稅費改革和村民自治發展綜述

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第一，稅費改革是當前必須的、符合我國改革總體方向的一大措施，但不宜提"治本之策"。因為總的來講，這種"并稅除費加返還"式的改革仍是我國歷史上從租庸調到地丁銀無數次類似改革的又一輪，即仍屬傳統框架內的改制。它離現代社會或發達市場經濟社會的農業稅制還差得很遠。

現代稅制的特點很多，其本質無非兩條：

一是消除"身份性貢賦"色彩，實行公民權利平等基礎上的非身份性稅法，無論是所得稅、資產稅、遺產稅等等都應有一定之規。對公民個人來說最重要的是所得稅，而所得稅率累進制和低所得免稅線是現代社會的通例。但按這個原則，我國相當一部分農民就幾乎不應成為征稅對象。而按現行稅費改革政策，改革后農業稅加特產稅兩項占農民收入的比重仍達15%以上，與市民的所得稅義務相比仍具有"倒累進"的、身份性的色彩。北大盧鋒先生提出"農民免稅論"，認為第一農民收入很多達不到所得稅起征點，第二當前農業狀況已使土地從"資本"變成了社會保障手段，不能成為資本稅的對象。他的說法或許過于理想化，但卻是合乎邏輯的。我們現在或許還做不到這一點，但一定要有這種意識：只要現存稅制不能在統一的累進稅率面前對城鄉居民一視同仁，就不能說我們的稅改已經"治本"了。

二是現代稅制更重要的基礎是納稅人權利--義務統一原則。所謂"無代表，不納稅"，可以說是近代化變革的最重要起點。當年英法等國最早的國會并不是基于什么民主的政治理念、而純粹就是因國王必須就征稅問題與"納稅大戶"（后來隨民主的發展而演變為一切對國家有義務的公民之代表）協商而產生的。也正是在"無代表，不納稅"的基礎上形成的納稅人認同，使現代國家擁有比傳統國家更強的征稅合法性和更大的實際征稅能力。納稅問題的實質是公民與國家的關系問題，它表面上是個財政概念實際上卻是個政治范疇。本次稅改在社區公益收費問題上提出"一事一議"、村民自治的原則實際上也是基于這一點。但在"皇糧國稅"問題上與上述標準距離還很大。歸根結底，稅制改革的"治本"要取決于政治體制改革的突破。

必須強調的是，以上兩點都以城鄉公民一視同仁為原則，不涉及什么"工業反哺農業"、國家"保護"農民扶助農村的問題。發達國家，包括美國這樣號稱實行自由經濟反對歐洲型福利體制的國家，農民都是公民中受到特殊保護的一個群體，而且經濟學家一般認為，由于交易費用高、自然風險大、生產周期長、離散性供給和消費彈性小于供給彈性導致的"蛛網震蕩"等原因，在形式權利一視同仁的"公平市場"中農民也會處于弱勢，需要國家給予一定的照顧。但中國農民面臨的從來不是爭取照顧的問題（在農民人口比重如此之大的情況下恐怕也難以照顧）而是減少歧視的問題，不求"反哺"但求少取，不求"保護"但求準入，"形式權利一視同仁"這種在發達國家招致農民抗議的狀況，對中國農民來說已是夢寐以求了。

第二，就技術層面而言，本次稅費改革要注意的除了我以前談過的"黃宗羲定律"陷阱以外，還有以下幾個方面：

1、"百分率稅則"的可行性問題。我國歷史上所謂的什一而稅、十五稅一、三十稅一，都是時人對稅收總量的大致估計，實際操作起來由于國家沒有能力核實農戶的產量、收入，一般都只有按"硬指標"（丁、口、戶、地畝）定額征收，頂多粗略地再把丁、畝等劃個"三等九則、""五等版薄"，這種劃分與農戶收入的實際變化也很難相關。而且由于鄉村吏治不好，這種劃等工作還容易被扭曲產生更大的問題。所以歷史上就存在著"五等戶、""九則丁"逐漸被淡化、被更劃一的標準所取代的趨勢。因此當時一旦改革稅制，為避免征稅失控通常都采用絕對量控制的辦法。如晚唐"兩稅法"便規定以大歷年間實征額為限，清代地丁合一的原則是以康熙末年定額為準（"盛世滋丁永不加賦"）。而本次稅費改革的"兩個7.5%"都是相對性指標，在當前"農民純收入"統計極不準確、"官出數字，數字出官"的情況下，沒有絕對量控制只有相對性指標恐怕是不管什么用的。

2、與上述相關的是對農民非農收入的征稅問題。我國目前所謂農民負擔問題，其實主要是務農戶、尤其是種糧（或其他大宗主要農產品）戶的負擔問題。象蘇南浙江那些"鄉鎮企業"高度發達地區乃至城郊、城內級差地租高收益地區農民是不大有這種問題的。本次稅改規定的基本稅種是農業稅和特產稅，實際征收又多是按人口、田畝數計算，這就使負擔集中在務農、種糧之民身上的狀況更嚴重。目前在安徽、福建等地的試點中已經反映了這個問題。

這也是我國歷來稅制的老問題。由于我國經濟活動、尤其在農村經濟活動中缺少規范的薄記、營業額申報與核實等手段，古代的稅收就常有"逼民趨末"的問題。清代有些地方為了使經商戶承擔一些負擔，曾勸告乃至強制商戶置辦田產，免得"萬金之子身無寸土，則終歲于國家不輸一錢"。這當然不是根本辦法。

應該說中國歷代王朝均奉行重農抑商政策，在稅法上也從沒有優待商人而苛待農民的動機。但傳統社會的條件下始終不能形成一種合理的累進所得稅制度。所以一方面朝廷時常在工商領域實行不合理的勒索、壟斷、禁錮制度，阻礙了民間工商業的正常發展，另一方面卻在基本稅制上一直沿襲了不利于農民的"倒累進稅"傳統。形成漢儒所謂"今法律賤商人，而商人富貴矣（秦按：實際上是有權貴背景的商人富貴矣，對于平民商人而言，那時的抑商政策可不是鬧著玩的），今法律貴農人，而農人貧賤矣"的局面。尤其是宋明以來我國賦稅征收的主體由人頭稅向土地稅轉移，這個問題就更嚴重了。

"倒累進"之弊不僅使農民負擔重于市民，農民之中，種糧農民又重于務工商的"農民"，而務工商"農民"的負擔又重于純粹的"食租者"。如今許多明星城市擴張所及，地價驟升，像深圳羅湖區許多"農民"僅僅由于區位而暴富，他們已經既不務農也不務工商，許多人只知賭博、包二奶，稅收對其毫無調節作用。當然，決不是任何情況下地價飆升都使農民受益，更常見的是由于地權曖昧，地價一升土地就被收走，有權的"征"地"賣"給有錢的，區位收益同樣流入私（盡管不是農民）囊。當年馬克思主張通過土地國有取消絕對地租并把級差地租收歸國有，然而如今相反，在不承認土地私有制的我國，絕對地租（現實中可理解為農耕戶的土地負擔）之高造成許多地方農民棄耕、土地拋荒嚴重，而高額級差地租（現實中主要是土地的區位升值或其他非投入性升值帶來的受益）盡入私囊又造成壟斷性食利者暴富、"炒地皮"和"賣地財政"盛行。反不如一些土地私有制國家用高額累進所得稅調節級差地租更公平。

在面向城鄉全體公民的現代所得稅制暫時不能實現的情況下，"農民收入百分之幾"的相對標準意義不大，按人按畝的定額計證又有"倒累進"之弊，怎么辦？根本的出路還是上述的治本之策。但從技術角度講，也不是沒有改良余地。在保留國家最終征地權的情況下，改"地畝稅"為"地價稅"而地價稅率實行累進制，也許是個辦法。地價實行"自報公議"，"自報"有利益制約：高報地價，征稅吃虧，低報地價，征地吃虧，農民自會選擇最有利于己的報法。而土地稅總額按地價分攤，無論怎么報，總額反正不變，國家利益也得以保障。同時"地價"概念取代自然形態的"地畝"概念，也為進一步的土地制度改革提供了條件。

第三，目前稅費改革不能孤立進行的觀點已被普遍接受，因而稅改同時伴之以基層政治體制改革已成為共識。撤鄉并鎮、精簡機構、村務民主、一事一議都是非常必要的。但是社區公共事務改革與國家-公民關系改革并不是一回事。我國目前鄉村基層機構多，人員多，開支大的確是導致農民負擔重的原因。但這與許多農村社區結構渙散、公共事務癱瘓、公共物品供給嚴重不足是并存的。改革前我國大部分地區鄉村組織是"（生產）隊為基礎"，那時的"隊"與農村傳統自然村落-小共同體大致相當，即所謂"村隊一體"，社區公共職能相當發達（體制之弊是另一回事）。改革后"隊"基本虛化，由原生產隊改成的"村民小組"往往形同虛設，而由原生產大隊改成的"行政村"成了鄉村組織的新基礎，機構、權力均大為膨脹，特別是（在土地經營下放到戶的同時）土地控制權由生產隊上收到"行政村"后尤然。然而"行政村"并非鄉土人際關系自然形成的共同體而只是國家基于管理需要劃定的，社區公共職能薄弱而"國家經紀"色彩濃厚。除了部分鄉企發達、村級經濟活躍的富裕地區外，廣大純農區鄉村的"行政村"權力基本上是單純的"國家政權末梢"。其職能用農民的話說就是替上頭"要糧要錢要命"，而社區公益職能很差（由于缺乏社區公信力，有時應上級號召搞的社區公共工程也被看成對上邀寵而增加農民負擔之舉）。然而，國家在法理上又不承認其為基層政權，而是將其規定為村民自治組織并由農民供養。這種"給國家辦事而國家不養，由村民養活而無益于村"的狀態導致村級組織處境尷尬，干群矛盾嚴重，村干部"兩頭不落好"之余往往更趨向于自謀其利，成為既敷衍國家也脫離村民的消極利益階層。

近年來的村級民主對促進民主意識有很大意義，但并未根本解決"政權末梢"與"社區自治"的職能沖突問題。而純就村治來說，在既非自然村落和熟人共同體、又非適當行政區劃的"行政村"，以"國家民主"的標準程序建立一個既是自治組織又是政權末梢、職能相互沖突的機構，未必是最佳選擇。我認為未來的鄉村組織模式應當是：

在自然村（不是行政村）改變如今的渙散狀態，發展村民自治，標準民主程序固然好，但熟人共同體的傳統組織形式（如宗族等）只要組織成本低、社區治理有效而農民又接受，外人不必強行改變。自治組織不吃"官飯"，對村民負責，其是否需要、需要多少供養乃至公益費用，均以村民同意為原則，外部規定的"百分之幾"標準意義不大。民主國家不能以上面的意志指派自治者，同時也不必過于在乎下面產生自治者的程序是否"標準"，只要以法治保證這些組織不侵犯人權即可。例如宗族議事會可以處理族內一般公共事務，但決不可私設公堂，侵犯族人基本公民權，也不許對外組織械斗。--其實這些限制與"族"不"族"的并無邏輯聯系，即使"規范民主"產生的組織，也不能以"多數決定"為理由侵犯公民個人合法權利的。現代民主制度當然不可能以血緣組織為基礎，但同樣也不可能以強制取消血緣組織為基礎，否則秦代法家的強制"分異"、不許"族居"就成了最激進的民主政策了。現代民主要制止的只是"族權"對人權的侵害，但其所以如此，并不是因為"族權"比其他形式的公共權力更邪惡，而只是因為現代社會對任何形式的公共權力的濫用都應該防止。現代社會應當明確"群己權界"：個人領域通行自由原則，無論血緣還是非血緣的、民主還是專制的公共權力都不應當侵害這種自由。而公共領域通行民主原則或曰多數決定原則，即社區公共事務取決于社區多數（無論這多數是否有血緣上的聯系）或受權于多數的人，國家公共事務取決于國民多數或國民多數選出的人。只要落實了這些原則，所謂村民自治會助長宗族傾向的擔心是大可不必的。

在自然村之外取消"行政村"，而把鄉劃小一些（這與目前存村并鄉的思路不同），鄉級機構應是民主國家政權末梢，不是自治組織；是派出機構，不是組織龐大的一級政府；"鄉官"是事務官而不是政務官，實行公務員制而不是選舉制，由國家財政供養而不是由農民供養。尤其教育這一塊國家要切實負起《義務教育法》規定的責任，不能讓農民來"養教育"--后者正是形成如今"農民負擔問題"的原因之一。至于"七所八站"這類專業機構或農業服務部門，或者實行企業化，向市場求生存，競爭中謀發展。或者作為需要補貼的公共事業單位由財政實行垂直撥款（即與所謂"鄉級財政"脫鉤），不能讓農民承擔補貼責任。在上述原則下，數量減少的"鄉官"吃"皇糧"，辦國事，由政府考核任用，過去引起爭議的"鄉級選舉"問題不復存在。農民在這一級的民主權利主要是自由結社等公民權利，通過農會等組織保有與政府談判的能力。

而民主選舉應當是縣及縣以上各級政權的產生基礎。這涉及政治體制改革的其他方面，這里就不細談了。簡而言之，自然村自治，行政村取消，鄉上農會對公務員，縣上搞選舉政權。以實現傳統與現代化、農民民主權利與國家行政能力的結合。

第四，近年來財政收入上"強干弱支"的政策取向值得反思。90年代中期以來國內外一直有呼吁我國強化"國家汲取能力"的聲音，它主張實行財政集權、提高兩個比率（國家財政收入占GDP比率，中央財政收入占國家財政收入比率）、發展轉移支付，這在當時"諸侯經濟"發達、中央財政困難的情況下有其合理性。即使今天，省級經濟中仍然有"諸侯"現象，中央與省的關系上適度集中可能還是合理的。但這些年來除少數發達地區外，縣鄉村三級財政的困難日益加劇，中央財政收入卻超出預期地高速增長。去年中央財政增收2000億，而多數縣工資都難以發出，村財政負債數十萬、鄉財政負債上百萬的比比皆是。這些財政窟窿最后還得用農民的血汗來填補。農民負擔問題的惡化不能說與此無關。

"強干弱支"主張者喜歡強調國際上"兩個比率"發達國家比不發達國家高，現在比過去高。以此證明我們應該提高這兩個比率，尤其是提高中央財政的"汲取"比率。他們還說世界上許多統一國家的解體乃至我國歷史上各代王朝末世的大亂都是由于這一比率下降導致的。我以為這是太過輕率的說法。歐洲許多民族在前近代處于領主割據狀態，無所謂"中央財政"，統一的民族國家是與近代化進程同步形成的，說這一過程伴隨著中央財政力量的成長或許可以成立。但倒過來說統一國家的解體就是由于"中央汲取能力"不夠，已是很難服人。

而古來就有中央集權傳統的帝制中國，"國家財政收入占GDP比率"是否低于現代國家大有疑問（的確有來源于國外漢學界的說法，以史籍中記載的"正供錢糧"為據，說傳統中國的農民負擔比前近代歐洲農民輕得多，但如前所述，雜派遠高于"正供"在古代中國是常見現象，所以這個說法不可信），"中央財政收入占國家財政收入比率"則一般都高于現代國家，尤其在歷代王朝末世除少數例外（例如東漢晚期的確是朝廷"汲取能力"萎縮、"官負人債數十億萬"的時代）,倒一般都是"中央財政收入占國家財政收入比率"很高的時期，正是在朝廷橫征暴斂不僅使百姓遭殃，連地方也對中央失去耐性的情況下發生了王朝崩潰和社會爆炸。

以明代為例，明中葉政治相對最清明的弘治年間全國征收夏稅秋糧米麥共計26799.3萬石，其中"起運"（上繳中央戶部）1503.4萬石，占56%；"存留"（地方政府支配）1176.4萬石，僅占44%。1此后中央所占比重一直有上升趨勢。萬歷六年全國夏稅秋糧共2663.8萬石，其中起運1528.7萬石，占57.4%；存留1135.1萬石，僅占42.6%。2這個"中央財政收入占國家財政收入比率"已經比絕大多數現達國家高出不少了。到明末"三餉加派"風起，這些加派都屬于中央財政，從而使中央收入在全國財政盤子中所占比重進一步大幅升高，用黃宗羲的話說，達到"天下郡縣之賦，郡縣食之不能十之一，而解運京師者十之九"3的地步。試問當今哪個發達國家中央財政的比重能高到如此程度？而明朝也就在這樣的狀況下崩潰了。

清代財政的中央集權程度更甚于明。清廷初建時為了安定人心，除總體上標榜輕徭薄賦外，還規定全國財政收入中中央與地方應各拿50%，即所謂"順治初年，錢糧起、存相半"。4但實際上中央所拿遠遠超過此數。在清前期和平時代的康熙二十四年、雍正二年與乾隆十八年，全國各征收地丁錢糧2819萬兩、3028萬兩和3013.3萬兩，其中起運部分分別占77.82%、76.79%、78.77%。5到清中葉嘉慶年間，全國地丁錢糧正供加耗羨總數中起運部分增至81.56%，而清廷由此轉向衰敗。延至清末，這個比率更上升到光緒年間的85.65%，6--這與黃宗羲所講的明末情況如出一轍--而清廷也就走向滅亡了。

民國在抗戰前，中央財政收入主要靠關鹽統三稅，田賦則劃歸各省財政，田賦附加一般劃歸縣財政支配。抗戰爆發后，政府首先采取的一個財政措施就是把田賦收入收歸中央財政，并加強了中央對國統區田賦之外的人力物力資源的''''"汲取"力度，為此任用大批素質不良人員擴充鄉村政權末梢。這雖然有戰時經濟可以理解的原因，但它對國民黨政權與地方、與民間、尤其是與農民關系的加速惡化，實有重要作用。熟悉情況的人都知道，那時發動農民訴苦時，農民絕大部分的控訴通常并非沖著地租剝削，而是沖著國民黨的苛捐雜稅、拉丁派款和鄉村保甲人員的為非作歹。

當然，以上統計都是就合法財政收入而言，如果考慮到非法橫征，則中央政府在全國財源中拿走的不太可能達到如此高的比重。其實即使合法財政收入百分之百都被"起運"了，有權可用的地方官也不會餓死，甚至可能不會比以前少拿。但這在絕對量上決不意味著中央拿的沒有那么多，而只意味著地方上拿的遠不止那么些。換言之，這更表明農民實際負擔因"強干弱枝"而增加的程度常常超出中央政府的預想。可以相信歷代統治者無論賢暴明昏，大概都不至于故意虐民取樂，拿自己的江山社稷開玩笑，他們通常只是認為朝廷多拿一點，地方少拿一點，百姓總的負擔不會增加多少--很可能他們聽到的匯報也是這樣。然而常識告訴我們，朝廷的"汲取"本身需要支付成本。皇上不可能派千千萬萬的欽差直接面對民眾，朝廷的收入終歸是要由地方機構來征收的。而地方機構與朝廷一樣作為利益單位也有"經濟人"屬性，趨向于在權力所受到的制約邊界內實現自身利益最大化。朝廷征收的越多，越需要更多的"國家經紀人"，或授予地方上更多的"國家經紀"權，而在納稅人權利不足的情況下這種更為強化的國家經紀權也更能實現自身的最大化利益。朝廷既然把正式賦稅乃至耗羨之類的合法加派都幾乎"起運"一空，就很難不對地方上那些經紀人的另行"創收"睜一只眼閉一只眼，導致"正供有限而橫征無窮"之弊愈演愈烈。

因此"起運"雖非"橫征"的根本原因，但"存留"不足在許多情況下的確促成了"橫征"的泛濫。明清時代許多有識之論談到了這一點：

"存留以供本地之用，一或不敷，……俸無所出，何以懲官之貪？……食無所資，何以禁吏之蠹？"7

"存留款項盡行裁減，由是州縣掣肘，貪墨無忌，私派公行，不可救止，百弊皆起于此。"8

"存留錢糧原留為地方之用，裁一分則少一分，地方官事不容己，不得不又派之民間，且不肖有司因以為利，是又重增無限之苦累矣。"9

起運太多存留不足，還導致借款上繳、挪移他費、轉圈財政、弄虛作假等混亂現象。清初戶部尚書就曾報告說：起運太多，"勢必欲挪移供應"。10就連康熙皇帝也看到：一切存留款項盡數解部，導致"州縣有司無纖毫余剩可以動支，因而挪移正項，此乃虧空之大根源也"。他指出，當時名義財政收入很高而實際可用財力卻不足的所謂"虧空"現象，官吏貪污固然是原因之一。但奇怪的是："地方有清正之督撫，而所屬官員虧空更多，則又何說？"康熙認為原因就在于這些"清正"官員辦理"起運"太積極，以至于借款上繳、挪移他費，形成轉圈財政即帳面收入甚多而實際財力匱乏的大弊，他強調此弊對財政的危害有甚于貪污。11平心而論，我們現在不也出現了類似情況嗎？

我們的一些論者在鼓吹強干弱支時往往大談發達國家如何如何，羅斯福如何如何，他們忘記了人家的政府職能、約束機制和運行環境都大異于我們，說句逆耳的話：在我們的體制條件下一味"強干弱支"，很可能學到的不是羅斯福，而是崇禎帝。當然我也不主張無限制地搞財政分權。無論羅斯福還是撒切爾都有許多基本的制度前提，在我們現有體制條件下，靠"強干弱枝"來搞"福利國家"和靠諸侯經濟來搞"自由市場"都是無法成功的。也許我們到了擺脫單純從財政上爭論"集權"還是"分權"的時候了。