的度量和糾正偏差。所以預(yù)算管理是過(guò)程中的控制,即事前控制、事中控制、事后控制。事前控制是投資項(xiàng)目或生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的規(guī)劃、預(yù)算的編制,詳細(xì)的描述了為實(shí)現(xiàn)計(jì)劃目標(biāo)而要進(jìn)行的工作標(biāo)準(zhǔn)。事中控制是一種協(xié)調(diào)、限制差異的行動(dòng),保證預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。事后控制是鑒別偏差,糾正不利的影響。

4國(guó)土資源中地質(zhì)調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估原則

國(guó)土資源包含有土地和地質(zhì)調(diào)查部分,我們這里重點(diǎn)講下地質(zhì)調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估原則。

4.1科學(xué)性

科學(xué)合理的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)土資源大調(diào)查工作順利實(shí)施的關(guān)鍵,預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)偏低,影響地質(zhì)工作開(kāi)展,難以保證工作目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn),預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)偏高,浪費(fèi)納稅人錢(qián)財(cái),給國(guó)家造成損失。地質(zhì)調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)家開(kāi)展地質(zhì)工作進(jìn)行經(jīng)費(fèi)投資的主要依據(jù)。地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目實(shí)行國(guó)家預(yù)算管理,預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)主要組成是項(xiàng)目直接成本和間接成本,不包括行業(yè)平均利潤(rùn)和稅收。它的制定原則應(yīng)遵循在某種特定生產(chǎn)管理和技術(shù)條件下,預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)能夠保證大部分地勘單位保質(zhì)保量地完成特定的地質(zhì)工作任務(wù)。具體地講,指在一定的條件下為完成一項(xiàng)工作或生產(chǎn)任務(wù),對(duì)人、財(cái)、物和時(shí)間的需要量進(jìn)行必要的規(guī)定,這個(gè)量的規(guī)定,被稱為平均先進(jìn)水平。平均先進(jìn)水平的特性主要體現(xiàn)兩方面:一是“水平”能夠保證國(guó)內(nèi)大部分(百分之七十及以上)地勘單位完成該項(xiàng)工作;二是少部分生產(chǎn)、管理水平較低者通過(guò)改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)條件、提高生產(chǎn)效率、加強(qiáng)管理、控制成本等措施,該“水平”亦可保證其完成該項(xiàng)工作。

4.2宏觀調(diào)控和指導(dǎo)性

預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)專業(yè)部門(mén)科學(xué)制定,通過(guò)專家評(píng)估,最后由國(guó)家主管部門(mén)通過(guò)法律文件形式頒布。它不僅是公平投資的度量衡,同時(shí)代表了國(guó)家投資方向。比如,從已完地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)完成報(bào)告驗(yàn)收中發(fā)現(xiàn),調(diào)整頻率最高的工作手段是坑探。我們分析調(diào)整原因得知,大部分項(xiàng)目工作手段調(diào)整理由是基于地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目設(shè)計(jì)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)“坑探”價(jià)格相對(duì)偏高,施工單位認(rèn)為坑探比鉆探更劃算所致,新頒“國(guó)土資源調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)”對(duì)坑探標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了合理調(diào)整。國(guó)家可以通過(guò)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)杠桿作用來(lái)調(diào)控地質(zhì)勘查工作、引導(dǎo)地質(zhì)施工隊(duì)伍,或者國(guó)家為了加強(qiáng)或抑制某地區(qū)地質(zhì)工作投資,可以通過(guò)調(diào)整地質(zhì)項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)系數(shù)來(lái)引導(dǎo)投資,確保地質(zhì)勘查事業(yè)健康發(fā)展。

5如何加強(qiáng)對(duì)國(guó)土資源財(cái)政稅收預(yù)算管理的幾點(diǎn)建議

5.1國(guó)土資源財(cái)政稅收預(yù)算管理必須建立有效的機(jī)制國(guó)土資源財(cái)政稅收預(yù)算管理的組織機(jī)構(gòu)主要包括預(yù)算的決策層、預(yù)算管理的職能部門(mén)、預(yù)算的責(zé)任部門(mén)。

(1)國(guó)土資源財(cái)政稅收預(yù)算的決策層由國(guó)土資源的領(lǐng)導(dǎo)班子和業(yè)務(wù)管理部門(mén)、人事、財(cái)務(wù)、辦公室、紀(jì)檢、工會(huì)等部門(mén)的負(fù)責(zé)人組成,其主要職責(zé)是審議確定單位年度發(fā)展目標(biāo)及事業(yè)計(jì)劃;制定各部門(mén)年度目標(biāo)責(zé)任書(shū);確定預(yù)算編制的原則、方法、程序;審查并批準(zhǔn)單位總體預(yù)算和各部門(mén)預(yù)算方案;定期聽(tīng)取預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告;審議并批準(zhǔn)調(diào)整預(yù)算。

(2)預(yù)算管理的職能部門(mén)。

國(guó)土資源財(cái)政稅收預(yù)算必須設(shè)立預(yù)算職能部門(mén),目前鑒于單位的規(guī)模,可以不設(shè)立專門(mén)的職能部門(mén),其職能可以由財(cái)務(wù)部門(mén)承擔(dān),財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人為預(yù)算管理的責(zé)任人。作好預(yù)算管理工作,財(cái)務(wù)部門(mén)必須設(shè)置專門(mén)的預(yù)算崗位。預(yù)算崗位人員的執(zhí)業(yè)水平必須達(dá)到熟悉國(guó)家和上級(jí)主管部門(mén)的法規(guī)政策;了解國(guó)土資源工作目標(biāo)、任務(wù)、手段、方法;了解單位內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制和各部門(mén)職責(zé);熟悉會(huì)計(jì)核算體系和會(huì)計(jì)業(yè)務(wù);取得地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目預(yù)算人員資格證書(shū)。

(3)預(yù)算的責(zé)任部門(mén)。

指單位內(nèi)部各部門(mén),它是預(yù)算的具體編制和實(shí)施部門(mén)。預(yù)算責(zé)任部門(mén)內(nèi)部必須設(shè)預(yù)算員來(lái)負(fù)責(zé)本部門(mén)的預(yù)算編制和監(jiān)督。

5.2提高財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì),樹(shù)立全員參與的科學(xué)理念

作為國(guó)土資源財(cái)政稅收預(yù)算的組織者、信息的匯總者,財(cái)務(wù)人員更應(yīng)具備較高的業(yè)務(wù)素質(zhì),必須以通才標(biāo)準(zhǔn)和更廣闊的知識(shí)背景來(lái)要求自己,而不能停留在技術(shù)層面。首先應(yīng)該是一名企業(yè)管理者,其次才是財(cái)務(wù)工作者。必須樹(shù)立商業(yè)化的經(jīng)營(yíng)理念,以市場(chǎng)和利潤(rùn)為導(dǎo)向,而不僅局限在財(cái)務(wù)技術(shù)性工作中。不能簡(jiǎn)單地堆砌數(shù)字,而是用數(shù)字思維清晰地表達(dá)意圖。

5.3加強(qiáng)國(guó)土資源財(cái)政稅收預(yù)算執(zhí)行的剛性

預(yù)算執(zhí)行必須強(qiáng)調(diào)剛性,預(yù)算指標(biāo)一經(jīng)下達(dá),除發(fā)生經(jīng)濟(jì)環(huán)境改變等重大差異事項(xiàng),原則上不允許調(diào)整,更不允許寅吃卯糧或以豐補(bǔ)歉。預(yù)算管理一旦失去其應(yīng)有的權(quán)威性和嚴(yán)肅性,尤其是預(yù)算調(diào)整一旦變得隨意而頻繁,財(cái)務(wù)管理將失去立足的根本,國(guó)土資源部門(mén)的績(jī)效考評(píng)體系也將失去意義。

5.4探討完善預(yù)算考核的激勵(lì)機(jī)制的方法

從近幾年預(yù)算考核情況看,除少數(shù)單位個(gè)別年份能夠節(jié)約費(fèi)用或“超利”完成預(yù)算指標(biāo)外,大多數(shù)單位年終決算與預(yù)算指標(biāo)基本持平。預(yù)算考核只發(fā)揮了考評(píng)機(jī)制的功能,而沒(méi)有發(fā)揮激勵(lì)機(jī)制的功能,這是國(guó)有企業(yè)的“通病”。

5.5加強(qiáng)資金預(yù)算與成本預(yù)算的銜接,全面提高預(yù)算管理水平資金管理是財(cái)務(wù)管理的重要內(nèi)容和關(guān)鍵點(diǎn)。對(duì)預(yù)算指標(biāo)下達(dá)、調(diào)整和完成情況的了解,是編制和審核資金預(yù)算的基礎(chǔ)。成本預(yù)算是資金預(yù)算的編制基礎(chǔ),資金預(yù)算為成本預(yù)算的執(zhí)行提供最根本的保證,兩者必須緊密配合,才能發(fā)揮財(cái)務(wù)管理的最大效力。

6國(guó)土資源財(cái)政稅收預(yù)算管理實(shí)施的思考

6.1避免目標(biāo)置換

國(guó)土資源財(cái)政稅收預(yù)算目標(biāo)從屬于、服從于國(guó)體資源規(guī)劃的目標(biāo),但在實(shí)際工作中常常會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)格按預(yù)算規(guī)定,始終圍繞預(yù)算目標(biāo),而忘卻了首要職責(zé)是實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源合理規(guī)劃的特點(diǎn)。為了防止預(yù)算控制中出現(xiàn)目標(biāo)置換,一方面應(yīng)當(dāng)使預(yù)算更好地體現(xiàn)計(jì)劃的要求,另一方面應(yīng)適當(dāng)掌握預(yù)算控制力度,使預(yù)算具有一定的靈活性。

6.2避免過(guò)繁過(guò)細(xì)

有些國(guó)土資源管理部門(mén)認(rèn)為,預(yù)算作為管理和控制的手段,應(yīng)對(duì)未來(lái)的每一個(gè)細(xì)節(jié)都作出具體的規(guī)定,實(shí)際上這樣做會(huì)導(dǎo)致各職能部門(mén)缺乏應(yīng)有的余地,不可避免地影響國(guó)土資源合理規(guī)劃,所以預(yù)算并非越細(xì)越好。究竟預(yù)算應(yīng)細(xì)化到什么程度,必須聯(lián)系對(duì)職能部門(mén)授權(quán)的程度進(jìn)行認(rèn)真酌定,過(guò)細(xì)過(guò)繁的預(yù)算等于讓授權(quán)名存實(shí)亡。

6.3避免因循守舊

預(yù)算制定通常采用基數(shù)法,即以歷史的情況作為評(píng)判現(xiàn)在和未來(lái)的依據(jù)。如職能部門(mén)用以前年度的日常支出作為預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn),職能部門(mén)就有可能故意擴(kuò)大日常支出,以便在以后年度獲得較大的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)。因此,必須采取有效的預(yù)算控制措施來(lái)避免這一現(xiàn)象,如通過(guò)詳盡報(bào)表內(nèi)容,健全報(bào)表體系等方法減少人為因素,提高精確性和科學(xué)性。

6.4避免一成不變

預(yù)算制定出來(lái)以后,預(yù)算執(zhí)行者應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算進(jìn)行管理,促進(jìn)預(yù)算的實(shí)施,必要時(shí)可根據(jù)當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況進(jìn)行檢查、修訂和調(diào)整。盡管我們?cè)谥贫A(yù)算時(shí)預(yù)見(jiàn)了未來(lái)可能發(fā)生的情況,并制定出相應(yīng)的應(yīng)變措施,但預(yù)算一方面不可能面面俱到,另一方面情況在不斷變化,總有一些問(wèn)題是不可能預(yù)見(jiàn)到的。故預(yù)算管理不能一成不變,要對(duì)預(yù)算進(jìn)行定期檢查,如果情況已經(jīng)發(fā)生重大的變化,就應(yīng)當(dāng)調(diào)整預(yù)算或重新制定預(yù)算,以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。